[摘要] 隨著現代行政職能的擴張，行政機關擁有了越來越多的自由裁量權。“權力有腐敗的趨勢，絕對的權力絕對的腐敗。”如何防止自由裁量權被濫用已成為行政法學研究的重要課題。而具體研究某一類行政行為中的自由裁量權將更具有利于指導實踐。行政處罰作為一種最嚴厲的制裁性行政行為，其自由裁量權若被濫用必將嚴重影響我國的法制建設。因此，本文對海事行政處罰自由裁量權加以深入探討，按照遵循公平與效率的原則，研究如何運用程序來控制自由裁量權的行使，以期有利于海事部門正確、及時而有效地執法，切實保障行政相對人的合法權益。 [關鍵詞] 海事行政處罰；自由裁量權；行政程序；價值體現；程序控制

行政處罰權是行政機關和法律授權的組織對違反行政法律規范的公民、法人和其他組織予以懲處的權力。是一種具有國家強制性的行政制裁權，行政處罰權從法條中產生時起就帶著自由裁量權的性質。“靈活掌握處罰是當代的進步，因為它把每個具體案件作為具體案件對待，給其以適當的處罰，立法機關所應做的是規定哪些行為應受懲罰，規定通常可以接受的懲罰極限，然后允許裁判機關決定給予每個具體違法者以恰如其分的處罰”。 行政機關在行使行政處罰權時要根據違法的具體情況在法定裁量權限內，自行判斷、自行確定是否處罰、處罰內容、處罰幅度等，從而作出處罰決定，實施處罰。因此法律在賦予行政機關行政處罰權的同時就是授予了它行政處罰的自由裁量權。在控制行政處罰自由裁量權方面，實體法本身無法控制該裁量權不被濫用。行政機關行使自由裁量權時，只要具備實體法的依據，就具備了合法行政的前提和基礎。因此，通過健全行政處罰自由裁量權運 作的法律程序，規范行政處罰自由裁量權行使的方式、步驟、 順序、時限等程序方面的問題，是控制其不被濫用的一種有效的法律方法。本文試從規范行政程序的角度，對控制海事行政處罰處罰自由裁量權作一探討。 一、自由裁量權的存在及負效應 何謂自由裁量權？各學者的解釋不盡一致。國外代表性的解釋是：“指行政官員和行政機關擁有的從可能的作為和不作為中做選擇的自由權。” 有學者認為，“凡法律沒有詳細規定，行政機關在處理具體事件時，可以依照自己的判斷采取適應的方法的，是自由裁量的行政措施。” “我國的行政自由裁量權應該是行政主體在法定權限范圍內就行為條件、行為程序、作出作為與否和作出何種行為作合理選擇的權力” 等等。雖然解釋眾說紛紜，但筆者認為其基本涵義不外乎四點：一是法律對行政行為的條件、內容或者方式等沒有作出明確、具體、詳細的規定；二是行政行為不能超越法定的范圍，不能違背立法目的、法條本意和公共利益，并且應當公正合理；三是行政機關可以根據情勢、自己的評價和判斷，進行斟酌選擇，靈活掌握；四是自由裁量行政行為一般不發生違法問題，不能作為行政訴訟的原由，但如果顯失公正，仍須受司法審查。 面對復雜的社會關系，法律法規不能概括完美，羅列窮 盡，作出非常細致的規定。因此，從立法技術上看，有限的 法律只能作出一些較原則、富有彈性的規定，作出可供選擇的措施和上下活動的幅度，促使行政主體靈活機動地因人因時因地因事作出卓有成效的行政管理。 行政處罰自由裁量權與其它行政權一樣，在其運行過程中，不可避免地產生兩方面的作用。一方面是積極地推動作用，即行政處罰自由裁量權的運行起到了維護公共利益，維持公共秩序，提高行政效率，滿足社會需要，實現國家權能的作用；另一方面是對行政相對人的權益可能造成侵害，從而對行政法治構成威脅。其集中表現是濫用行政處罰自由裁量權，在實踐中具體表現形式為：不正確的目的。行政機關違背授權法的目的行使自由裁量權的違法。行政機關工作人員出于個人目的或小團體利益考慮，濫用行政處罰權；不相關的考慮。行政機關考慮不應考慮的因素或不考慮應該考慮的因素而行使自由裁量權的行為；違反客觀性（排除主觀性）。行政機關及其工作人員在行使自由裁量權權時參與了不正當的主觀因素；顯失公正。具體行政處罰對相對人的權利義務所發生的影響明顯不公平；違反法定程序。行政機關在行使自由裁量權作出處罰決定時，不按法定程序進行。 濫用行政處罰自由裁量權違背了法律授權的目的和意愿，干擾和破壞了法制秩序，其后果嚴重，危害性大。行政處罰自由裁量權的濫用，可能帶來的負面效應主要有：一是不利于社會秩序的穩定。因為行政主體濫用行政處罰自由裁量權，處理問題隨意性很大，畸輕畸重，反復無常，不同情況相同對待，相同情況不同對待，引起群眾懷疑、不信任，產生對立情緒，不配合行政主體的管理，行政違法行為增多，導致社會秩序的不穩定；二是助長特權思想，滋生腐敗，影響黨和政府的形象。歷史的經驗告訴我們：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。” 當前腐敗得不到有效遏制，在很大程度上與賦權的行政處罰自由裁量權有關。 二、自由裁量權在海事行政處罰中的體現 自由裁量權在我國的海事行政處罰中顯得尤為重要。這是因為：首先，海事違法行為涉及的內容廣泛，情況復雜、變化迅速，法律、法規不可能對所有情況下的行政處罰都規定得明確具體，詳盡無遺；其次，海事問題的專業性、時間性、地域性很強，法律、法規不應該對行政處罰作過于僵化的硬性規定；第三，我國目前的海事法制尚不夠健全，有些內容不夠完備，表現出一定的“概括性”和“模糊性”，有些法律、法規尚無具體的實施細則或實施辦法。一言以蔽之，海事法律、法規應當授予海事部門在行政處罰中以必要的自由裁量權，使之能根據客觀情勢，權衡輕重，靈活運用，在法定范圍內作出合法、合理的行政處罰，以達到依法行政，維護國家權益，確保“航運更安全、海洋更清潔”目標的實現。根據我國海事法律、法規、規章的規定，在具體的海事行政處罰中，自由裁量權主要體現在以下四個方面： 1、 對事實要件認定的自由裁量。 海事部門對當事人的行為性質和海事管理事項的性質認定酌情裁量。確認其行為是否違反水上安全監督管理秩序。并經過調查決定是否作出海事行政處罰。 2、判定情節輕重的自由裁量。 所謂情節是指事物發生、發展的因果關系和演變過程。海事違法行為的情節可以分為主觀和客觀兩個方面。主觀方面包括目的、動機、心理狀態和態度表現等，客觀方面包括時空、對象、方式手段和危害后果等。在實施海事行政處罰時，必須認真考慮上述主觀和客觀兩個方面的違法情節。 在海事法律中，有不少法條規定的是酌定情節。即在量罰時，需由海事部門酌定違法情節的范圍、程度和輕重。法條中經常可見“根據不同情節、視情節嚴重、造成嚴重污染”等模糊語言來概括、規定，其本身沒有明確的內涵和外延，又缺乏認定情節輕重的法定條件，具體理解和適用，只有聽憑海事執法人員去判定。如《水上安全監督行政處罰規定》第十八條：“船舶不按規定辦理變更或注銷登記，或者使用過期的船舶國籍證書或臨時船舶國籍證書，情節嚴重的，船籍港登記機關可以處以本規定第十六條規定的罰款數額的10%的罰款。” 3、選擇處罰的對象、種類和幅度的自由裁量。 我國現行海事法律、法規、規章規定，海事行政處罰主要有警告、罰款、扣留證書、吊銷證書、沒收船舶等。 對某一應受海事行政處罰的違反水上安全監督管理秩序行為，到底應如何決定處罰的對象、種類呢？根據處罰法定原則，當然要依據法律、法規的規定來決定。現行海事法律規定了三種類型： 第一，確定型。即對某種海事違法行為，海事法律明確規定了處罰對象、種類，應給予某種行政處罰。如《中華人民共和國船舶登記條例》第四十九條：“假冒中華人民共和國國籍，懸掛中華人民共和國國旗航行的，由船舶登記機關依法沒收該船舶。中國籍船舶假冒外國國籍的，懸掛外國國旗航行的，適用前款規定。” 第二，選擇型。即對某一海事違法行為，海事法律規定了可以選定處罰對象、幅度。如《水上安全監督行政處罰規定》第三十一條：“有下列行為之一的，對違法船舶、設施處以5000元至10000元罰款；對違法人員處以300元至500元罰款。” 第三，混合型。即對某一海事違法行為，海事法律規定了可以選定處罰對象，又規定了可同時選定另一種行政處罰或不處罰。如《水上安全監督行政處罰規定》第二十一條：“有下列行為之一的，對違法船舶處以3000元至10000元罰款；對違法人員可視情節給予警告或處以100元至500元罰款。” 此外，在對罰款數額的具體規定中，有的只規定了上限，有的既規定了上限，又規定了下限。如《防止船舶污染海域管理條例》第四十七條：“對船舶所有人的罰款，最高額為人民幣十萬元。但對下列情況之一者，罰款的最高額為人民幣一千元……”；又如《水上安全監督行政處罰規定》第二十六條：“外國籍船舶未經批準，進入中華人民共和國內或港口，處以5000元至30000元罰款。”從現有的海事法律規定中可以看出，罰款是所有行政處罰中用得最多、最廣的一種，也是海事部門運用自由裁量權最頻繁的一種。在此，關鍵在于把握兩點：一是不要超出法定的范圍和幅度；二是在法定的范圍和幅度內不要畸輕畸重，顯失公正。 4、選擇行為時限的自由裁量。 海事法律中有些法條所規定的限期行政相對人履行某種義務，既未具體規定履行的期限，也未規定其履行的幅度。如《海上交通安全法》第二十二條：“未經主管機關批準，不得在港區、錨地、航道、通航密集區以及主管機關公布的航路內設置、構筑設施或者進行其他有礙航行安全的活動。對在上述區域內擅自設置、構筑的設施，主管機關有權責令其所有人限期搬遷或拆除”等規定。在這種情況下，海事部門就必須根據客觀情勢運用自由裁量權對履行的期限作出明確、具體的規定，規定的期限必須切實可行而又能體現嚴格執法，過短或過長都是不適當的。 三、行政程序在海事行政處罰自由裁量權運行中的價值意義 如前所述，行政處罰自由裁量權是政權的一種，這種權力的運行會產生正負兩方面的效應。為預防和控制負效應的出現，必須對自由裁量權進行控制。即所謂“自由”是相對的，不存在絕對的“自由”。自由裁量權“是一種明辨真與假、對與錯的藝術和判斷力，……而不以他們的個人意愿和私人感情為轉移。” 行政處罰自由裁量權的運行態勢表明，自由裁量權出現負效應是因為它的逆向運行或越軌運行，即不按預先設置的方式、方法、步驟運行。從這個角度講，“行政程序是為行政權力運行設置的一種安全裝置。”“程序的實質是管理和決定的非人情化，其一切布置是為了限制恣意、專斷和(任意)裁量。” 這些都表明了行政程序在制約行政權，保障民主自由，防止專斷中的重要作用。 要正確理解行政程序在行政處罰自由裁量權運行中的價值體現，必須首先理解和把握行政程序的概念。行政程序是指由行政行為的方式、步驟和時間、順序構成的行政行為的過程。 這是國內較一致的看法，這種觀點對于研究行政程序的控權功能意義較大，筆者便依此觀點論證行政程序在行政處罰自由裁量中的價值體現，其主要表現在： 1、行政程序是限制隨意行政的前提。行政程序是規制行政處罰自由裁量權的一種重要手段。行政程序一旦設定并法律化后，一方面作為行政自由裁量權的享有者、行使者的行政主體的選擇行為方式、方法及步驟時必須遵循程序之規定，即按行政程序規定的方式、方法和步驟去作為，否則就要承擔違反程序之法律責任；另一方面，作為權利主體的行政相對人，有權要求行政主體合理行使自由裁量權。行政程序的設定也可以預防行政主體濫用程序壁壘，拖延行政的行為發生，避免行政主體選擇不適當的手段、范圍、幅度來加重行政權力主體的義務，以防止行政主體濫用行政處罰自由裁量權，扼制行政主體行使自由裁量權的主觀隨意性。

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[1]羅豪才主編：《行政法學》，北京大學出版社1996年版。 [2]王名揚：《美國行政法》，法制出版社1995年版。 [3][英]威廉.韋德：《行政法》，中國大百科全書出版社1997年版。 [4]季衛東：《法律程序的意義》，《中國社會科學》1993年第1期。 [5]游振輝：《論行政執法中的自由裁量權》，《中國法學》1990年第4期。 [6]王海東主編：《國際國內海事法規全書》，山東人民出版社1993年版。 [7]金正明主編：《中國海事審判的理論與實踐》，海天出版社1993年版。 [8]中華人民共和國海事局：《海事法規匯編》，人民交通出版社2000年版。