摘要：黨的十四屆五中全會提出的《建議》和人大八屆四次會議批準的《綱要》確定了“九五”和２０１０年我國國民經濟和社會發展奮斗目標的行動綱領，要實現這一跨世紀的宏偉目標，可以說重點和難點都在農業、農村和農民。１９９６年６月江澤民同志在河南考察農業和農村工作時再次重申和重點突出了我國的糧食問題，強調農業發展也要靠兩個轉變，這是在全面分析我國農業和農村經濟現狀和今后發展趨勢的基礎上作出的科學論斷，對指導今后１５年的農業和農村經濟、社會的協調發展具有極大的現實意義和歷史意義。

關鍵詞：水利基礎 基礎產業 產業地位

過去幾十年的建設，我國工農業已經形成了一定的物質技術基礎，發展到今天，提出兩個轉變和兩個戰略的指導方針絕不是偶然的，這是歷史經驗的總結，這種戰略性的轉變是歷史發展的必然規律。兩個轉變包含了生產關系和生產力兩個方面，其中生產力著重在經濟增長方式的轉變，也是各國經濟發展的一條客觀規律，特別是在我國走向社會主義市場經濟的歷史進程中，重點放在經濟增長方式的轉變，這對我國農業生產方式的改變和生產力水平的提高將會產生深刻的影響。

我國人口眾多，耕地資源有限，水資源嚴重短缺，要實現２０００年糧食總產量５０００億ｋｇ的目標，靠資源外延顯然是十分困難的。因此，通過兩個轉變充分發揮現有農業物質技術基礎條件才是這一目標和農村經濟技術穩定發展的一條根本出路。

當今世界人口、資源和環境問題中，水已成為最核心的一個問題。聯合國和世界組織一再呼吁各國關注水資源問題，并把其提高到人類社會生存能力的高度來認識。世界銀行的經濟專家說，水是２０世紀９０年代的石油。聯合國預言到２０００年水將成為全世界最緊迫的自然資源問題。特別是亞洲缺水已引起了人們對這個地區能否保持經濟增長、社會發展和政治穩定的憂慮。缺水的背后存在著糧食、土地或能源之爭。事實上缺水已成為鄰國之間和地區之間發生爭執，甚至戰爭的根源。中東地區國家關系惡化和爆發沖突，其中爭奪水資源就是原因之一。

我國是一個水資源嚴重短缺的國家，全國人均占有水資源只有２３００ｍ３，已被列為世界１３個貧水國家之一。國際組織認為，人均占有水資源２０００ｍ３就到了嚴重缺水的邊緣，人均占有水資源只有１０００ｍ３僅能滿足起碼的需求。我國在２０００ｍ３以下的有１５個省市區，在１０００ｍ３以下的有１０個省市區，其中９個省市區在５００ｍ３以下，中國缺水的形勢十分嚴峻。

值得指出的是，人均占有水資源量和人類可獲取的淡水量是兩個不同的概念，兩者的比例約為１∶０．４～１∶０．５，因為降水在地區和時間上的分布直接影響可獲取淡水的多寡，年平均降水量往往掩蓋了一個國家或地區內部降水的巨大變化。世界銀行認為，人均可獲取淡水量５００ｍ３已經成為影響經濟增長的臨界值，按這樣的標準，我國至少有１０個省市區低于這一臨界值。

４６年來的水利建設已經形成了一定的物質基礎，目前我國年總供水量為５２８５億ｍ３，農業用水占８０％左右，人均用水量只有４５０ｍ３。由于人口增長處于高峰期，與糧食一樣，２１世紀我國人均用水量仍處于低水平，不會有大的增長。因此，保護水資源，提高水資源的利用率就成了當今世界共同關注的一大問題。一個國家的人均用水量是衡量其經濟發達水平的指標，一個國家的用水結構是衡量其工業化程度和生活水平的指標，一個國家的單方水效益是衡量其科技水平的尺度。我國人均用水量處于非常低的水平，用水結構農業仍然是大頭，單方水的效益比發達國家要低得多。我國一方面嚴重缺水，一方面水資源的利用率又很低，浪費十分嚴重，單方水的效益平均只有１ｋｇ產量，而發達國家在２ｋｇ以上。加上人為污染，不合理的利用和浪費及加劇了缺水危機。從長遠看，世界氣候變暖導致降水區域的變化，地球表面氣溫升高及溫差的變化，使人類的生存與發展將面臨一系列新的問題，對農業和社會經濟的發展將會帶來深遠而復雜的影響。整個華北降水減少，入海水量減少，冬春旱受災面積上升，不僅威脅農業，而且直接影響經濟發展和人民生活水平的提高。我國的水危機已成為嚴峻的現實。目前我國５００多個城市有３００多個不同程度缺水，工業城鎮缺水５８億ｍ３，農業缺水３００億ｍ３，工業影響產值上千億元，農業影響產量二三百億公斤。由此可見，農業要發展，增長方式要轉變，都必須首先提高水資源的利用率，否則不僅增長方式難以轉變，而且發展也是難上加難。我國糧食產量低而不穩，主要受制于水旱災害。一位省領導同志說得好，“搞農業，政策再好，科技水平再高，一旱就旱掉了，一澇就沖掉了，即使加上一流的服務也不行，沒有扎扎實實的農田水利基本建設的保證作用，其他措施都無法發揮作用。”所以，農業發展的關鍵是水的問題。水利是農業的命脈，是國民經濟和社會發展的基礎產業，農業要實現兩個轉變，水利必須先行。總結歷史經驗，要加快水利建設，推進增長方式的轉變應考慮以下八個方面：

一、提高水利在農業和國民經濟中的地位和作用的認識

增強對水的憂患意識要包括兩個方面，一是大江大河防洪標準普遍偏低，病險水庫多，中小河道淤積嚴重，一場大水對一個省來講上百億元的經濟損失，對全國來講上千億元的經濟損失和成千上百萬人生命安全的威脅，因此，要有心腹之患的威脅感。二是北方缺水，南方也缺水，水是戰略資源，干旱缺水同樣對經濟和人民生命安全帶來嚴重威脅，甚至導致地區間的沖突；干旱缺水，供水不足對一個省的經濟來講也是上百億元，對全國來講則是影響產值上千億元；干旱缺水不僅直接威脅人民生存條件，還會引起生態環境惡化。因此，要有生存威脅的危機感。水旱災害頻繁是我國自然地理和氣候條件所決定的，但是現在公眾對水患意識仍然不強，特別是對水危機仍然沒有引起高度的重視，正如聯合國２１世紀議程所明確提出的，一切社會和經濟活動都極大地依賴于淡水的供應和質量，但人們并未普遍認識到水資源開發對提高經濟生產力，改善社會福利所起的作用；隨著人口增長和經濟發展，許多國家將很快陷入缺水的困境，經濟發展將受到限制，要推動水的保護和持續性管理，需要地方一級、全國一級、地區間、國際間的公眾意識。因此，當務之急首先要提高公眾對水的憂患意識。１９９６年６月江澤民同志考察河南時曾深刻指出，水利太重要了，現在社會上對水的理解、對水利的重要性認識還不太全面，甚至有一些領導干部對其重要性和意義也認識不夠。我們應當全面深刻領會江澤民同志的重要論斷，必須從戰略高度來認識水利在農業和國民經濟中的地位和作用，從戰略高度來認識水危機問題。 二、進一步落實水利基礎產業政策，真正把水利作為第一位的基礎設施優先發展、超前發展

在制定“八五”計劃時，李鵬同志就指出過，水利作為基礎產業要體現在計劃上。幾十年來，水利一直是以服務于農業為主，但是隨著經濟社會的發展，水利已經面向整個國民經濟和社會的發展，水利建設的任務變了，投資量也增大了，但資金來源的渠道和結構沒有發生根本性的變化，尤其是在計劃上沒有體現，供水能力并沒有作為國家國民經濟產品計劃的一個指標，說明水的問題還沒有引起有關部門的高度重視，水要進入市場經濟在認識上還有很大的差距。從１９９６年上半年經濟形勢分析來看，投資結構趨于改善，最為明顯的是各行業投資增減的變化，國家鼓勵發展的農業、能源、基礎原材料、交通、郵電通信等行業投資增長保持高速度，比如，農業為２５．３％，電力為４０．１％，電子為１０６．７％，郵電通信為３３．３％。在這些基礎產業中惟獨沒有水利，如果包括在農業中，那么農業投入在這些基礎產業中最低，水利再位于其中就更低了。因此，應當遵照江澤民同志考察河南時的講話精神和李鵬同志的指示精神，進一步落實水利基礎產業的政策，供水能力不應當作為一個省和全國國民經濟產品計劃中的一個量化指標，在投資計劃中要相應體現基礎產業優先發展和重點傾斜的政策。

三、深化水利改革，轉變觀念，推進兩個轉變，實現兩個發展戰略

實現兩個轉變很重要的一條就是要優化資源的配置。優化資源配置，提高水資源利用率，是推進經濟增長方式轉變和可持續發展戰略的戰略措施和根本途徑。尤其是水是所有資源中最富有危機的一種戰略資源，優化水資源配置更顯得十分重要，但目前水資源管理體制不順。國土面積較小的荷蘭和以色列對水資源的統一開發利用和統一管理保護都采取了高度統一的政策，并有嚴密的管理組織機構，嚴格的法規和收費制度。他們的寶貴經驗值得借鑒，在中國只能多龍治水，絕不能多龍管水。水資源的開發利用要講經濟規律，要反映稀缺資源的實際，要講價值規律，依靠社會主義市場經濟來優化水資源的配置，改進各用水部門用水量的分配。水資源要嚴格按照流域和水系進行管理，既要重視常規水資源的利用，也要重視非常規水資源的利用，比如污水、海水和循環水的利用等，更要重視水資源的節約使用，提高水資源的利用率、單方水的效益和生產力水平。

四、堅持開源與節流并舉的方針，加快以節水為龍頭的水資源工程建設，全方位實施節水戰略

糧食產量的多少與水利灌排設施的多少密切相關，糧食產量的提高則取決于水資源系統。正如李鵬同志指出的，發展農業的主要問題是水。我國一方面缺水，一方面水的浪費很大，搞節水農業是篇大文章。因此，我國的節水絕不是權宜之計，而是基本國策。要從四個方面來認識節水的戰略意義：一是中國缺水，二是中國水資源利用率很低，三是經濟增長方式轉變的突破口，四是可持續發展戰略的戰略需要。目前解決缺水的途徑有三種選擇：一是通過政策和經濟杠桿來合理利用和分配現有水量，以提高水資源的利用率；二是通過建壩以攔蓄更多的洪水徑流，通過打井汲取更多地下水；三是通過區域性的跨流域調水幫助調劑余缺。興修新的大型水利工程從全國來講仍有一定的潛力，但畢竟受水資源總量和自然條件的限制，從根本上解決我國缺水問題，應以節水為主，并輔以調水。目前我國節水工程控制面積僅約０．１４億ｈｍ２，節水農業是大頭，節水不光是節約資源，而且有利于提高單產。節水的形式和措施應多種多樣，要走出一條適合中國國情的節水灌溉之路。與此同時，要加強區域性水資源的發展戰略研究，包括跨流域、跨地區調水問題。南水北調中線工程是振興京、津、冀、豫等省農業和經濟發展的一項戰略性骨干工程，目前中線調水正在審查，應當盡快定奪，早實施，早見效。但南水北調中線調水工程實施后，并不意味著華北就不存在缺水危機問題，調水是有限的，節水的潛力是巨大的。以色列在過去的３０年用同樣的水量使農作物產量增加了５倍，是世界上水的利用率最高的國家之一。今后隨著人口的增加，經濟的增長和工業化程度、城市化水平的提高，水的需求量會同步增長，中國缺水在相當長的歷史時期內不會有大的改變，人均用水量可以說只能維持在相當低的水平。因此，依靠科教興水戰略推廣節水新技術，加強節水將是一項長期的基本國策，這一點不能有任何的動搖。

五、增加水利投入，研究水利新的投入體制和機制

農業經濟增長方式的轉變，水利建設增長方式必須首先轉變，但經濟增長方式的轉變，并不等于不需要加大投入的力度。發展也好，轉變也好，都必須有較大投入，尤其是水利，欠賬太多，防洪抗旱能力下降，效益衰減，更需要加大投入。要增加投入，首先要打破過去傳統計劃經濟體制下單一的投資渠道和結構。十三屆八中全會決定曾明確指出：“中央和地方都要在‘八五’計劃基礎上，提高水利基本建設投資的比重，同時走依靠社會力量辦水利的路子，多方開辟水利建設資金來源。要建立水利專項建設基金；增加長期優惠的水利建設貸款；提高利用外資的比重；發行水利債券；完善水利工程有關收費制度。”如前所述，目前全國的水利投入無論在總量上還是結構上都存在不少問題，建議按照八中全會決定精神，加快水利投資結構和投資體制的改革，爭取中央投入，加大地方投入，依靠社會投入，引進外資投入，全方位拓寬水利建設資金的渠道，才能使水利適應全國農業和經濟、社會發展的需要。

六、健全法規、依法治水、依法管水

現在法規不健全，有法不依，執法不力對水利設施作用的發揮影響極大。因此，要充分發揮水行政主管部門的作用，加強對水資源的集中統一管理，并逐步建立以社會主義市場經濟為導向的水資源管理體系，通過行政、經濟、法律等手段制定水資源配置和用水、節水的政策法規。供水和節水要同步規劃、同步實施。特別是水價改革要加快，只有通過高效率和價格杠桿等經濟手段才能達到保護和改善現有水資源的供應，并取得最佳的經濟效益。美國、以色列等國的經驗表明，水費提高１０％，水的需求可下降７％。世界銀行呼吁，要適當提高水價，建立和發展水資源市場。我國在這方面的意識可以說還很差，需要強化水資源的市場意識。

七、進一步擴大對外開放，提高利用外資的比重

改革開放以來，我國水利建設引進外資的比重逐年上升，絕對值幾乎增加了７０倍，但在水利投資總額中還不到１０％，要加大利用外資的力度。利用外資也要拓寬渠道，除了政府間的渠道外，還應進一步探討和加大利用民間和非政府機構的外資。

八、加強水利經濟研究

要實現兩個轉變，就要優化資源的配置。資源的優化配置，包括兩個方面：一是從宏觀角度研究水資源的發展戰略，包括資源的有效利用和綜合利用；二是從微觀角度確定水工程的投入產出關系和經濟運行機制，大力提高資源的利用率。總之，要以最少的投入，獲得最大的產出或最佳的經濟效果。尤其水利是社會公益性為主體的產業，一定要做到社會效益和經濟效益統一。長期以來，水利重建輕管，一直是粗放建設、粗放管理、粗放經營，上千億元的固定資產經營意識淡薄，沒有保值增值的意識。要保證水利可持續發展，才能保障農業的可持續發展。江澤民同志在河南考察時指出：“水利不單純是工程建設，也要搞經營管理，也要進入市場；搞社會主義市場經濟，要建立機制，良性循環；市場經濟要解決對稀有資源的配置，我們要有強烈的意識；節約用水，這是人類生存的根本，經濟發展的根本。”李鵬同志１９９５年聽取水利部匯報時也指出：“作為基礎產業，要講投入產出，提高經濟效益，發展水利經濟，逐步實現產業化。”江澤民同志、李鵬同志的重要講話是我們發展水利經濟、實現兩個轉變的重要指導思想和指導方針。因此，我們要認真領會、認真落實中央領導的講話精神，開創一條以社會主義市場經濟為導向，以支柱產業為龍頭，優化水資源的配置，優化水利的產業結構，充分發揮水資源和水利基礎設施的綜合功能，提高水利經濟的整體效益，提高水利經濟的運行質量，發展壯大水利基礎產業，并推進產業化進程的新路子。

綜上所述，農業已經建立了一定的物質技術基礎，為發展農業，實現農業經濟增長方式的轉變創造了十分有利的條件，但農業經濟增長方式的轉變，水利必須先轉變，這是基礎的基礎。水利部門應當帶好頭，邁大步。各級水利部門在推進農業經濟增長方式的轉變中，要加大水利改革的力度，盡快轉到主要依靠科技進步和提高管理者素質上來，盡快轉到以經濟效益為中心的軌道上來。只有振興水利才能為我國農業的發展，為經濟、社會的持續穩定發展作出新的貢獻。