論文摘要 義烏市“大綜合執法”試點涉及城管職權整合，體現了較多的行政法學問題。無論是行政職權的來源，還是現行法律法規等規范的支持均給予了職權整合的“大綜合執法”以肯定。在行政法的另一視野下，則體現了規范行政權行使，高效便民，服務行政等行政法學理念。當然，實際所取得的效果是最佳的佐證。可見“大綜合執法”模式在理論層面與實證層面都有其存在與推廣的價值。

論文關鍵詞 城管 職權整合 行政法學理念

改革開放以來，隨著我國經濟社會的不斷發展，城市管理中出現了許多新的問題，包括自然環境污染嚴重、食品藥品偽劣成風、違法搭建等。為了解決這一系列問題，各級政府進行了不斷地摸索與嘗試。嘗試過程中，雖然解決了燃眉之急，但從新聞媒體的一系列報道可知，目前我國在城市管理領域出現的問題顯著，體制不順、職能交叉、多頭執法、管理缺位、執法擾民等等現象依舊普遍。為了更進一步地解決這些問題，各地都展開了創新之舉，如本文所要展開論述的對象——義烏“大綜合執法”模式。 義烏“大綜合執法”模式將縣級多個執法部門的職權劃轉于鄉鎮綜合執法大隊，由其開展鄉鎮一級的多項執法工作。對于此問題，從行政法學的視野加以分析，勢必從行政職權整合的相關問題談起。因此，本文將從行政職權產生之視角論證城管職權整合的正當性，并結合行政法學的相應理念分析職權整合后的執法現狀，以探尋這一模式的可推廣價值。

一、城管職權整合的正當性分析

（一）以行政職權產生的邏輯結構論證 根據職權產生的邏輯結構可知，有職責才有職權的產生。“法律首先賦予了行政機關各種職責，為保證這些職責的完成，法律又授予行政機關以相應的職權，并賦予各種管理手段。”因此，職權的整合前提是職責的整合。行政機關的具體職責由憲法和行政組織法規定，在此姑且不論，先就職權與職責的關系進行必要之說明。行政機關為履行其職責，必須具有相應的職權。職權是職責的保障。那么何為職權呢？通常將其理解為行政權。這也正是行政法所關注的全部內容，是行政法得以存在和發展的社會基礎。故而，我們應將更多的目光聚焦于行政職權。 既然談及城管職權的整合的正當性，必須關注在職權產生時所欲達到的目的與整合后現行職權所能達到的目的是否一致，或是后者強于前者。從上述職責產生職權可知，責有多大權有多大，權的行使旨在保障責的實現，因此，只要責的實現不存在問題，職權的整合便是符合職權所創設的預期目的的。 （二）現行規范的支持 談及城管職權整合的第二個問題，便是這一整合是否違反現行法律、法規的規定，即小標題所指的現行規范的支持。首先，從法律層面來看，主要是《行政處罰法》第16條關于相對集中行政處罰權的規定以及《行政許可法》與《行政強制法》的相關規定，具體在職權有何機關來行使的問題上，法律層面未有明確規定。 其次，是國務院的規范性文件。國務院根據《行政處罰法》第16條的規定，先后具體發布了《國務院辦公廳關于繼續做好相對集中行政處罰權試點工作的通知》（國辦發[2000]第63號）和《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》（國發[2002]第17號），這兩個規范性文件還是沒有直接賦予也無法賦予城市管理綜合執法其他方面的行政職權，但概括性的指出了城市管理綜合執法所涉及的具體領域。從國務院的相關規范性文件可以看出，行政職權的整合并非其所欲調整的內容，其調整的內容主要集中在職權行使的規范層面。 再次，是省級的規范性文件。主要文件是《浙江省人民政府關于加快推進中心鎮培育工程的若干意見》（浙政發[2007]13號），該意見也只是為佛堂鎮在小城鎮培育上提供了些許思路，并未提供職權的相應依據。再則，在獲得國務院批準并報本級人民代表大會常務委員會備案后，省級人民政府有權調整其所屬的內設工作部門；在獲得上一級人民政府批準并報本級人民代表大會常務委員會備案后，縣、市人民政府有權調整其所屬內設工作部門。 筆者認為，職權的整合只要不影響行政機關職責的履行以及行政相對人能找到被追究行政責任的主體，其合法性是可以不證自明的。

二、城管職權整合背后的行政法學理念

從城管職權的整合看，其涉及的行政法學理念是較為豐富的。這也體現了城管在當今行政管理體制中的重要作用。行政法學的旨趣在于檢討行政應如何受到法的拘束，以確保人民的基本權利。因此，探討城管職權整合的行政法學理念時務必圍繞“約束行政機關權利，保障相對人基本權利”的宗旨展開。以下筆者將從規范行政職權的行使，高效便民原則及服務行政理念這三個方面進行分析，以便給予行政職權整合模式的更多支持。 （一）規范行政職權之行使 規范行政職權的行使，防止行政職權的濫用，是行政法所關注之重點。有學者還專門提出了“行政濫用職權”之概念，認為行政濫用職權是指行政主體在行使行政權力或者履行行政管理職能的過程中對法律賦予的行政職權不規范或者超常規的使用。那么，如何才能防止行政機關濫用行政權力便成為行政法治所急需解決的問題。縱觀現有做法無不體現于三個層面，即源頭控權（規范行政法制）、完善行政程序及事后的監督與救濟。為完善這三個層面的需求，行政法學人前赴后繼，不辭辛勞而奔波忙碌，政府也為達到良性之治尋求著良方，“大綜合執法”便是一例。 在未開啟“大綜合”之門前，作為弱勢一方的相對人在接受處罰時，甚至不清楚處罰他的主體是誰，為什么有好幾個行政機關就同一事由找我接受處罰？等等。這就是多頭執法、職能交叉的問題。在職權整合之后，這些困頓便不解自破。

其次，職權規范行使的另一個問題是，在未整合前部門之間存在著利益之爭，就極容易產生職權濫用的問題。計劃經濟體制所遺留的行政機構臃腫、職能交叉重疊、人浮于事、效率低下的現象依存。改革開放至今，雖在行政體制改革上下了工夫，但就部門行政職權而言，尚存在著職權交叉重疊，尤其在城管執法的問題上更是顯見。 在城管職權整合之后，行政綜合行政執法局集2000多項行政執法權，包括發展改革、教育、民政、勞動保障、交通、林業、文化廣電新聞出版、衛生、計生、環保、安監等部門行使的行政處罰及與之相關的行政強制、監督檢查職能。這樣，這些職權的行使主體便已明確，相對人的救濟也便有了明確的處理機關，從而使行政職權得到規范行使。 （二）高效便民原則 談及高效便民原則，首先從高效談起，行政中的高效所需的具體要求中，一項重要的內容便是完善行政組織法制體系，優化組織結構，提高行政人員素質上。城管職權的整合便是組織結構的優化，將縣部門的權力下放到城管執法大隊，以形成縣鄉合力，從而保障了行政執法的效率。 其次，對于便民而言，凡對行政法有所了解者皆知，便民主要體現在政府的“窗口”上，其中最能體現便民的當屬《行政許可法》中關于集中辦理與聯合辦理的問題。綜合執法局佛堂大隊為體現便民，亦設立了一個類似行政審批中心的便民服務大廳，主要在于解決相對人在處罰或被采取行政強制措施后接受處理的問題。原先部分職權由于未被整合到執法大隊，相對人接受處理必須跑縣城，這難免給相對人帶來很大不便，因此從便民這種理念上講，這當屬地方政府管理創新的一種追求方向。 （三）服務行政理念 除了對公共行政事務進行管理外，行政權的最大使命就在于不遺余力地為社會成員提供優質的公共服務。自十七大報告首次明確建設服務型政府是加快行政管理體制改革的重要舉措，強調要以“公共服務”作為政府職責體系整合的核心內容以來，我國一直朝著服務型政府的方向努力，這點在進行“大綜合”創新上也有所體現。 在服務行政逐漸走上政府工作舞臺的今天，這種服務行政的理念不僅僅是體現在職權整合后的城管上。雖然，綜合執法局目前尚不足以在服務行政領域大范圍開展活動，其過多地職責在于規制行政以提供社會發展之必要秩序，但其在整個職權運行過程中，也無不體現著服務行政的理念。

三、“大綜合執法”模式推廣的價值及路徑

以上論述了城管職權整合中所體現的行政法學理念，確實在這些理念之下，我們看到了行政執法的效果。的確，行政執法的“大綜合”，不是簡單的職能1+1，也不是人員的1+1，而是1+1>2的全新構架。 既然從行政職權的產生，現行規范的支持及行政法學理念與整合后的成效進行了“大綜合執法“模式在行政法治、現實效果上的論證，那么模式的推廣自然有其施展的空間。以下就簡談推廣的價值及路徑。 既然是試點，必有望在更廣的范圍內推廣。隨著改革開放的不斷深入，經濟社會的進一步發展，政府的職能問題正面臨著越來越大的考驗。當然，從行政法的角度去思考，只要能夠有效地限制行政主體之權利而保障相對人權利的情況下，都是能夠在當代中國社會開展運行的。“大綜合執法”模式之所以能夠取得成績，主要是切實解決了當前城管執法問題的現實狀況，不光解決了城管執法自身的問題，還在一定意義上推進了我國基層職權的改革。義烏城管用自己對行政管理體制的創新有效地解決了城管執法的困頓，從而為“大綜合執法”的試點增添了推廣價值。 通過本文上述論述，“大綜合執法”模式符合現行法律的規定，也符合現代行政法治所追求的價值目標，因此不妨在一定范圍內不斷擴張。筆者認為，“大綜合執法”模式可以在全國部分城市先行展開，如各省、自治區、直轄市內的部分區縣先展開，再于省內推廣。當然，過程中，可有相應的行政立法予以保障。因為，職權的整合需要一定的過程，循序漸進；否則容易導致職權混亂，從而在短期內形成職權行使的混沌。 隨著我國依法治國理念的不斷深化，特別是依法行政已越來越被社會各界所重視，加之城市社會的不斷進步，城市管理的要求也在逐漸地提升，城市管理中的行政法問題更是政府與行政法學人所需關注的。行政職權的融合是城市治理的一種創新之舉，在取得成效的背后，也應思考是否尚存不足，尤其是涉及到權利救濟的內容，陷于本文的研究旨趣及篇幅在此只能稍帶提及。