關鍵詞: 城管；攤販；沖突；調整

內容提要: 城管與攤販在街頭追逐與互毆屢見不鮮，并多次誘發群體性事件，其背后原因為何？本文通過對一系列事件和政策的梳理，指出思想意識上的偏見，法律政策的失當，是亂像產生的根本原因，國家必須進行政策和法律調整，從根本上解決問題。 引子：烤串引發的血案 2006年8月11日，河北來京人員崔英杰在海淀區賣烤腸時被城管截獲。在索還三輪車未果后，崔持刀刺向海淀城管分隊副隊長李志強，致其死亡。 在城管與小販之間曠日持久的“追逐與抵抗”游戲中——我名其為“都市游擊戰”——城管與小販相互加害屢見不鮮。但本次事件卻因時間、地點、人物的特殊，使劇情達到高潮。地點：首都北京街頭；人物：城管海淀分隊副隊長；時間，下午四時五十分。城管隊長喋血首都街頭，本身就屬爆炸新聞，而事件后來的演變更值得聚焦和細味。 事件在城管內部和社會上引起強烈反響。北京5000多名城管中，有3000人參加了李志強遺體告別儀式，市政府面臨的壓力可以推知。[1]為了告慰英雄并撫慰他的同事，市政府罕見地——許多犧牲的公安干警就沒有這種待遇——授予其“烈士”稱號。市委書記在李志強遺像前三鞠躬。[2] “烈士”稱號只能授予制度的楷模。殺害制度楷模的人，當然死罪難逃。這不僅合乎情理，也合乎人民司法的傳統，但故事卻發生了轉折。公眾發現，崔英杰并非李逵式的兇煞惡魔，他也是遵循制度的楷模。崔求學的小學、中學證明他品質良好，成績優良；服役的部隊證明他獲得“優秀士兵”稱號，多次在大會上作為典型被點名表揚；崔在京打工期間的同事證明，崔謀生艱辛，但性情溫和，樂于助人。[3]崔英杰的清白歷史與悲慘現狀曝光后，學界、媒體等民間社會遂深度介入。檢方對殺人罪犯的指控與公眾對弱勢群體的同情，同時上演，劇情忽然緊張。明暗之間，各種力量紛紛登場。一位女城管直言：“判他死緩，工作沒法做。”[4]而著名軍人老作家魏巍發表網文：“連我這個老兵也禁不住心里難過，讓我也為這個退伍兵，為這個苦人兒求個情吧！”他還說了一句讓決策者心生寒意的話：“退伍兵反應強烈！”對中國社會來說，軍心必須穩定。“退伍兵”這個潛在但隨時可能登場的群體必須安撫。 各方的緊張氣氛，隨著崔英杰的“死緩”判決而緩和下來。但城管與小販之間的都市游擊戰，仍在繼續。本文將演示和說明，這場持續幾十年，危害千萬人的“都市游擊戰”，并非不可避免。[5]小攤販治理中的失誤，折射出中國當代行政決策的諸多積弊，必須設法清除。 一、古已有之的小販 販夫走卒，古已有之。古已有之的小攤販，在建國之初，就因為它的“非計劃性”，被冠以“資本主義尾巴”，歸人國家嚴厲打擊對象。早在1957年11月28日，《人民日報》就報道，湖北黃岡一農民因販魚秧、販牛，被說服教育后決心割斷“資本主義尾巴”。[6]在政治掛帥的年代，人們雖然有口難辯，但“追逐與抵抗”其實從那時就已開始。 改革開放后，雖然私人交易合法化，但對城市流動小攤販，依然沿習嚴格監管的傳統。直至1999年11月，北京市《關于加強對外地來京人員經商和利用違法建設從事經營活動管理的通知》，依然對小攤販采取嚴堵政策。它規定外地來京人員申領個體營業執照，必須持有戶籍所在地縣級以上工商行政管理機關核發的營業執照或者出具的進京經商證明；經營場地的合法證明；初中以上文化程度學歷證明；育齡婦女必須持有暫住地計劃生育主管機關核發的《婚育證》……。凡不具備上述證件、證明材料的，一律不得核發營業執照。 攤販皆是沿街作業，所占街道本非“經營場地”，無法取得“合法證明”。加上其它苛刻條件，使外地人在京合法擺攤幾無可能，而小攤販的主體正是外地來京人員。 攤販經濟在政策受到排斥的主要理由：（1）影響規范化市場運營，打亂政府城市規劃。我們在整治小攤販行為的背后，不時瞥見規范化市場經營者的影子。[7]（2）侵占道路，破壞周邊衛生環境。（3）欺騙消費者，出售不安全、不健康食品。小攤販用“地溝油”炸制食品，用變質原材料生產食品等爆炸性新聞，助長了取締行為。（4）影響城市外觀等。官方語言中，小攤販是一種落后和不文明現象，是“臟亂差”的源頭。安徽合肥為創建文明城市，提出“無攤城市”的口號。河南洛陽為創建文明城市，全面取締店外經營、占道經營和馬路市場。[8] 雖然面臨多重打壓，但小攤販卻像雨后春筍，茁壯成長。一首無名氏撰寫的兒歌，反映了小販們“痛苦并快樂”的生活：“北京馬路邊一個小攤販，每日曬太陽辛苦把錢賺。我一只眼賣東西一只眼看城管，提心吊膽自由自在，我在北京站……”城管們對在巷道間與他們游擊的小攤販，有時不以為杵。他們形象地自比“蒼蠅拍”，并不想拍死多少只蒼蠅。只要他們到場，蒼蠅們識趣地飛走就滿足了。城管與小販，這兩個在觀念上“敵對”的群體，呈現出幾分相互依賴關系。 小販久治不愈的根源在于社會客觀的需求。據報，北京市“十五”結轉10．8萬名閑置農村勞動力，第一產業有30萬農村勞動力需要向第二、三產業轉移。預計“十一五”期間，有40．8萬農村勞動力需要向二、三產業轉移。首鋼等國企改制、事業單位改革等原因導致失業人員78．76萬人。新增勞動力登記失業人員57．43萬人，期末城鎮登記失業率將達到3．5％左右。[9]另據《北京市2003年外來人口動態監測調查公報》，2003年北京市409．5萬流動人口中，攤點經營人員占6．78％。依此數字北京有近30萬名游商。[10]另據上海浦東新區2007年初步統計，新區的攤販8000個，遍布城鄉，外來人員占到65％左右，下崗再就業占30％以上。市民對設攤投訴占到投訴的60％，成為投訴熱點。[11] 我國大陸從事攤販職業的人口總數，至今未見官方或學術數據。據臺灣的調查，截至2003年8月底，臺灣地區攤販從業人口計443，797人，占總就業人口4．6％。[12]參照這一比例進行粗略測算，大陸攤販就業人口約為2553萬人。 二、城管追逐與小販抵抗 小販隊伍與時俱進，城管的行政職責與時俱增，城管的對策似乎只能“擴軍”。從1997年成立至今，北京市城管從無到有，現有內部機構七個，直屬單位三個，事業單位三個，十八個區縣各設相應機構和人員，全市共有城管執法人員5000多人。此外，各級城管還聘請了為數眾多的城管保安。這些協管員、城管保安，性質上屬于行政輔助人中，不占編制，沒有處罰主體資格。制度上他們的職責是：從事法律宣傳、社區日常管理、巡查，勸阻違法行為，勸阻、向城管執法人員通報信息等工作。[13]如果將城管比作與小販作戰的正規軍，則協管和城管保安相當于支前的民兵——有時難免被當作正規軍使喚。[14] 雖屢經擴充并動員民間力量，城管仍感到兵力不濟。十年間，北京市城管已擔負起14項城市管理職責，被授予了308項處罰權，其中任何一項如欲足額完成，足以將城管拖垮。城管人員“朝九晚五”工作時間根本無法實現，有時人均加班時間超出國家規定36小時的4倍。[15]廣州市城管副隊長因創建衛生城市，連續工作六十多天工作到深夜，猝死在家門口。[16] 城管的任務有多重？以查處黑車為例。北京黑車有7．2萬輛，而正規出租車只有6萬輛。2007年4月，北京16委辦局掀起為其一月的打黑車“狂飆行動”。雖然一些“黑車”落網，但更多的“暫時休整”或“戰略轉移”到遠郊。官方坦陳，整治效果不理想。一位城管形容，黑出租車就像大海里游來游去的魚，在大街小巷穿行往來，數也數不清。[17]為了總攬城管工作全貌，來看一下北京朝陽區城管大隊2006年的工作總結。 1-11月，我們全力以赴，較好的完成了兩節兩會、兩個黃金周、清明節、掃雪鏟冰、控制揚塵污染、整治“城中村”、整頓低級次市場、消除暴露垃圾、中央市區領導視察、世青賽、中非論壇等專項整治任務。在開展各項執法工作中，共出動執法人員275910人次，執法車輛59657車次，規范“門前三包”44551家，取締無照經營、露天燒烤15788起；與建委、環保等部門檢查工地19092個次，查處揚塵污染、夜施擾民、道路遺撒14532起；與公安、交通等部門查處各類黑車19688輛；查獲小廣告窩點2392個、非法小廣告650萬張；查處非法戶外廣告1998起，拆除大型戶外廣告35塊，拆除違法建設167萬平方米，告知、引導、救助流浪乞討人員1500余人次，罰款1200余萬元。行政復議、訴訟案件160起，無一起敗訴。辦理人大代表建議、政協委員提案、群眾來信來訪855件，辦結率100％。辦理城管熱線、市、區各類督辦件32641件。上報非法小廣告號碼4140個，已全部停機，267名違法當事人接受了處罰。[18] 總結排列的工作量未必完全可信，但足以反映城管職責的“海量”。鄭州市城管局長坦言，治理小攤販“難度很大，力不從心”。不足三個月后，鄭州就發生城管粗暴執法，引發千余大學生圍攻事件。[19]上海浦東新區區長算帳說：“按照現有攤販數量，每個地方派人固守，要2000人左右，而全區所有執法人員只有900人左右”。[20] 一如北京某城管負責人所言，自城管成立以來：“對小販的打擊從未停止，打擊手段也不斷變化，并且屢次施以重拳。”城管口中的“打擊”，小販名之為“掃蕩”。雖然“掃蕩”多年，但小販們說“可是我們還沒被趕走。”[21] 打“時間差”是小販的基本對策。城管下班小販上班，兩者上演“真人版”的“貓和老鼠”游戲。[22]在日日不斷的“貓和老鼠”游戲中，小販采用人海戰、游擊戰、拉鋸戰、持久戰。而城管無論在人數、持久、靈活性上，都難以長時間占上風，只能依靠“運動戰”，陷入“整治一回潮一再整治一再回潮”的怪圈，讓英雄氣短。在題為“城管遭遇職業暗探游擊戰”文章中，記者報道了上海楊浦區小販與城管間的一場都市游擊戰：