內容摘要：在電子政務時代，促進公共政策制定過程的政治參與是電子政務發展初級階段的重要任務之一。本文通過分析傳統行政體制時代和電子政務時代政策制定過程中政治參與的不足與挑戰，提出相關的政策建議。

關鍵詞：電子政務 公共政策制定公民政治參與 在知識經濟的社會中，政府成為支撐國家和地方競爭力的重要基石，隨著信息技術的迅速發展，電子政務漸漸成為新世紀國際公共行政管理改革和衡量國家競爭力的顯著標志之一。從行政的角度上說，這不僅是因為政府可以借助發展電子政務的契機，整合政府運作流程，實現政府的無縫隙運作，更因為電子政務可以催生新的產業群，擴大和加強政府和國家的競爭力。從政治的角度上說，借助發展電子政務的機會，可以提高公民參與政治的積極性，為建設先進的政治文明、實現物質文明和精神文明的和諧發展進而建立和諧社會創造良好的基礎。這意味著政府在治理國家的時候，要允許更多的公眾通過網絡參與到政府管理中來，而政府是通過制定、執行一系列公共政策來實現對社會的管理的，這就意味著公眾的政治參與更多會是在公共政策這個領域。有些學者的論述也證明了這一點。 由于傳統體制下公共政策制定過程中公民政治參與程度的限制，我國的電子政務中公民政治參與的程度受到了明顯的影響。有關的調查也證實了這一點。調查顯示，現在我國各地方政府門戶網站中，有一多半的政府門戶網站沒有設置提供服務、互動性的交流欄目。而在提供服務欄目的網站中，情況又如何呢？以安徽省為例，安徽省政府網站設立的《便民服務》和《網上辦事》，訪問率竟然排在所有欄目的最末尾，分別為7%和不足5%。一方面，電子政務的趨勢是公眾要求政府提供便捷的網上服務，另一方面，政府提供的網上服務卻鮮有人問津。這還僅僅是在電子政務的初級階段，而根據現在電子政務在一些發達國家的發展現狀及其將來的走勢來看，電子政務最終要實現的是電子民主化，這就更需要擴大和加強公民參與政治的深度和廣度。因此，大力推進電子政務時代公共政策制定過程中公眾的政治參與將成為電子政務建設的一個重要方面。 傳統體制下公共政策制定過程中的政治參與現狀 改革開放以來，我國公眾參與政治的深度與廣度都有了極大的提高，各級政府機關也先后建立了決策民主化的規章制度，但效果不夠理想。而僅有的政治參與又以官方或者半官方的團體機構的參與為主，或者由其發起公眾，或者由其直接參與，而純粹由個體的公民或者民間組織發起的參與很少。即自下而上的公眾參與影響公共政策的很少，多數是自上而下的。究其原因，筆者認為主要有以下幾點。 從公民的角度來看 公民的參與意識薄弱 一方面是因為我國經濟發展水平不高，客觀上限制了公民參與的物質條件，因為一般而言，經濟發展與公民政治參與呈正相關關系。另一方面，也與我國的傳統政治文化有關，封建主義的政治文化經過長期積淀所形成的道德觀念、倫理結構、思維模式和文化心理結構等傳統政治文化，仍影響著人們的思想、行為和價值指向，造成公民的主體意識的缺位。 公民心理和情感上的障礙 在傳統的公共政策制定過程中，公眾參與往往處于一個弱勢的地位，在實際中就往往表現為被動地執行公共政策，無法將自己的意見或者建議反映在公共政策的制定和執行過程中去。在這一過程中，公眾只是處于被管理的被動角色，這種在計劃經濟體制下政府運作管理方式在今天仍時有發生。顯然，公眾對于這一境遇仍心有余悸，造成了公眾政治參與極大的心理和情感上的障礙，導致了公眾對于政治參與的冷漠與漠視。這也在某種程度上加大了公眾參與的成本。成本的高昂（包括時間、精神和物質上的）與實際取得的效果（看到自己的意見無法得到反映，而且還有“搭便車”的問題）的不匹配性也是導致公民參與公共政策決策過程積極性不高的另一個原因。 從政府的角度來看 政府片面追求行政高效率 傳統的政治和行政二分法的觀點認為，政治是行使政策制定職能或者國家意志的表達，行政必須行使政策執行職能。提出這一觀點的一個主要目的就在于提高政府的效率。雖然其后的有限理性決策理論以及新公共管理理論都證明了這一觀點有其偏頗之處，但不可否認的是，由于現代經濟的發展，政府系統變得越來越復雜，這使得政府管理的技術和手段也越來越多，普通的公民如果沒有相關的知識儲備，很難對政府制定的公共政策提出相應的建議并得到回應，行政管理越來越成為一種專業要求門檻很高的行業。因此，出于對行政高效率的追求，政府傾向于先制定政策，然后通過宣傳手段等方式告知公眾，以便政策能順利實施。在這一過程中，公眾完全是被動地接受這一政策，這就很容易導致行政官員在實際上控制公共政策的制定和實施，并導致官僚病的滋生。 部門自身利益的需要 在現代信息社會，信息就是金錢。政府由于其本身的特殊性，占有著大量的信息。有些信息是部門出于其自身利益的需要不對外公開，這就是信息尋租。所謂信息尋租，簡單地講，就是政府部門利用行政管制和法律等手段來人為限制信息自由流動以獲得和維護其既得利益。導致信息尋租的主要原因是傳統行政體制里的弊端，即政府權力部門化、部門權利利益化、獲利途徑審批化。在我國傳統政府體制下，政府根據職能和權力，占有著大量信息行使行政權力。他們獨占的這部分信息往往就會成為政府部門尋租的基本資源與來源。而信息的共享和公開則會導致租金的流失或減少，從而減少原來部門的經濟利益。因為信息的共享和公開將導致交易成本的降低，為公眾帶來便利的同時也意味著部門原有的尋租機會的降低。因此，作為既得利益獲得者，政府忽略了相關信息的及時而完整地公布以及對公民參與政策制定的宣傳和引導。在這個力量和信息嚴重不對稱的博弈過程中，公民的參與積極性當然會受到一定的制約。 因此，不管是公眾還是政府部門，在傳統政府制定公共政策的體制之下，其政治參與或者鼓勵政治參與的動力都明顯不足，造成各級政府機關先后建立的一些決策民主化的規章制度流于形式并未能貫徹實施的尷尬局面。 電子政務時代公共政策制定過程中的政治參與面臨的挑戰 電子政務時代的來臨為公民處理與政府相關事宜提供了便利，也為更多地參與政府公共政策的制定提供了便利，這將為政府制定公共政策帶來巨大的挑戰。 對公共政策形成過程的挑戰 公共政策形成過程是收集相關公共問題并制定解決問題方案的過程，是收集信息的過程，也是利益表達和利益綜合的過程。在電子政務的初級階段，公眾的政治參與對政策制定過程挑戰最大。因為對于政府來說，政府需要公眾提供相關公共問題，供其制定政策時參考，并為以后公共政策的實施尋求公眾的理解和支持，而網絡提供了非常便捷和迅速的手段。對于公眾來說，公眾參與的成本（包括精神上和物質上）在電子政務時代大大降低，公眾可以迅速通過網絡表達自己對當前某一公共問題的看法和建議。但是，可能存在這樣的情況，最需要利益表達的恰恰是那些無法通過網絡來表達意見的人們（他們包括低收入者、高齡者、殘障人士等）。這就是所謂的數字鴻溝。這對政府提出了很高的要求，除了關注網絡上的信息表達之外，還要努力消除數字鴻溝，防止出現新的事實上的不平等而導致的政策失敗。