關(guān)鍵詞: 城管；攤販；沖突；調(diào)整

內(nèi)容提要: 城管與攤販在街頭追逐與互毆屢見(jiàn)不鮮，并多次誘發(fā)群體性事件，其背后原因?yàn)楹危勘疚耐ㄟ^(guò)對(duì)一系列事件和政策的梳理，指出思想意識(shí)上的偏見(jiàn)，法律政策的失當(dāng)，是亂像產(chǎn)生的根本原因，國(guó)家必須進(jìn)行政策和法律調(diào)整，從根本上解決問(wèn)題。 三、城管與小販的暴力化 對(duì)于軟硬不吃、軟硬皆施的小販，城管時(shí)常采取“一腳定乾坤”方法——抄攤兒。兩者開(kāi)始頻頻交手，以暴易暴。旁觀者驚異于城管的粗暴，但城管卻有自己的無(wú)奈。一個(gè)城管隊(duì)員自曝心理歷程：參加城管之前看見(jiàn)過(guò)抄攤兒無(wú)法理解，成桶的白米飯被倒在垃圾堆上。后來(lái)沒(méi)想到我也開(kāi)始抄攤。我是不得已。文明執(zhí)法不能解決問(wèn)題，只好“一腳定乾坤”。在街上執(zhí)法，這是最高效率的方式。當(dāng)“一個(gè)城管要面對(duì)60個(gè)無(wú)證攤販，不想用暴力都難。”[29]筆者指導(dǎo)的研究生曾在天安門(mén)城管實(shí)習(xí)，回來(lái)感受道：“連我們都想動(dòng)手了。” 按照現(xiàn)行的行政處罰法，城管對(duì)小販進(jìn)行處罰，至少應(yīng)當(dāng)表明身份、告知權(quán)利、收集證據(jù)等，而實(shí)際上小販瞥見(jiàn)城管就溜之大吉。當(dāng)法律規(guī)則難以操作而上級(jí)命令又必須執(zhí)行時(shí)，城管只能自創(chuàng)規(guī)則。一旦城管擺脫正式規(guī)則的約束時(shí)，執(zhí)法就只能憑紀(jì)律和良知。紀(jì)律和良知若再失守，暴力就開(kāi)始了。法律不允許城管使用暴力，而完成任務(wù)又必須借助暴力，非法施暴成了必然選擇。暴力一旦失控，就難有邊界。深圳街道辦城管隊(duì)員當(dāng)街扒掉市城管隊(duì)員的褲子，北京十余名城管當(dāng)街圍毆警察。[30]為了規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)，城管更愿意借助協(xié)管來(lái)實(shí)施暴力： ……兩名假證販子說(shuō)，他們先后遭到數(shù)名男子圍毆，被罩住了腦袋押上汽車(chē)，身上財(cái)物被洗劫一空，還搜走了銀行卡并逼問(wèn)密碼，卡里原有幾百元錢(qián)只剩下幾十元。……到下午2點(diǎn)多，一名身著城管制服的女工作人員掀開(kāi)秦鵬的頭套，要為他做“筆錄”，核實(shí)了秦鵬的手機(jī)號(hào)碼與戶籍地址后，要他寫(xiě)下“以上內(nèi)容屬實(shí)”并簽字按手印。筆錄后他被重新戴上頭套押上車(chē)……，讓他脫掉鞋子下車(chē)，摘下他的頭套，命令他“往前走，不準(zhǔn)回頭”。秦鵬后來(lái)打聽(tīng)到，自己被拋在十三陵水庫(kù)附近…… “賣(mài)假證本來(lái)就不合法，不敢找警察。”第三天得知另一個(gè)同行又“遇劫”了，他們決定求助警察。協(xié)管被抓到后，刑警問(wèn)他：“知道怎么回事嗎？”他說(shuō)：“不就是釣魚(yú)嗎？”“釣魚(yú)”者是**城管大隊(duì)協(xié)管，聽(tīng)說(shuō)包括城管副隊(duì)長(zhǎng)共十三四個(gè)被帶到派出所，贓物有許多手機(jī)、錢(qián)、銀行卡等，光手機(jī)就有32部。該案后來(lái)移交昌平警方。在取保候?qū)徠陂g，副隊(duì)長(zhǎng)***仍繼續(xù)執(zhí)法。[31] 案件最后不了了之。這不完全因?yàn)楣俟傧嘧o(hù)，因?yàn)榘讣聦?shí)本身就是“灰色”的。雖然故事充斥著非法鏡頭，但身著城管制服的女工作人員做“筆錄”卻又像在正式執(zhí)法。小販聲稱“被劫”，保安自稱“釣魚(yú)”。“打劫”的東西雖然有遺失，但也有的保存在單位里。行動(dòng)者并非個(gè)人暗中進(jìn)行，而是集體公開(kāi)行動(dòng)。即使請(qǐng)教刑法專家，這種行為也難準(zhǔn)確定性——既象打劫，又象執(zhí)法，介乎兩者之間。而以下事件，則完全是黑色的了： 盤(pán)踞海淀**小區(qū)的“地頭蛇”和城管分片隊(duì)員張**、小區(qū)物業(yè)經(jīng)理潘**、保安隊(duì)長(zhǎng)張**勾結(jié)，用“城管抽查”的名義打擊不交保護(hù)費(fèi)的小商販。據(jù)水果小販劉義等人介紹，收“保護(hù)費(fèi)”始于非典前的兩年，最多時(shí)有二十多人收錢(qián)，張。*也收。張的勢(shì)力范圍“地方大，位置好，一個(gè)攤位每月要收兩千元”；緊挨張*，地盤(pán)的是物業(yè)經(jīng)理潘**的“攤位”，“每月收1600元”；保安隊(duì)長(zhǎng)張。*占有四個(gè)攤位，每個(gè)在八百元左右。“城管抽查”成了收費(fèi)手段，不交錢(qián)，城管就帶保安來(lái)抄你。上級(jí)單位檢查時(shí)，這些人會(huì)提前打招呼。劉義稱：“他們生意興隆！我們算了一下，一個(gè)人一年至少能收十幾萬(wàn)。”[32] 收費(fèi)始于2001年，警方抓捕在2007年，收費(fèi)期約六年，期間黑白兩道相安無(wú)事。各方分配比例比照權(quán)力大小：城管張**“地方大，位置好”，單個(gè)月收2000元；物業(yè)經(jīng)理的地盤(pán)緊挨著張**，單個(gè)月收1600元；保安隊(duì)的攤位月收800元。應(yīng)當(dāng)可以納入國(guó)庫(kù)的數(shù)百萬(wàn)“稅源”流失了。人民政權(quán)在張××所管的“片區(qū)”被徹底非法化。這種“一個(gè)都不能少”式的全面收費(fèi)持續(xù)六年。在人民群眾眼里，“塔院城管”這個(gè)“組織”而不是“個(gè)人”非法化了。 不到兩個(gè)月，朝陽(yáng)城管**分隊(duì)的兩任保安隊(duì)長(zhǎng)涉嫌搶劫和敲詐勒索小販被警方抓捕。水果小販趙強(qiáng)說(shuō)，從他去年秋天來(lái)這里擺攤，就很少見(jiàn)到城管隊(duì)員上街，都是城管保安在街上巡邏。今年7月8日，保安班長(zhǎng)和隊(duì)長(zhǎng)要他們四個(gè)賣(mài)光盤(pán)的每月交2000元保護(hù)費(fèi)。四個(gè)小販交錢(qián)后越想越后悔：以前遇見(jiàn)保安，逃跑幾率至少是50％。就算被抓，給他們“意思意思”也能拿回光盤(pán)，每月?lián)p失遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于500元。沒(méi)想到他們胃口越來(lái)越大，干不下去了。他們選擇了報(bào)警。 協(xié)管保安為什么可以收保護(hù)費(fèi)？城管隊(duì)長(zhǎng)說(shuō)，和平街目前有15名城管，50多名協(xié)管，管轄范圍4．6平方公里，人流量大、街面復(fù)雜，一些城管偷懶，導(dǎo)致保安單獨(dú)執(zhí)法。劉賓出事后都是城管帶著保安出來(lái)執(zhí)法。 一名城管保安說(shuō)，我們?cè)缟?點(diǎn)半起床，8點(diǎn)正式上班，如果沒(méi)有臨時(shí)任務(wù)，一般每天晚上10點(diǎn)左右下班，沒(méi)什么制度約束，工作主要靠自覺(jué)。每月工資900元。我們上崗這兩個(gè)月，常有小販塞錢(qián)塞煙，都被拒絕。“有個(gè)中年婦女要給我200塊錢(qián)，讓我把她被沒(méi)收后停在院子里的三輪車(chē)推出來(lái)。我拒絕后，她很不解地離開(kāi)了，臨走還自言自語(yǔ)‘以前都是這樣干的’。”[33] 這個(gè)案例有幾點(diǎn)要注意： （1）此前小販被抓，只要“意思意思”就能拿回光盤(pán)。這些“意思”應(yīng)當(dāng)給了巡邏保安，而非保安隊(duì)長(zhǎng)，無(wú)法通過(guò)保安隊(duì)長(zhǎng)之手再轉(zhuǎn)移他人。從保安班長(zhǎng)和隊(duì)長(zhǎng)角度來(lái)看，這是“失控”，是手下的人在“黑領(lǐng)導(dǎo)”，所以他們要親自和小販談收費(fèi)。假如城管有不法之念，宜假手保安與小販交易，避免風(fēng)險(xiǎn)。一旦事發(fā)最好保安一走了之，大家安靜。假如保安落網(wǎng)，只要城管一口咬死，就可成功地刷清自己。 （2）保安的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于保安隊(duì)長(zhǎng)，小販的原話是“遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于500元”，估計(jì)應(yīng)在200元以下。高收費(fèi)逼得小販沒(méi)法干，才有了報(bào)警和事發(fā)。如果收費(fèi)合理，小販不會(huì)報(bào)警，兩者相安無(wú)事。和平街范圍大、任務(wù)重，“很有必要”招聘協(xié)管。目前和平街有五十余名協(xié)管，而城管只有十五名。招聘協(xié)管名為“分擔(dān)”事務(wù)，而協(xié)管一旦到崗，城管就偷懶。城管雖然實(shí)行工資與效益部分掛鉤，但實(shí)效不大。因?yàn)槭聞?wù)分配權(quán)在城管，只要讓保安多干點(diǎn)，任務(wù)照樣完成。通過(guò)任務(wù)發(fā)包，城管隊(duì)員成功轉(zhuǎn)型，很少上街，“都是城管保安在街上巡邏”。上街如果動(dòng)手，保安理當(dāng)沖鋒在前。 （3）保安每天工作時(shí)間近14小時(shí)，月收入900元，等于或小于普通飯店服務(wù)員工資。工作沒(méi)什么制度約束，主要靠自覺(jué)。巡回時(shí)，常有小販“塞錢(qián)塞煙”。工資少、工時(shí)長(zhǎng)而且沒(méi)有前途，保安會(huì)逐漸腐化，實(shí)現(xiàn)從“拒賄”到“收賄”再到“索賄”的轉(zhuǎn)型。那位送錢(qián)被拒的中年婦女說(shuō)：“以前都是這樣干的”。這里包括兩層意思：其一大家都這么干，其二一直這么干。“這么干”已成慣例。攤販?zhǔn)袌?chǎng)被城管和保安們成功地私有化，至少部分私有化了。[34] 北京城管隊(duì)員非法化最確切的個(gè)案，要數(shù)順義區(qū)城管高麗營(yíng)分隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)常**。他被法院徑直判以“參加黑社會(huì)性質(zhì)組織罪”和“敲詐勒索罪”。[35]在少數(shù)城管暴力化同時(shí)，小販社會(huì)也開(kāi)始暴力化了。他們或者自行組成黑社會(huì)，或者尋求黑社會(huì)保護(hù)。[36] 27日下午，兩名城管隊(duì)員在遭到暴徒毆打后，竟被要求下跪認(rèn)錯(cuò)。說(shuō)起被打的一幕，城管隊(duì)員感到灰心。兩人在勸阻這些攤販離開(kāi)游覽區(qū)時(shí)，一名女?dāng)傌溒瓶诖罅R，其他攤販在旁煽風(fēng)點(diǎn)火。他們收繳一名攤販的秤，攤販一邊打電話，一邊對(duì)執(zhí)法人員說(shuō)：“你們兩個(gè)等著，我要你們好看！”幾分鐘后，9名手持刀具和鐵棍的男子趕來(lái)，對(duì)安某和薛某大打出手。在毆打過(guò)程中暴徒們不斷用地方話辱罵安某和薛某，威脅他們不準(zhǔn)再來(lái)“管閑事”。其中一名歹徒威脅被打倒在地的薛某，要他跪下向女?dāng)傌湣罢J(rèn)錯(cuò)”。 執(zhí)法大隊(duì)李隊(duì)長(zhǎng)說(shuō)：“這些人居無(wú)定所而且三五成群。當(dāng)執(zhí)法人員糾正他們的違法行為時(shí)，他們氣焰囂張，甚至有些執(zhí)法人員下班回家還經(jīng)常會(huì)被跟蹤，我們特別害怕自己的家人遭到報(bào)復(fù)。”他們已經(jīng)結(jié)成幫派，只要一人受到執(zhí)法人員的清理，他們就全體結(jié)幫，并叫來(lái)同伙打人，更甚的是，這伙人壟斷了游覽線，不允許其他外地人在他們的‘勢(shì)力范圍’內(nèi)擺攤設(shè)點(diǎn)。”[37] 通過(guò)暴力強(qiáng)行劃定并壟斷利益，屬于典型的黑社會(huì)行為。這些人居無(wú)定所，三五成群，氣焰囂張，跟蹤威脅城管隊(duì)員，以至城管“特別害怕”。如果任由事態(tài)發(fā)展，結(jié)果可推而知。從小販角度，由于他們無(wú)法組成正常社會(huì)，也無(wú)法尋求政府保護(hù)，只好組成“新疆幫”、“安徽幫”等類型的私人社會(huì)，必要時(shí)尋求黑社會(huì)幫助。據(jù)研究黑社會(huì)問(wèn)題的南京大學(xué)教授蔡少卿估計(jì)，中國(guó)黑社會(huì)成員超過(guò)百萬(wàn)。黑社會(huì)猖獗的客觀原因之一是農(nóng)村盲流人口涌入城市，迫于生活加入黑幫。[38] 四、小販治理中的個(gè)人、社會(huì)與國(guó)家 攤販治理，并非城市化進(jìn)程中無(wú)法克服的“中國(guó)難題”，世界各地都曾經(jīng)歷過(guò)失業(yè)人群“攤販化”，經(jīng)歷過(guò)從排斥驅(qū)逐到認(rèn)同疏導(dǎo)。非法化小攤販和激烈的取締，各地也曾發(fā)生，但國(guó)家正式制度驅(qū)使數(shù)百萬(wàn)官員與數(shù)千萬(wàn)攤販，進(jìn)行長(zhǎng)達(dá)二十余年流淚加流血的“都市游擊戰(zhàn)”，無(wú)論其規(guī)模還是其慘烈程度都屬世界史上罕見(jiàn)。治理小攤販并不難，各國(guó)有著近乎共同的答案，要旨是：（1）小攤販合法化，劃定區(qū)域和時(shí)段，讓其有序經(jīng)營(yíng)；（2）成立小攤販自治組織，實(shí)現(xiàn)自我治理和約束；（3）國(guó)家提供必要的制度規(guī)范和監(jiān)督救濟(jì)，協(xié)調(diào)攤販與其它利益集團(tuán)的關(guān)系，避免攤販社會(huì)黑化。這些治理原則，已為韓國(guó)、日本、美國(guó)等國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)實(shí)踐所證實(shí)。[39]大陸有限的幾個(gè)試點(diǎn)單位，收效也極其良好： 3月8日下午6點(diǎn)，下班高峰，小攤點(diǎn)擺成一字長(zhǎng)蛇陣。賣(mài)臭豆腐的，烤羊肉串的，賣(mài)餛飩的，三輪車(chē)、桌子擺放得井井有條。地面出奇的整潔，不像很多城市臟水橫流，蒼蠅群飛。 “要是幾個(gè)月前來(lái)，絕對(duì)看不到這副場(chǎng)景。”城管中隊(duì)長(zhǎng)江志正說(shuō)。攤點(diǎn)生意和“市口”直接相關(guān)，每個(gè)攤位都設(shè)法前移，動(dòng)輒就堵得動(dòng)彈不得。為搶占地形，攤主們時(shí)不時(shí)打得頭破血流，成為鎮(zhèn)江市臟亂差的典型。執(zhí)法隊(duì)員跟攤主的關(guān)系，勢(shì)同水火，“動(dòng)誰(shuí)的攤子誰(shuí)就跟我們‘拼命’。” 城管大隊(duì)長(zhǎng)尹小雪想，能不能換個(gè)思路，讓他們進(jìn)行自我管理呢？為此，鎮(zhèn)江市城管局聯(lián)合公安、工商等部門(mén)，先后召開(kāi)三次協(xié)調(diào)會(huì)，啟動(dòng)“民主自治”試點(diǎn)。八位攤主一致同意無(wú)記名投票選出正副小組長(zhǎng)，通過(guò)抽簽進(jìn)行攤位排序。商定自路口向北20米內(nèi)擺放攤位，按序號(hào)定時(shí)輪流交換位置，正副組長(zhǎng)監(jiān)督協(xié)調(diào)。 試點(diǎn)一個(gè)月，效果出奇的好。自治組長(zhǎng)黃世萍說(shuō)，現(xiàn)在大家規(guī)規(guī)矩矩，既用不著起大早搶位子，也不用跟城管隊(duì)員吹胡子瞪眼。上家潑了臟水扔了垃圾，下家就會(huì)提醒清掃；下家生意忙不過(guò)來(lái)，上家就在旁邊搭把手。 鎮(zhèn)江城管把民主自治的好處歸納為一箭三雕：秩序規(guī)范了，市容整潔了，關(guān)系和諧了。城管的工作模式發(fā)生質(zhì)的變化，從執(zhí)法為主轉(zhuǎn)變成協(xié)調(diào)為主。有什么問(wèn)題，聚在一起開(kāi)個(gè)會(huì)，提個(gè)醒就行了。城管在與不在，現(xiàn)場(chǎng)的秩序、衛(wèi)生都差不多！現(xiàn)在矛盾解決了，城管也可以“隱身”了。[40] 義士路小販自治效果“出奇的好”，其實(shí)不奇。政府打擊小攤販的理由無(wú)非“臟亂差”，而“臟亂差”其實(shí)是政府錯(cuò)誤管出來(lái)的，并非攤販經(jīng)濟(jì)的胎記。政府非法化小攤販，攤販們的利益無(wú)法保障，無(wú)法形成恒定的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。小販之間、小販與居民之間的秩序難以生成，即使生成終當(dāng)短命，因?yàn)檫@些秩序都在國(guó)家打擊之列。朝不保夕的小販，當(dāng)然無(wú)心將攤位裝點(diǎn)的整潔漂亮，因?yàn)椴欢奶毂怀度氪蛄怂Ｐ∝湡o(wú)心樹(shù)立信用，因?yàn)樾庞靡揽咳辗e月累，而小販只能“打一槍換個(gè)地方”。由于法律不認(rèn)可小販之間劃分的利益范圍，小販之間只能奉行“先占為王”的叢林規(guī)則，天天搶占地形，“時(shí)不時(shí)打得頭破血流”。無(wú)從講信用、講衛(wèi)生、講秩序，一切失序，“亂成一團(tuán)糟”。借用浦東新區(qū)張學(xué)兵區(qū)長(zhǎng)的話：“亂設(shè)攤是我們管出來(lái)的，主要責(zé)任在政府。”[41] 一旦政府轉(zhuǎn)變立場(chǎng)，事物就回歸本來(lái)面目。秩序形成了：通過(guò)抽簽進(jìn)行攤位排序；自路口向北20米內(nèi)擺放攤位；按序號(hào)定時(shí)輪流交換位置。自主選擇的秩序被自覺(jué)地遵守，無(wú)須國(guó)家執(zhí)法。城管在與不在，現(xiàn)場(chǎng)的秩序、衛(wèi)生都差不多！大家規(guī)規(guī)矩矩，互相幫助，其樂(lè)融融。城管也稱一箭三雕：“秩序規(guī)范了，市容整潔了，關(guān)系和諧了”。城管的工作模式發(fā)生了質(zhì)變，從執(zhí)法為主轉(zhuǎn)變成協(xié)調(diào)為主。矛盾解決了，大家安生了，城管也隱身了。 攤販經(jīng)濟(jì)的政治和經(jīng)濟(jì)正當(dāng)性，學(xué)界早有歸納。一般認(rèn)為，攤販經(jīng)濟(jì)并不缺乏效率，它是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。攤販經(jīng)濟(jì)不僅增加GDP，還有更多的優(yōu)點(diǎn)：（1）滿足低層和普通市民階層的生活需要，廉價(jià)的攤販?zhǔn)袌?chǎng)是他們消費(fèi)品的理想來(lái)源。（2）豐富城市文化。攤販經(jīng)濟(jì)能營(yíng)造一種特殊的城市街頭文化，讓游客和市民感受地方的特殊風(fēng)味。如法國(guó)巴黎街頭藝人的展示、我國(guó)傳統(tǒng)的廟會(huì)、夜市，不僅提供購(gòu)物便利，還是城市文化獨(dú)特的景觀。（3）攤販?zhǔn)腔謴?fù)街道活力，有效利用公共空間，增加城市魅力的佳徑。“歐洲有露天吧臺(tái)，亞洲有街道攤販”。攤販制造街頭的喧鬧，活躍著城鄉(xiāng)的交流。（4）解決部分就業(yè)。許多人受資金、技術(shù)、年齡限制，只能自我就業(yè)。起點(diǎn)低、資金少、操作容易的攤販生意，成為就業(yè)捷徑。[42]