摘要]20世紀(jì)80年代以來(lái)，西方國(guó)家掀起了政府再造的浪潮，政府人事管理隨之發(fā)生重大變化，表現(xiàn)為公務(wù)員的政治傾向加強(qiáng)、靈活雇傭關(guān)系出現(xiàn)和人事管理職能改變等。這些變化對(duì)傳統(tǒng)公務(wù)員制度的政治中立原則和職務(wù)常任制造成極大的沖擊。

[關(guān)鍵詞]政府再造;人事管理;變革

[中圖分類號(hào)]Ｄ523 2[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]Ａ[文章編號(hào)]1000 5420(2005)05 0118 06

20世紀(jì)80年代，西方國(guó)家開始了一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的政府再造運(yùn)動(dòng)，或稱新公共管理運(yùn)動(dòng)。它以引進(jìn)市場(chǎng)方法改造政府部門為主要特征，如對(duì)公有企業(yè)實(shí)行私有化，強(qiáng)調(diào)結(jié)果和顧客導(dǎo)向的管理，下放權(quán)力，政府業(yè)務(wù)合同外包，績(jī)效評(píng)估等。而作為政府管理重要組成部分的人事管理也在這場(chǎng)改革浪潮中發(fā)生了重大的變化，對(duì)傳統(tǒng)的公務(wù)員制度造成了巨大的沖擊。

一、 政治中立原則日漸式微

政治中立是傳統(tǒng)公務(wù)員制度的一個(gè)核心價(jià)值觀。為了克服“政黨分贓制”造成的黨派利益高于公共利益和政府工作缺乏連續(xù)性的弊端，西方公務(wù)員制度建立初期就確定了公務(wù)員的政治中立原則。其基本思想是公務(wù)員不應(yīng)該有明顯的政治傾向，不能參加黨派活動(dòng)，要能為任何一個(gè)具有合法地位的執(zhí)政黨政府服務(wù)。人們?cè)O(shè)想，在政治—行政二分法體制下，由各個(gè)政黨代表組成的議會(huì)經(jīng)過(guò)博弈形成政策(法律)，然后交由政府執(zhí)行。而作為政策執(zhí)行主體的公務(wù)員在政治上是中立的，按照既有的行政程序辦事，從而保證政策意圖的落實(shí)。為了保證政治中立原則，在公務(wù)員的選拔任用方面實(shí)行功績(jī)制。它以能力為主要依據(jù)，不受政治干預(yù)，且一經(jīng)任用，任何人不能隨意解雇，不因政黨的輪換而進(jìn)退。這種職業(yè)的保障性可使公務(wù)員免受政治壓力的干擾，公正嚴(yán)格地執(zhí)行政策。雖然絕對(duì)的政治中立不太可能，因?yàn)楣珓?wù)員畢竟生活在現(xiàn)實(shí)的政治社會(huì)之中，難免受到政黨政治的影響，在執(zhí)行政策的過(guò)程中有時(shí)可能摻雜著一定的黨派傾向。但在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里，政治中立的原則還是得到了基本的維護(hù)，公務(wù)員只對(duì)政府首腦負(fù)責(zé)，議會(huì)也只通過(guò)政府首腦向公務(wù)員傳達(dá)政策意愿，而不直接干預(yù)行政事務(wù)。然而，這一被長(zhǎng)期奉為圭臬的原則卻在新公共管理式的政府再造運(yùn)動(dòng)中變得面目全非了。

新公共管理運(yùn)動(dòng)首先是從英國(guó)開始的。它強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)該像企業(yè)那樣面向市場(chǎng)，以顧客為導(dǎo)向滿足公眾對(duì)公共物品的需求，政府及其雇員要對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)。為此，政府就需要下放權(quán)力，增強(qiáng)執(zhí)行部門和雇員的自主性和決策權(quán)。1986年，英國(guó)出臺(tái)的“下一步行動(dòng)方案”(ＴｈｅＮｅｘｔＳｔｅｐｓ)規(guī)定，在政府部門內(nèi)部設(shè)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)(ｅｘｅｃｕｔｉｖｅａｇｅｎ ｃｙ)，履行政府的政策執(zhí)行和服務(wù)職能。執(zhí)行機(jī)構(gòu)在中央各部制定的政策和資源框架文件下履行其職責(zé)，包括清晰的績(jī)效目標(biāo)、資源配置和相關(guān)責(zé)任人等。框架文件以長(zhǎng)期規(guī)劃和年度報(bào)告為基礎(chǔ)，在機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、部門和部長(zhǎng)之間商議決定。當(dāng)框架文件明確以后，執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人就對(duì)既定框架下達(dá)到最佳結(jié)果承擔(dān)個(gè)人責(zé)任，就政策執(zhí)行和服務(wù)管理向議會(huì)承擔(dān)責(zé)任。同時(shí)，他們被賦予了充分的自主權(quán)，包括機(jī)構(gòu)編制、人員錄用標(biāo)準(zhǔn)和程序、工資級(jí)別和待遇、內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)、財(cái)務(wù)管理等方面。新西蘭也有類似的改革。1988年新西蘭通過(guò)的《政府部門法案》，確定了政府首席執(zhí)行官自主管理的體制。每年由各部部長(zhǎng)和首席執(zhí)行官一起確定績(jī)效協(xié)議，詳細(xì)規(guī)定每一個(gè)財(cái)政年度所要完成的服務(wù)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)。然后由首席執(zhí)行官全權(quán)負(fù)責(zé)實(shí)施，如負(fù)責(zé)與工會(huì)組織的談判，決定所轄范圍的人事管理制度，像私人企業(yè)那樣公開招聘和任用人員，實(shí)行市場(chǎng)化工資制度等。

隨著權(quán)力的下放，責(zé)任機(jī)制發(fā)生了重大的變化。在傳統(tǒng)的議會(huì)主權(quán)和部長(zhǎng)責(zé)任制下，各部部長(zhǎng)就政策和部門內(nèi)部的操作管理向議會(huì)承擔(dān)個(gè)人責(zé)任，公共責(zé)任性(ｐｕｂｌｉｃａｃｃｏｕｎｔａｂｉｌｉｔｙ)通過(guò)公務(wù)員—部長(zhǎng)—議會(huì)這種單一的責(zé)任鏈條機(jī)制加以落實(shí)，公務(wù)員只對(duì)部長(zhǎng)負(fù)責(zé)。而現(xiàn)在，首席執(zhí)行官每年需向部長(zhǎng)、內(nèi)閣、總審計(jì)長(zhǎng)和議會(huì)等提交報(bào)告，因而出現(xiàn)了全新的責(zé)任機(jī)制。這一機(jī)制雖然有利于對(duì)政府機(jī)構(gòu)的控制和提高資源利用的效率，但傳統(tǒng)的政治中立價(jià)值觀卻受到嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。過(guò)去，公務(wù)員在部長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)下，只要按照既定的工作程序和規(guī)則行事即可。而現(xiàn)在，主要負(fù)責(zé)人卻必須在部長(zhǎng)、議會(huì)和民眾之間周旋。在很多情況下，一個(gè)人要同時(shí)效忠于多個(gè)主體是不可能的，因?yàn)椴煌黧w之間的利益并不完全一致，有時(shí)甚至還相互沖突。因此，他們就必須在各種勢(shì)力和利益之間尋求一個(gè)平衡點(diǎn)，從而卷入政治博弈之中“它帶來(lái)了更大的透明度，擴(kuò)展了公共責(zé)任性，同時(shí)也造成新公共管理者的角色政治化，危及政治中立和獨(dú)立原則。”[1](Ｐ110)主要負(fù)責(zé)人還通過(guò)參與合同談判而大大增強(qiáng)了對(duì)政府決策的影響力，因而進(jìn)一步加深了其角色的政治色彩。

不僅如此，公務(wù)員的任用也日益受到政治因素的干擾，政治傾向成為一個(gè)重要的制約因素。在英國(guó)，1968年《富爾頓報(bào)告》公布以后，設(shè)立了高級(jí)公務(wù)員開放結(jié)構(gòu)(ｓｅｎｉｏｒｏｐｅｎｓｔｒｕｃｔｕｒｅ)晉升模式，規(guī)定最高兩個(gè)級(jí)別的公務(wù)員的任用需得到首相的批準(zhǔn)，從而加強(qiáng)了首相對(duì)高級(jí)公務(wù)員任用方面的影響。撒切爾夫人上臺(tái)后，進(jìn)一步強(qiáng)化了政治干預(yù)人事任用的力度，高層崗位紛紛易手，來(lái)自工業(yè)部門的人士大量涌入政府部門，公務(wù)員任用的政治化更加明顯。有證據(jù)表明，那些支持政府績(jī)效改革的人士被首相認(rèn)為是“我們的一分子”，從而更可能受到重用。[2]1996年，英國(guó)實(shí)行新的高級(jí)公務(wù)員系列，崗位對(duì)外開放競(jìng)爭(zhēng)，使公共管理者比過(guò)去受到更多的政治影響。“他們作為新公共管理改革的代理人，這一角色本身就意味著是對(duì)政府政策和新管理主義的政治認(rèn)同。”[1](Ｐ111)因此，傳統(tǒng)的政治中立價(jià)值在他們身上變得毫無(wú)意義了。

在美國(guó)，里根總統(tǒng)對(duì)人事政策方面的興趣要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)他的前任，他大大強(qiáng)化了人事控制權(quán)。由于里根特別強(qiáng)調(diào)忠誠(chéng)和意識(shí)形態(tài)的重要性，有時(shí)為了找到一個(gè)合適的任職者，政府部門要花費(fèi)數(shù)月的時(shí)間與眾多人員面談，其目的就是要摸清任職者的政治傾向。他們所關(guān)心的不是簡(jiǎn)單地填補(bǔ)職位空缺，而是要使黨派意識(shí)扎根于官僚機(jī)構(gòu)之中。[3]正如一些學(xué)者所概括的，與前任相比，里根對(duì)內(nèi)閣以下的人事任命有著更大的興趣，更愿意以意識(shí)形態(tài)為石蕊試劑運(yùn)用于任用過(guò)程中，更愿意長(zhǎng)時(shí)間空置職位直至找到合適的人選。[4]其他一些國(guó)家對(duì)高級(jí)公務(wù)員甚至執(zhí)行機(jī)構(gòu)成員任命過(guò)程中的政治干預(yù)也相當(dāng)明顯，如意大利和比利時(shí)等。

二、 政府雇傭關(guān)系重塑

在傳統(tǒng)的政府雇傭關(guān)系中，政府以主權(quán)者的身份確定任用資格和雇用條件，被任用當(dāng)事人沒(méi)有討價(jià)還價(jià)的權(quán)利，但一個(gè)人一旦被政府雇用，就獲得了法律規(guī)定的職業(yè)保障權(quán)利，任何人不能隨意對(duì)之解雇。其特點(diǎn)表現(xiàn)為:一是雇前法律地位的不對(duì)等性，二是雇后的職務(wù)常任。一個(gè)人要想進(jìn)入政府系統(tǒng)工作，就必須經(jīng)過(guò)政府部門組織的關(guān)于其基本能力的考試，如果合格就被錄用。然后只要服從政府設(shè)定的程序和規(guī)則，就可能隨著自身資歷(加上一定的工作效率)的增加而得到晉升，工資福利等也會(huì)隨之增加。這種穩(wěn)定的雇傭關(guān)系立足于政治中立，有利于培養(yǎng)雇員忠于職守的精神，有利于政府工作的穩(wěn)定性和連續(xù)性，也有利于公務(wù)員公平執(zhí)法。但是它也存在明顯的弊端:一是由于晉升的內(nèi)部循環(huán)和僵硬的科層制度，使政府容易患上“幽閉癥”，難以適應(yīng)快速發(fā)展的社會(huì)需要;二是論資排輩的晉升辦法使優(yōu)秀人才難以脫穎而出;三是慣于“規(guī)則迷宮”者逐漸在政府中占有強(qiáng)勢(shì)的地位，同樣，這些擁有話語(yǔ)權(quán)的群體也習(xí)慣于任用規(guī)則的追逐者，排斥異己，最終導(dǎo)致政府的繁文縟節(jié)和低效率。因此，要提高政府的效率，就必須對(duì)傳統(tǒng)的僵硬的雇傭關(guān)系進(jìn)行改革，發(fā)展新型的靈活的雇傭關(guān)系。

新公共管理的倡導(dǎo)者認(rèn)為，公務(wù)員的工作可以分為兩類:一是給政治領(lǐng)導(dǎo)者提供政策建議，二是執(zhí)行政策和提供公共服務(wù)。為了讓公務(wù)員能大膽、無(wú)顧慮地進(jìn)行前一類工作，需要職務(wù)常任。但是，后一類工作多為事務(wù)性和技術(shù)性工作，它跟企業(yè)的市場(chǎng)行為沒(méi)有根本的區(qū)別。也就是說(shuō)，并不是所有的政府工作都需要職務(wù)常任，誰(shuí)能夠提供高效的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，誰(shuí)就可以來(lái)競(jìng)爭(zhēng)。此外，新公共管理改革強(qiáng)調(diào)下放權(quán)力，給予責(zé)任人更大的用人自主權(quán)。顯然，原來(lái)的職務(wù)常任制難以適應(yīng)這一要求。于是，一種更為靈活的用人制度———合同聘用制應(yīng)運(yùn)而生。最典型的合同聘用制是，政府進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃，確定若干年內(nèi)要完成的任務(wù)，然后把這些任務(wù)分解到各個(gè)部門，并據(jù)此從政府系統(tǒng)內(nèi)部和外部招聘執(zhí)行官，以固定期限合同的形式確定雙方的權(quán)利和義務(wù)。這種合同聘用制在眾多國(guó)家中都存在，如英國(guó)、新西蘭、澳大利亞等。一些純粹技術(shù)性的工作也有采用該類合同解決用工問(wèn)題的。另一種是臨時(shí)性合同，主要是針對(duì)一些季節(jié)性或臨時(shí)性的工作。1993年，美國(guó)政府共有15 7萬(wàn)名臨時(shí)雇員，占全部雇員數(shù)的2%。[5]1998年，英國(guó)全部政府雇員為48100人，其中，臨時(shí)雇員為17700人，約占總數(shù)的3 7%。[6]現(xiàn)在，越來(lái)越多的政府工作不再由常任公務(wù)員承擔(dān)，而是以合同的形式面向社會(huì)公開招聘，職務(wù)常任制已經(jīng)失去了往日的輝煌。

靈活的雇傭關(guān)系促進(jìn)了人才的內(nèi)外流動(dòng)，也帶來(lái)觀念上的巨大變化。過(guò)去，人們進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍后往往把它作為自己一生的職業(yè)追求，而現(xiàn)在更多的人并不把它當(dāng)作自己安身立命的歸宿。撒切爾夫人時(shí)期，英國(guó)為了打破公務(wù)員任用僵化的局面，實(shí)行了“激流計(jì)劃”(ｆａｓｔ ｓｔｒｅａｍ)。到1993年，進(jìn)入“激流計(jì)劃”內(nèi)40歲以下人員的流失率達(dá)到50%。高級(jí)公務(wù)員系列中只有不到一半的人是“終生公務(wù)員”。執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人實(shí)行有期限的合同聘用制更加劇了人才的流動(dòng)，他們中有2/3的人通過(guò)公開招聘任用。雖然初期獲得聘用的負(fù)責(zé)人大多還是來(lái)自公務(wù)員系統(tǒng)的人員，但外部人士在不斷增加。[1](Ｐ107)另外，46%的高級(jí)公務(wù)員表示，如果有更高報(bào)酬的工作而且雇用條件又相似，他們將離開公務(wù)員隊(duì)伍。[7]法國(guó)也有類似的情況，有經(jīng)驗(yàn)的公務(wù)員樂(lè)于在不同公共部門之間流動(dòng)或到私人部門任職。

隨著雇傭關(guān)系的日益靈活，政府雇員的身份也發(fā)生了重大變化:第一，仍然保留公務(wù)員身份，這是主要部分，但雇用雙方的法律地位趨于平等。過(guò)去，公務(wù)員管理高度中央集權(quán)，雇用條件等往往由中央統(tǒng)一規(guī)定，政府以一個(gè)主權(quán)者的身份凌駕于雇員之上。而現(xiàn)在，普遍把私人部門的集體談判制度引入政府人事管理之中，政府作為雇主方，工會(huì)作為雇員方，雙方通過(guò)談判決定雇用條件。[8]這部分人除了按傳統(tǒng)方法錄用的普通公務(wù)員外，在一些國(guó)家按合同方式招聘的人員也具有公務(wù)員身份，如法國(guó)。第二，不具有公務(wù)員身份，以固定期限合同形式任用的人員，人們把他們稱為“新公共管理者”，雇用條件大多通過(guò)政府與個(gè)人單獨(dú)談判來(lái)決定。在英國(guó)，所有政府執(zhí)行機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人都以固定期限合同的形式聘用，1996年，這一任用方式推廣至高級(jí)公務(wù)員系列。公共企業(yè)和地方政府的管理人員也采取這一形式，只不過(guò)合同具有可續(xù)性。第三，不具有公務(wù)員身份但又不以合同形式任用，是一種授權(quán)制，目前還沒(méi)有一種恰當(dāng)?shù)姆Q謂。在任用之初，政府規(guī)定清晰的管理目標(biāo)，在任用期結(jié)束時(shí)進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，只有完成了授權(quán)，才繼續(xù)有效。這種形式首先在比利時(shí)的一些公共組織實(shí)行，如自治性的公共企業(yè)，后來(lái)延伸至聯(lián)邦政府的高層崗位。

新的雇傭關(guān)系帶來(lái)的另一個(gè)重要變化就是績(jī)效管理和績(jī)效工資的出現(xiàn)。在傳統(tǒng)的政府雇傭關(guān)系下，沒(méi)有科學(xué)和系統(tǒng)的績(jī)效管理，導(dǎo)致報(bào)酬制度和晉升方式缺乏激勵(lì)作用。工資多以職務(wù)等級(jí)工資的形式出現(xiàn)，只要達(dá)到某一個(gè)等級(jí)，就可以拿到相應(yīng)的報(bào)酬，是一種“鐵飯碗”。而職務(wù)晉升主要依據(jù)的是一個(gè)人的資歷。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，公務(wù)員都是照章辦事的，只要按照規(guī)定的程序去做，就會(huì)有合理的結(jié)果，任何人都一樣，因而無(wú)需對(duì)他們的工作進(jìn)行考核。另一方面，公共部門的工作與私人部門的工作不同，很少有客觀的標(biāo)準(zhǔn)，難以進(jìn)行客觀公正的考核。因而一直以來(lái)，人們并沒(méi)有下大力氣進(jìn)行績(jī)效考核的改進(jìn)工作，從而出現(xiàn)考核內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于籠統(tǒng)，方法不夠科學(xué)等弊端，使它淪為只是每年一次的填表而已，流于形式，考核結(jié)果難以作為其他管理環(huán)節(jié)的依據(jù)。新公共管理運(yùn)動(dòng)倡導(dǎo)以結(jié)果為導(dǎo)向，其重要的一環(huán)就是要建立和完善績(jī)效管理制度，實(shí)行績(jī)效工資制度。英國(guó)于20世紀(jì)80年代中期引入績(jī)效工資制度，主要運(yùn)用于首席執(zhí)行官和高級(jí)別的政府雇員之中。后來(lái)，這一制度逐漸得到推廣。到1989年，在政府58 5萬(wàn)名雇員中，40萬(wàn)人工資中的一部分通過(guò)績(jī)效考核決定。[8]受其影響，歐洲許多國(guó)家如丹麥、芬蘭、愛(ài)爾蘭、挪威、瑞士、德國(guó)、比利時(shí)、荷蘭等，也紛紛實(shí)行或考慮實(shí)行績(jī)效工資制度。現(xiàn)在，英國(guó)大多數(shù)政府部門都制定了清晰的職位說(shuō)明書和生涯發(fā)展規(guī)劃，一線管理人員據(jù)此對(duì)下屬進(jìn)行考核，考核結(jié)果成為績(jī)效工資和職務(wù)晉升的重要依據(jù)。在新西蘭，對(duì)首席執(zhí)行官的考核主要根據(jù)事先商定的績(jī)效合同進(jìn)行，每年一次，考核由第三方———國(guó)家服務(wù)委員會(huì)執(zhí)行，由其撰寫報(bào)告，最后由總審計(jì)長(zhǎng)審核。上述工作完成后，再?zèng)Q定首席執(zhí)行官的績(jī)效獎(jiǎng)金。而美國(guó)早在1978年頒布的《文官制度改革法》就提出完善績(jī)效考核制度和績(jī)效工資制度，但此后多年仍然沒(méi)有將績(jī)效和付酬直接聯(lián)系起來(lái)。1993年發(fā)表的《國(guó)家績(jī)效評(píng)論》和國(guó)會(huì)通過(guò)的《政府績(jī)效與結(jié)果法》，提出建立以結(jié)果為本的政府。此后，一些地方政府開始了績(jī)效管理的改革。如克拉克郡政府引入企業(yè)360°績(jī)效評(píng)估制度，對(duì)每一位郡政府的領(lǐng)導(dǎo)人員都進(jìn)行全方位的績(jī)效評(píng)估，評(píng)估主體包括上級(jí)直接領(lǐng)導(dǎo)、平行部門領(lǐng)導(dǎo)、雇員和顧客(服務(wù)對(duì)象)，結(jié)果較為客觀。[9]佐治亞州則經(jīng)過(guò)大量的準(zhǔn)備工作，在重新確定崗位工作職責(zé)和標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，從1996年開始實(shí)行全新的績(jī)效管理和績(jī)效工資制度。[10]總之，績(jī)效管理正在西方一些國(guó)家蓬勃興起，其特點(diǎn)和趨勢(shì)可概括為:績(jī)效管理與組織戰(zhàn)略規(guī)劃緊密相連，個(gè)人生涯規(guī)劃與組織發(fā)展目標(biāo)緊密相連;重視任前規(guī)定明確的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn);績(jī)效考核與工資和晉升等掛鉤;重視引入企業(yè)的績(jī)效考核方法。因此，績(jī)效管理正在突破原來(lái)績(jī)效考核的瓶頸，有助于促進(jìn)以績(jī)效為導(dǎo)向的新型雇傭關(guān)系的形成和發(fā)展。

三、 政府人事管理職能再造

傳統(tǒng)的政府人事管理部門的主要任務(wù)就是按照法律的規(guī)定，保護(hù)雇員的政治中立和職業(yè)安全，從而使公務(wù)員公正執(zhí)法，其職能往往局限于人事管理本身，如職位分類、人員招聘、職務(wù)升降、工資制度的安排、社會(huì)保障、公平就業(yè)以及員工工作記錄等，以技術(shù)性和程序性工作為主。在政府再造運(yùn)動(dòng)中，這些傳統(tǒng)的職能仍然存在，但其內(nèi)容卻發(fā)生了很大的變化，特別是增加了過(guò)去所沒(méi)有的一些新職能和新方法。

第一，政治職能凸顯。傳統(tǒng)的政府人事部門的工作相對(duì)獨(dú)立，其管轄權(quán)不受政治干預(yù)，較少涉及政策解釋功能，也較少涉及與外部組織的關(guān)系問(wèn)題以及價(jià)值沖突問(wèn)題。但在政府再造的背景下，人事部門越來(lái)越多地被卷入政治議題之中，政治功能凸顯。前面提到，為了實(shí)現(xiàn)政府再造，政府首腦加強(qiáng)了對(duì)一些原來(lái)非政治任命的人事干預(yù)，迫使人事部門在選拔人員時(shí)考察其政治傾向，這是其一。其二，在政府再造中，人事部門要與其他部門一起，將政府的戰(zhàn)略一一分解，然后形成績(jī)效目標(biāo)，據(jù)此招聘績(jī)效執(zhí)行負(fù)責(zé)人，確定績(jī)效合同，落實(shí)政府的政治戰(zhàn)略。其三，人事部門充當(dāng)政策解釋和利益平衡者角色。[11]政府再造的重要一環(huán)是組織重構(gòu)，一些政府工作合同外包，人事管理權(quán)下放，這些勢(shì)必會(huì)涉及人員裁減和其他許多人事管理變革問(wèn)題。這時(shí)就需要人事部門進(jìn)行政策解釋工作，也需要人事部門平衡相關(guān)利益結(jié)構(gòu)，在不同價(jià)值觀(如效率與公平、政府變革與雇員保護(hù)等)之間進(jìn)行取舍和妥協(xié)，還需要他們與多元利益主體之間的互動(dòng)，如其他政府機(jī)構(gòu)、工會(huì)、政府雇員、非營(yíng)利組織、企業(yè)等。這樣，人事管理需要的就不僅僅是管理技術(shù)了，還需要有高超的政治藝術(shù)。過(guò)去，人事管理有時(shí)也會(huì)涉及政府減員等一些政治議題，但從來(lái)沒(méi)有像信息化和全球化競(jìng)爭(zhēng)背景下的今天那樣，政府組織變革和功能調(diào)整成為經(jīng)常化和普遍化的趨勢(shì)。在這種形勢(shì)下，政治功能無(wú)疑已經(jīng)成為政府人事管理的應(yīng)有之義。

第二，靈活的雇傭關(guān)系帶來(lái)人事管理的新職能和新方法。新職能主要包括:成本—效益分析和比較，決定哪些業(yè)務(wù)適合外包;合同談判、合同管理和合同監(jiān)督等。新方法主要有:現(xiàn)代素質(zhì)測(cè)評(píng)方法;新的績(jī)效考核方法，如目標(biāo)管理法、360°考核和績(jī)效薪酬設(shè)計(jì)等;新的薪酬水平?jīng)Q定方法，如集體談判和個(gè)人談判等。此外，隨著權(quán)力的下放，人事管理權(quán)有從職能部門向直線部門轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)。這就要求人事部門要更好地理解組織的戰(zhàn)略目標(biāo)，掌握綜合知識(shí)和具備綜合管理能力，養(yǎng)成從全局戰(zhàn)略和組織績(jī)效導(dǎo)向的角度看問(wèn)題的習(xí)慣，突破傳統(tǒng)科層制程序化的瓶頸，從而更好地協(xié)助直線人員做好人事管理工作。

四、結(jié)語(yǔ)

傳統(tǒng)公務(wù)員制度是在拋棄了“恩賜制”和“政黨分贓制”后發(fā)展起來(lái)的，歷經(jīng)了一個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展，也經(jīng)受過(guò)許多的批評(píng)和檢驗(yàn)，卻至今仍然為各國(guó)所沿用，這本身就說(shuō)明了它的生命力和價(jià)值所在。它對(duì)于保證公務(wù)員公正行政，避免政府運(yùn)作的動(dòng)蕩，培養(yǎng)一大批忠于職守和精通業(yè)務(wù)的行政人才起著非常重要的作用。在政府再造浪潮中，西方一些國(guó)家對(duì)公務(wù)員制度進(jìn)行了較大規(guī)模的改造，注入了時(shí)代的新內(nèi)涵，有些方面還與原有的重要原則和價(jià)值不一致，如公務(wù)員政治傾向的加強(qiáng)和靈活雇傭關(guān)系的出現(xiàn)，與傳統(tǒng)的政治中立原則和職務(wù)常任制存在很大差別。但我們不能因此就認(rèn)為傳統(tǒng)公務(wù)員制度應(yīng)該壽終正寢了。事實(shí)上，西方國(guó)家的上述變革只發(fā)生在局部領(lǐng)域。例如政治干預(yù)人事任用僅限于較高級(jí)別的公務(wù)員;合同聘用制對(duì)于廣大的從事普通業(yè)務(wù)的人員也不適用。公務(wù)員主體仍然受原有公務(wù)員制度的規(guī)范。這是因?yàn)椋鹿补芾淼脑瓌t有其一定的適用范圍，并不適合所有領(lǐng)域。

我們還應(yīng)該看到，新的人事管理變革雖然在一些國(guó)家取得了一定的成效，提高了政府工作效率，節(jié)約了行政成本，提高了民眾對(duì)政府工作的滿意度，如英國(guó)、新西蘭等[12]，但同時(shí)它也帶來(lái)了一些新的問(wèn)題。例如:在傳統(tǒng)政治中立原則和職務(wù)常任制下，政府雇員的職業(yè)生涯具有穩(wěn)定的預(yù)期，而在政府再造中，職業(yè)生涯前景是一個(gè)變數(shù)，從而影響了雇員的工作熱情。[13]新公共管理的效率原則要求打破嚴(yán)格的人事規(guī)則和程序，勇于創(chuàng)新，并給管理人員更大的人事權(quán)，其結(jié)果就可能造成必要的人事規(guī)則被忽視，導(dǎo)致權(quán)力的濫用和公共精神的喪失。要知道，“適當(dāng)?shù)某绦蚴锹鋵?shí)責(zé)任性和政府權(quán)力公平運(yùn)作所必需的”[14]。如何讓效率原則建立在公共精神之上，這將是新公共管理面臨的一個(gè)重大課題。

近年來(lái)，我國(guó)政府人事制度改革的一些嘗試與新公共管理有異曲同工之處，如目前正在各地推廣的政府雇員制。可以預(yù)見(jiàn)，類似的改革仍將繼續(xù)并在更大的范圍內(nèi)推進(jìn)。在這一過(guò)程中，從西方國(guó)家的實(shí)踐中得到的啟示值得我們參考。引入市場(chǎng)方法改造傳統(tǒng)的政府人事管理制度有一定的必然性，要大膽地探索，但不應(yīng)盲目照搬，而應(yīng)有選擇地借鑒。企業(yè)化的人事管理和公務(wù)員制度各有優(yōu)劣，各有一定的適用范圍，將在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)共存于行政體系之內(nèi)。任何認(rèn)為二者誰(shuí)能代替誰(shuí)的觀點(diǎn)都是錯(cuò)誤的。可行的辦法是，讓它們相互取長(zhǎng)補(bǔ)短，使政府人事管理制度日益完善。改革時(shí)要注意相關(guān)制度和措施的配套推進(jìn)。一是因?yàn)橐恍┤耸鹿芾矸矫娴膯?wèn)題不單純是人事問(wèn)題，它還是一個(gè)政治問(wèn)題，權(quán)力下放如果沒(méi)有完善的民主監(jiān)督機(jī)制，必然帶來(lái)災(zāi)難性后果。二是因?yàn)樗€涉及社會(huì)組織的發(fā)育和教育等方面的問(wèn)題。只有各方面協(xié)調(diào)配合，才能保證改革的預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。