摘要：當今世界普遍關注水危機問題，其中最突出的矛盾就是干旱缺水。中國是世界上人均淡水資源嚴重短缺的國家之一，２１世紀中國淡水資源短缺將成為國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。因此，必須高度重視水資源的保護和節(jié)約使用。本文將就這一問題做些探討。

關鍵詞：水利改革 水利發(fā)展 戰(zhàn)略 節(jié)水

一、中國水資源基本狀況

在我國水旱災害頻繁，水土流失嚴重，水資源嚴重短缺，這三大因素始終制約著我國的生存與發(fā)展，而且是影響環(huán)境的主要因素。

從水旱災害來看，中國在歷史上就是一個水旱災害頻繁而又嚴重的國家。水多為患，水少成災，歷史上幾乎平均每年都有一個較大的水災或旱災。新中國成立后的３０年間，比較嚴重的水旱災害平均每３年一次，全國平均每年受災面積４億畝左右。進入８０年代以來，我國水旱災害受災面積呈上升趨勢，９０年代比８０年代受災總面積增長了２４％，成災率都在５０％以上，其中，旱災的受災面積占總受災面積的比重在６０％～７０％，干旱缺水的形勢越來越嚴峻。據(jù)統(tǒng)計資料分析，１９９１～１９９６年連續(xù)發(fā)生了四次洪澇重災，直接經(jīng)濟損失高達１０００億～２０００億元；９０年代每年受旱面積在４億畝左右，全國農(nóng)業(yè)灌溉缺水量約３００億ｍ３，因干旱減產(chǎn)糧食１００億～１５０億ｋｇ；工業(yè)缺水近６０億ｍ３，影響產(chǎn)值高達２０００億元。顯然，水旱災害給國民經(jīng)濟造成巨大損失，嚴重地制約其健康發(fā)展，水的供需矛盾日趨尖銳。

從水土流失來看，中國是世界上水土流失和荒漠化嚴重的國家之一。水土流失遍布全國。按侵蝕營力的不同，可以分為水力侵蝕、風力侵蝕、融凍侵蝕和重力侵蝕四種類型。據(jù)水利部遙感普查成果，水力和風力侵蝕面積為３６７萬ｋｍ２，占國土總面積的３８．２％，其中，水力侵蝕面積１７９萬ｋｍ２，風力侵蝕面積１８８萬ｋｍ２。我國荒漠化土地面積已占國土總面積的２７．３％。從全國來看，水土流失和荒漠化嚴重的地區(qū)又大都集中在北方干旱半干旱地區(qū)。（中國的干旱半干旱地區(qū)面積占國土總面積的５２．５％，耕地面積占全國耕地總面積的３８％，主要分布在昆侖山、秦嶺、淮河一線以北的廣大地區(qū)。）這些地區(qū)不僅水土流失嚴重，且荒漠化在擴展，生態(tài)環(huán)境較差，其主要原因就是天然降水不足，干旱缺水。這也是我國北方地區(qū)，尤其是西北地區(qū)農(nóng)林牧生產(chǎn)力基礎薄弱，經(jīng)濟落后和農(nóng)村貧困的一個根本原因。

從水資源來看，我國是世界上人均淡水資源嚴重短缺的國家之一。全國水資源總量號稱２．８萬億ｍ３，但由于降雨的時空分布和年內(nèi)分配的差異，水資源在地區(qū)上的分布極不均勻，南多北少，東多西少；夏秋多，冬春少。因此，可供開發(fā)利用的水量只有４０％～５０％左右。就水資源總量而言，我國位居世界第６位，但人均擁有的水資源量僅為２３００ｍ３，在世界上排在第１２１位，并被列為１３個貧水國家之一。按照國際上的標準，人均擁有水資源量２０００ｍ３就處于嚴重缺水邊緣，我國目前就已經(jīng)接近這個邊緣。從地區(qū)來看，全國有１８個省區(qū)、３０％的國土、６０％的人口處于嚴重缺水的邊緣；按人均擁有水資源量１０００ｍ３為人類生存起碼需求量來衡量，全國就有１０個省區(qū)（市）（其中９個省（市）的人均水資源在５００ｍ３以下）、１１％的國土面積、１／３以上的人口處于嚴重缺水狀態(tài)。

二、水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀和問題

新中國成立４９年來，全國興修了大量的防洪、灌溉、排澇、發(fā)電、供水等水利基礎設施，對抗御水旱災害，保障農(nóng)業(yè)、國民經(jīng)濟發(fā)展和提高人民生活水平作出了巨大的貢獻。據(jù)１９９７年統(tǒng)計資料分析，全國大中小型水庫達到８．５萬座，總庫容量４６００億ｍ３，特別是以長江三峽、黃河小浪底、治淮治太工程為代表的一批重點大型水利工程的建設，標志著防洪能力有了很大的提高。水土流失治理面積達到７０萬ｋｍ２，占水土流失總面積的１９％。農(nóng)田有效灌溉面積達到７．６７億畝，配套機井３３３萬眼，排灌機械保有量７０２０萬ｋＷ，尤其是９０年代，農(nóng)田灌溉面積突破了８０年代的徘徊，并有新的發(fā)展。１９９０～１９９６年，我國人口增長了７％，糧食總產(chǎn)卻增長了１３％，灌溉面積增長了５．７％。為保障我國糧食增長和安全，農(nóng)田灌溉發(fā)揮了重要的作用。全國水電裝機達到５６００萬ｋＷ，其中，水利部門管理的水電裝機已達２４００多萬ｋＷ，全國水電年發(fā)電量１９００億ｋＷ·ｈ，其中水利部門占７８０億ｋＷ·ｈ。

通過興修大量的水利基礎設施，目前全國總用水量已達到５２５０億ｍ３，占全國水資源總量的１９％。與新中國成立初期相比，總用水量增加了４２００億ｍ３，人均用水量從１８７ｍ３增加到４４０多ｍ３。從目前用水結構來看，農(nóng)業(yè)用水量約占７８％，工業(yè)用水量占１７．５％，城市生活用水量占４．５％。根據(jù)用水現(xiàn)狀分析，全國總缺水量在３００億ｍ３（其中，農(nóng)業(yè)缺水占８０％）以上。不少地區(qū)過度開采地下水，已造成地下水位逐年下降，地表下沉。由于黃河水資源的不合理利用和缺乏統(tǒng)一管理及調(diào)度，進入９０年代以來，黃河斷流越來越頻繁，每年都出現(xiàn)斷流，斷流時間越來越長，斷流河段不斷上延。１９９７年斷流時間最長已達２２６天，斷流河段已上延至開封，斷流河段占下游河道總長的８０％以上。更值得重視的是全國廢污水排放量高達４００多億ｍ３，加上天然水質(zhì)不良，目前國民生活飲用水的狀況令人十分擔憂。據(jù)有關方面調(diào)查，全國有近１／４的人口在飲用水質(zhì)不良的水；有２／３的人口飲用的是受次生污染的水。

面對２１世紀中國經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略目標，２１世紀中葉，我國經(jīng)濟將達到世界中等發(fā)達國家水平，屆時人口將達到１６億～１７億，全國糧食總需求量約６．４億～６．８億ｔ。按照這一目標，我國有關專家對２１世紀水資源的供需進行的分析表明，我國的供水需求將達到８０００億ｍ３左右，比目前的供水能力要凈增３０００億ｍ３左右。但我國一方面水資源嚴重短缺，另一方面用水浪費十分嚴重；水資源缺乏統(tǒng)一管理，水資源的開發(fā)、利用、保護、建設嚴重滯后。目前水價過低，收取率低，水的利用率低，“三低”問題仍然十分突出。從全國各省區(qū)（市）出臺的收費標準來看，目前只有一半的地區(qū)達到或接近《水費辦法》中規(guī)定的農(nóng)業(yè)水費成本計算的要求。全國現(xiàn)行平均水費標準，僅為全國水利工程平均供水成本的１／３～１／２。從１９９１～１９９６年水價與成本對比分析來看，農(nóng)業(yè)平均水價只達到成本的５５％，生活平均水價只達到成本的６６％，工業(yè)平均水價只達到成本的６７％，這三種水價全國最高的和最低的大體上都差１０倍左右。現(xiàn)行水價的主要問題是：核定的水價標準偏低，沒有包括折舊大修費和物價上漲費用，固定資產(chǎn)投資分攤沒有考慮水庫防洪等社會效益部分，目前供水成本還不到實際成本的一半，有的只占到目前成本的３０％左右；水價沒有納入國家的價格管理體系，沒有考慮市場調(diào)節(jié)機制，價格機制僵化；水利供水是商品的觀念還沒有完全被人們所接受。由于舊的管理體制及價格政策的約束，水這個特殊商品不能以市場為導向，用經(jīng)濟手段來優(yōu)化水資源的配置，并實現(xiàn)水的商品價值。這是水管理單位連年虧損，負債運行；工程維修費用嚴重不足，設施老化失修嚴重的一個重要原因。

中國的水資源狀況清楚地表明：①中國是發(fā)展中國家，人口增長，經(jīng)濟發(fā)展，特別是工業(yè)化、城市化對水的需求將會快速增長，對水量、水質(zhì)提出了更高的要求；②中國水資源的開發(fā)利用仍受到經(jīng)濟發(fā)展水平的制約，特別是在水資源可利用量有限的情況下，經(jīng)濟發(fā)展將受制于水資源的條件；③中國目前缺水形勢不僅十分嚴峻，而且未來的供水能力并不能與經(jīng)濟增長同步增加；④中國水源污染已經(jīng)直接影響國民飲用水的安全供應和國民的身心健康，并人為加劇了水資源的短缺。因此，在未來相當長的歷史時期內(nèi)，我們必然高度重視水資源短缺的現(xiàn)實。特別值得指出的是，未來的水危機與過去水資源的嚴重短缺的形勢是很不一樣的，過去主要是靠開源增加供水量，現(xiàn)在具有可經(jīng)濟開發(fā)的大型水源越來越少，即使具有可開發(fā)的資源，其開發(fā)難度將越來越大，所需的費用將十分高昂。因此，單純靠興修水利工程來增加水的供應將日趨艱難，實施南水北調(diào)工程雖然可以緩解北方地區(qū)的水資源緊缺的矛盾，但調(diào)水量也是有限的，仍難以滿足人口、經(jīng)濟和社會對水的日益增長的需求。 三、出路在節(jié)水

中國經(jīng)濟社會走可持續(xù)發(fā)展的道路，欲使人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，就必須重視資源的保護和節(jié)約使用。水是生命之源，但水資源的有限性決定了對其開發(fā)利用只能在有限的數(shù)量上作文章，發(fā)揮出最大的作用。因此，要依法保護水資源，絕不能走浪費資源和先污染后治理的路子。要根據(jù)我國國情，選擇有利于節(jié)約水資源和保護環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結構和消費方式。要堅持水資源開發(fā)和節(jié)約并舉的方針。在開源和節(jié)流并舉問題上，節(jié)流必須放在首位。節(jié)流本身就是一種開源，但不意味著節(jié)流就可以不需要開源，節(jié)流是為了資源的有效利用和永續(xù)利用。因此，只有采取全方位保護水資源和節(jié)約用水的措施，才能保障經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。這不僅是實現(xiàn)兩個根本性轉變的重大舉措，而且是解決我國水危機，加強我們生存和繁榮基礎的惟一出路。

我國是灌溉農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)用水占總用水量達７０％以上，因此，節(jié)水的戰(zhàn)略重點在農(nóng)業(yè)。但是由于國家經(jīng)濟社會的發(fā)展，特別是城鎮(zhèn)工業(yè)的發(fā)展，灌區(qū)的服務功能也發(fā)生了根本性的變化，灌溉水源“農(nóng)轉非”日益增多。或者說，工業(yè)和城鎮(zhèn)居民的用水挪用和擠占了農(nóng)業(yè)的灌溉水源。特別是隨著工業(yè)用水和城市居民生活用水的不斷增長，今后工業(yè)和城鎮(zhèn)及居民用水與農(nóng)業(yè)用水的競爭還會加劇。４０多年的統(tǒng)計資料表明，全國農(nóng)業(yè)用水占全國總用水量的比重已從５０年代的９７％下降到９０年代的７８％，“農(nóng)轉非”水量約２００億～３００億ｍ３，影響灌溉面積１億多畝。如果農(nóng)業(yè)用水大量被挪用和擠占，勢必要影響糧食產(chǎn)量。目前我國大江大河上游涵養(yǎng)水源能力減弱，下游河道泥沙淤積，水源污染，水質(zhì)惡化，又人為加劇了灌溉水源的供需矛盾，加上灌溉技術落后，南方的漬害、北方的次生鹽堿化都直接影響糧食的產(chǎn)量。由于干旱缺水，全國每年糧食的減產(chǎn)量在１５０億～２００億ｋｇ，影響工業(yè)產(chǎn)值近２０００億元。因此，面對２１世紀的經(jīng)濟社會和農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，水的問題已成為生存與發(fā)展的一個關鍵性制約因素。

聯(lián)合國教科文組織的一份報告估計，現(xiàn)在水資源的浪費十分嚴重，農(nóng)業(yè)灌溉損失率達６０％，城市供水有１／３未到用戶前就損失掉，總的來說，全球水資源利用過程中，損失率有時高達５０％。我國目前農(nóng)業(yè)用水情況大體上符合上述估計。農(nóng)業(yè)用水量近４０００億ｍ３，每公頃平均用水只有７９５０ｍ３（畝均５３０ｍ３），但有些地區(qū)每公頃平均用水量高達１．２萬～１．５萬ｍ３（畝均８００～１０００ｍ３）；我國工業(yè)用水的重復利用率平均達到４０％～５０％，但不少仍低于４０％的水平；城市人均生活用水總的水平不算高，目前平均每人每日生活用水大約１００升左右，但高的達到４００Ｌ，生活用水的浪費也很普遍。面對缺水危機，世界各國均把節(jié)水作為本國經(jīng)濟建設的一項重要國策。世界觀察研究所出版的《最后的綠洲》的作者桑德拉·潑斯特認為：運用今天的技術和方法，農(nóng)業(yè)可以減少用水１０％～５０％，工業(yè)可以減少用水４０％～９０％，城市可以減少用水３３％。這些技術和方法的實施都可以毫不影響經(jīng)濟和生活質(zhì)量的水平。因此，在農(nóng)業(yè)用水方面，應大力發(fā)展各種節(jié)水灌溉技術，研究節(jié)水灌溉制度，重視農(nóng)田灌溉水的管理，提高水的利用率，降低單位面積用水量；在工業(yè)用水方面，應制定合理的用水定額，推廣節(jié)水工藝，降低水耗，提高水的重復利用率，降低工業(yè)產(chǎn)品單位產(chǎn)量或產(chǎn)值的用水量。我國農(nóng)業(yè)用水如果將現(xiàn)有渠系水的利用系數(shù)提高１０個百分點，至少可節(jié)約２００億ｍ３的水量，再加上田間節(jié)水灌溉技術，總節(jié)水量有可能在３００億ｍ３以上；我國工業(yè)用水（目前工業(yè)用水的重復利用率一般為４５％）如果將水的重復利用率提高到７０％，就可節(jié)約上百億立方米的水量；還有一項很大的水量就是全國有４００多億ｍ３廢污水，如果提高處理率也可以增加上百億立方米的水量。這三項加起來就相當于開發(fā)出５００多億ｍ３水量，這是緩解水危機和實現(xiàn)水資源高效和永續(xù)利用、保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的關鍵。

目前我國農(nóng)業(yè)用水量３８００多億ｍ３，單方水的效益平均不到１ｋｇ糧食，而不少國家利用現(xiàn)代的先進灌溉技術，單方水的效益均在２ｋｇ糧食以上。中國如果將單方水的平均效益提高到１．３ｋｇ糧食的水平，保持現(xiàn)有農(nóng)業(yè)供水量，僅灌區(qū)的糧食產(chǎn)量至少可以達到５億多ｔ，這對２１世紀中葉中國１６億人口的糧食問題可以說能發(fā)揮舉足輕重的作用。因此，農(nóng)業(yè)節(jié)水不僅具有巨大的潛力，在全國節(jié)水中應成為戰(zhàn)略重點，而且對農(nóng)民增收，對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展以及國民經(jīng)濟的發(fā)展和社會穩(wěn)定都具有深遠的戰(zhàn)略意義。以農(nóng)業(yè)節(jié)水為龍頭，通過先進節(jié)水技術的推廣，既有利于農(nóng)村經(jīng)濟體制的改革，土地和作物布局的調(diào)整，又有利于規(guī)模經(jīng)營，實現(xiàn)水利化和農(nóng)業(yè)機械化；既節(jié)水、省肥、省工、節(jié)工、節(jié)地、增產(chǎn)，達到規(guī)模效益，又有利于改善生態(tài)環(huán)境。為緩解我國農(nóng)業(yè)干旱缺水的局面，１９９６年，國務院決定：“九五”期間在全國建設３００個節(jié)水增產(chǎn)重點縣，近兩年來已初見成效。目前全國累計節(jié)水灌溉工程面積已達到２．６８億畝，非工程節(jié)水措施（采用坐水種、水稻科學灌溉、大畦改小畦、平田整地、施用抗旱保水劑等）面積已達到１．３億畝。總計年節(jié)水量為３３０億ｍ３，年增產(chǎn)糧食１６５億ｋｇ。

四、措施與行動

鑒于中國是一個水旱災害頻繁而又嚴重的國家，水多為患，水少成災，水臟貽害。因此，在認識上一定要從洪澇、干旱、污染三個方面牢固樹立水的憂患意識，同時，從可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度來研究水的問題，并制定相應的水政策。首先，提高水的資源、產(chǎn)品和商品的意識；其次，在水利發(fā)展戰(zhàn)略及方針政策上，應采取總量控制與生產(chǎn)力布局及需水結構的調(diào)整和管理相結合的方針，即對水資源的優(yōu)化配置和用水結構進行戰(zhàn)略性的調(diào)整；第三，在地區(qū)布局上，要處理好長遠與當前、全局與局部的關系；第四，既要建立水資源有償開發(fā)利用機制，又要建立適合中國國情的雙重價格體系；第五，建立以保護和合理利用水資源為核心的水資源經(jīng)濟學和水利生態(tài)學；第六，建立多元化辦水，企業(yè)化管水，商品化用水的良性運行機制；第七，在堅持開源與節(jié)流并舉的方針上，必須把節(jié)水放在首位，要把節(jié)水作為開源的一項重大措施，堅持以保護、節(jié)約水資源為中心的水利發(fā)展戰(zhàn)略。

中國可持續(xù)發(fā)展的關鍵在水，因此，面對未來水資源形勢和水利改革與發(fā)展的戰(zhàn)略目標，解決水資源短缺的途徑有：一是國家經(jīng)濟發(fā)展總體規(guī)劃和生產(chǎn)力布局要以水資源的安全供給與可持續(xù)利用為基礎；二是加強對水資源的全面規(guī)劃，對天上水、地表水、地下水包括土壤水要進行總體規(guī)劃，并加強水資源的保護和統(tǒng)一管理，防治水污染；三是對資源進行優(yōu)化配置，調(diào)整用水結構，發(fā)揮水的綜合功能，做到綜合利用；四是加速現(xiàn)有水源工程的擴建改建、更新改造和配套挖潛工作，充分發(fā)揮和擴大現(xiàn)有水利基礎設施的效益；五是大力普及現(xiàn)代節(jié)水技術，提高水資源的有效利用等；六是按照社會主義市場經(jīng)濟體制，建立水資源有償開發(fā)利用機制，利用經(jīng)濟杠桿改革水價和污水處理利用，促進水源保護和節(jié)約用水；七是按照流域水資源規(guī)劃，加快水源工程建設和實施區(qū)域性的跨流域調(diào)水工程；八是按照水資源經(jīng)濟和可持續(xù)利用制定相應的政策和法規(guī)。