1月27日，發展改革委、財政部聯合印發了《會計師事務所服務收費管理辦法》（發改價格[2010]196號）（以下簡稱《收費辦法》），這是我國注冊會計師行業服務收費管理的第一個全國性規范文件，是發展改革委、財政部以實際行動貫徹落實《國務院辦公廳轉發財政部關于加快發展我國注冊會計師行業若干意見的通知》（國辦發[2009]56號）（以下簡稱《若干意見》）的一項重要內容，也是會計師事務所學習實踐科學發展觀活動整改階段的一項重大舉措。《收費辦法》的發布，對規范會計師事務所執業收費、有效遏制注冊會計師行業低價競爭、提升會計師事務所服務質量、促進行業持續健康發展，具有十分重要的意義。

一、《收費辦法》制定背景

會計師事務所服務收費過低是制約我國注冊會計師行業健康發展的一項重要因素，也是業內近年來普遍反映的突出問題。由于審計服務的特殊性，加之我國會計師事務所總體規模小、數量多、市場定位和服務同質化，行業內一直存在著低價競爭的現象。過去一些地方制定的本地會計師事務所收費規定由于年代久遠、標準嚴重偏低，客觀上也造成會計師事務所收費水平難以提高。近兩年，在我部做大做強戰略推動和政策引導下，一批大中型會計師事務所優化整合、強強聯合，低價競爭現象在一定范圍內有所好轉，但中小會計師事務所之間的惡性競爭問題依然十分突出。隨著招標選聘會計事務所方式的普及，評標標準片面強調報價因素，使低價競爭更為表面化。伴隨著低價競爭，還出現指定業務、支付傭金、回扣等行業潛規則。

過低的收費具有多方面危害。首先，過低收費不能支撐會計師事務所按照必要審計程序執行審計業務的成本，使審計質量難以保證。注冊會計師是公眾利益的保護者，審計業務收費影響到會計師事務所執業質量，也就威脅到公眾利益。其次，注冊會計師行業是智力密集型行業，人才是事務所的核心資源。過低的收費難以支撐行業合理工資水平，使得辛苦培養出來的優秀人才大量流失。這不僅不利于行業持續發展，又進一步威脅到審計質量。第三，指定業務、支付傭金、回扣等行為助長了行業不正之風，也易于滋生腐敗。因此，低價競爭損害了注冊會計師的獨立性，破壞了行業健康發展之基。

正是由于低價競爭的嚴重危害性，《若干意見》將治理這一問題作為加快行業發展的目標之一，提出要“有效治理指定業務、索取回扣等不當行為”，并要從規范執業收費上對行業予以支持。

二、《收費辦法》制定過程

《收費辦法》的出臺經過了充分的醞釀。2008年3月，根據調查了解和業內反映情況，我們啟動了會計師事務所收費問題研究工作。為進一步了解情況，我們于2008年6月開展了對各地會計師事務所收費現狀和管理情況的專項匯總分析研究，全面掌握了事務所收費現狀、各地已采取的規范措施以及存在的問題等，為《收費辦法》的主要政策選擇提供了重要參考。2009年4月，我們就前期研究成果與發展改革委價格司進行了溝通，得到了發展改革委的理解和大力支持。雙方成立聯合工作組共同啟動了《收費辦法》起草工作，在成都、北京等地開展了多次調研、論證工作，形成征求意見稿。發展改革委價格司在物價系統內公開征求意見，我司也于8月24日發文公開征求財政系統和業界意見。根據征求意見情況，聯合工作組進行了多輪修改完善。《若干意見》發布后，《收費辦法》起草進程明顯加快，我司在天津、廣州召開的貫徹落實《若干意見》座談會上又專門對《收費辦法》進行深入討論。根據討論情況，我們和價格司對《收費辦法》進行了最后修改、定稿，于2010年1月27日正式聯合印發。

三、會計師事務所服務收費政策突出了最低限價導向

《收費辦法》將會計師事務所服務收費分兩類管理，對強制性審計服務實行政府指導價，對其他服務實行市場調節價。

辦法第四條規定，對會計師事務所提供下列審計服務的收費實行政府指導價：（1）審查企業會計報表，出具審計報告；（2）驗證企業資本，出具驗資報告；（3）辦理企業合并、分立、清算事宜中的審計服務，出具有關的報告；（4）法律、行政法規規定的其他審計業務。按照《價格法》，“政府指導價，是指依照本法規定，由政府價格主管部門或者其他有關部門，按照定價權限和范圍規定基準價及其浮動幅度，指導經營者制定的價格。”也就是說，會計師事務所提供強制性審計服務由政府確定價格區間，實際審計收費不能高于或者低于這一區間，否則就是價格違法行為，應當受到相應的處罰。

為什么要對強制性審計業務實行政府指導價？這是由審計業務的特殊性所決定的。審計服務區別于其它服務的特殊性在于，它不存在正常的、通過市場競爭形成合理價格的機制。一般商品和服務都是購買人和消費者兩者合一，或者購買人和消費者利益是一致的，購買人關心商品或者服務的質量，希望其質量是好的。只要不存在壟斷或者信息不對稱等因素，市場機制就可以調整其價格和質量趨于合理。而強制性審計服務的購買人和消費者是不同的利益主體，多數情況下，兩者的利益是不一致的，購買人往往更看重或關心審計價格。這種情況下，如果存在完善的社會信用體系，迫使審計服務購買人必須通過事務所的聲譽維持自身的聲譽，則購買人仍然關注服務質量。但如果缺乏完善的信用體系，則購買人更希望審計價格越低越好。政府、銀行、投資者、社會公眾等審計報告使用者是審計服務的最終消費者，雖然關注審計質量，但不是購買者，沒有對服務的選擇權。這種情況下，通過市場機制形成合理質量和價格的條件尚不成熟。

由于市場機制缺失，造成企業選擇價格低的事務所，事務所為了維持生存，只能縮減審計程序，降低審計質量。因此，注冊會計師行業具有一定的非市場性，不能完全依靠市場去解決一切問題，僅靠市場不能形成合理價格并維持正常質量，政府應當進行適度干預，特別是要實行最低限價。這種價格干預，完全旨在維護公眾利益和提高經濟運行質量，與壟斷行業出于自身利益制定統一限價有著本質區別。

注冊會計師審計市場是典型的買方市場，會計師事務所在價格談判中往往屬于弱勢一方，不存在著價格過高而損害交易公平性的問題，對于審計收費似應只規定最低限價，而無需規定最高限價。但是，由于現行價格法律體系所提供的價格調節手段種類有限，除市場調節價、政府定價和政府指導價外，沒有其他手段可以選擇，因此《收費辦法》對強制性審計業務規定實行政府指導價，體現了注冊會計師行業的特點，突出了最低限價導向。

當然，并非所有的強制性審計業務都存在低價競爭，例如證券期貨相關業務、外商投資企業相關業務、金融企業相關業務，其競爭秩序相對是比較規范的。對這些業務，政府指導價沒有必要以設定價格低限為目標。

四、《收費辦法》將“保障會計師事務所服務質量”作為首要目標

《收費辦法》在第一條制定宗旨中，將“保障會計師事務所服務質量”放在了首要位置，其后的“維護社會公眾利益”也是從另一個角度來闡述保障質量。因此，制定《收費辦法》的首要訴求是通過對會計師事務所服務收費的規范來確保服務質量，讓價格能夠支撐一定的服務標準，進而對公眾利益提供保護。《收費辦法》各項具體規定充分體現了這一宗旨。