【摘要】 北京市城管綜合行政執法工作已經開展十余年，在北京城市管理中發揮了重要作用。目前該領域存在的職權界定標準模糊、執法物質保障缺乏、執法隊伍結構不合理、職權配制不科學、執法理念、執法方式簡單化等障礙直接影響了城管綜合行政執法效能的發揮。對此，首先應科學劃定城管綜合行政執法的權限范圍，其次加強城管執法物質保障和執法隊伍建設，再次建立城管執法多項職權的協調體制，最后轉變執法觀念，改進執法方式，提高執法能力。 【關鍵詞】北京城管綜合行政執法；發展困境；解決思路 【正文】 進入新世紀以后，北京市的發展戰略是：到2010年在全國率先實現現代化，構建起現代化國際大都市的基本框架，到2020年全面實現現代化，基本建成現代化國際大都市，到2050年，使北京成為當代世界一流的現代化大都市。這個目標不僅意味著北京經濟、科技、教育、文化、環境等各個方面的高度發展，更意味著對北京的城市治理、市政管理提出了更高的要求和目標。北京自1997年開展相對集中行政處罰權的試點工作至今已逾十年，城管綜合行政執法工作已經成為北京市加強城市管理、推進依法行政以及構建社會主義和諧社會、首善之區過程中的關鍵一環。但是，城管綜合執法處于城市治理的末端，直接面對的是繁雜的社會矛盾，承擔的是政府執法職能中最艱難的部分，也是社會矛盾的綜合聚焦點。因此，積極探索城管綜合行政執法發展中出現的問題及其解決路徑，對于推進行政管理體制改革、轉變政府職能、構建和諧社會具有重要的意義。

一、北京市城市管理綜合行政執法的歷史與現狀

城管綜合執法改革源于城市管理相對集中處罰權的改革。1996年，《中華人民共和國行政處罰法》第一次明確規定了相對集中處罰權制度。國務院陸續批準了北京宣武區、廣州市、南寧市等地區和城市開展相對集中處罰權的試點工作。2000年9月8日，國務院辦公廳下發了《國務院辦公廳關于繼續做好相對集中行政處罰權試點工作的通知》（國辦發（2000]63號），對加強試點工作的組織領導、完善試點的管理體制、擴大試點范圍、促進試點工作與行政管理體制改革相結合等內容作了具體規定。2002年8月，國務院下發了《關于進一步推動相對集中行政處罰權工作的決定》（國發[2002]17號），決定授權省、自治區、直轄市人民政府可以在本行政區域內，有計劃、有步驟地開展相對集中處罰權工作。2002年10月，國務院辦公廳轉發了《中央編辦關于清理整頓行政執法隊伍實行綜合行政執法試點工作的意見》（國辦發[2002]56號），決定在廣東省、重慶市開展清理整頓行政執法隊伍、實行綜合執法的試點，其它省區市各選擇1—2個具備條件的市（地）、縣（市）進行試點。為了有機銜接相對集中處罰權工作和綜合執法工作，中央編辦和國務院法制辦于2003年2月聯合下發了《關于推進相對集中行政處罰權和綜合執法試點工作有關問題的通知》（中央編辦發[2003]4號），就兩項工作的關系和貫徹落實問題作出了詳盡的安排，至此綜合執法試點工作在全國逐步展開。北京市城市管理綜合行政執法最早源于1997年5月，經國務院批準，北京市宣武區開始在城市管理領域開展相對集中行使行政處罰權的試點工作，并在全國率先組建城市管理監察大隊。1998年，集中行使行政處罰權的試點工作擴大到北京近郊八區。2000年9月，在北京10個遠郊區縣組建城管監察大隊，統一上崗，標志著城市管理綜合執法體制改革在北京全面推開。2002年9月，北京市城市管理綜合行政執法局成立，并形成了北京市城市管理綜合執法局統一領導、協調全市的綜合執法工作，各區縣設置區城管執法大隊、城管執法分隊的執法體制格局。2008年1月1日，《北京市實施相對集中行政處罰權辦法》（以下簡稱《北京市集中處罰權辦法》）正式生效，標志著北京市城市管理綜合行政執法工作的法制化水平有了進一步的提高。目前北京市城管機構共有5 000多名城管執法隊員，執法權限范圍涉及市容環境衛生、園林綠化、城市規劃、工商行政、公安交通、城市節水、停車管理、環境保護、施工現場、城市河湖、公用事業、導游業、市政、交通等14個方面300多項行政處罰權。隨著城市相對集中處罰權改革的深入，一些深層次的矛盾和問題凸顯出來，理論界對這場改革的質疑也日益高漲，實踐中遇到的執法困難也越來越多，甚至有學者呼吁停止這場“吃力不討好”的改革。[1]那么城管綜合行政執法遇到的問題主要有哪些，其背后的原因是什么？本文將根據北京市的情況進行具體分析。

二、北京市城管綜合行政執法存在的問題及原因

（一）城管執法的職能權限尚未得到科學、明確的界定

長期以來，北京市城管機關的權限來源于行政命令，這種方式造成城管權限急劇膨脹，一些權限的劃分缺乏科學依據，程序隨意。今年實行的《北京市集中處罰權辦法》在一定程度上明確了城管執法機關的法律地位，規范了職責權限，完善了執法體制。但總體來看，城管綜合執法仍然處于探索階段，缺乏系統的、科學的法律規定，特別是職權范圍沒有得到科學、合理的界定和細化。不同機關之間的行政執法存在交叉，綜合執法部門與原來的職能部門在職權分割上有許多灰色地帶，導致在城管綜合行政執法機關和原管理部門存在著大量職責交叉和多頭執法問題。產生以上問題的原因主要有一：

第一，當前北京市在綜合行政執法范圍的劃分上并沒有一個確切可依的標準。根據國務院的文件，實行相對集中行政處罰權的領域，是多頭執法、職責交叉、重復處罰、執法擾民等問題比較突出、嚴重影響執法效率和政府形象的領域，這只是一個籠統的范圍的界定，具體到北京市應當如何根據城市的特點確定城管綜合執法的權限范圍是一個需要探討的問題。

第二，北京市城管部門綜合履行的行政執法職能涉及范圍十分廣泛，但是職能劃轉不徹底，各部門職能劃分不明確，一部分職能僅僅是對法律、法規、規章的切割，而沒有理順各個部門的職能，造成職權交叉和執法空白同時存在。

（二）執法物質保障缺乏，執法隊伍建設有待加強

城管機關自成立以來一直面臨執法物質保障缺乏的問題。執法裝備不足，包括辦公用房和執法設施缺乏。據調查了解，不少執法隊伍的辦公用房是向其他單位租借的；有的分隊甚至只能在臨時搭建的板房里工作。由于沒有存放罰沒物品的庫房，一些分隊只能將按規定需要妥善保管的罰沒物品露天堆放，結果卻因為物品在風吹日曬和雨淋的情況下不能保持原狀，與行政相對人之間經常產生本可避免的糾紛和矛盾。目前各執法隊伍都不同程度地存在著車輛不足、車輛狀況差的問題。經費保障不到位。經費不足一直是制約城管執法發展的老大難問題。現行城管執法經費供給體制實行的是“以塊管理，分級負擔”的地方財政管理體制。但市、區（縣）兩級經費提供體制的不協調使得執法隊伍必要的經費保障無法落實。

執法隊伍建設亟待加強。現有執法力量與繁重執法工作間的矛盾日益突出。在1997年城管機關行使最初確定的五個方面職能時，城管行政執法人員已基本處于滿負荷的工作狀態，現在職能已經擴大了近三倍的情況下，執法人員每天都要處于超負荷狀態。由于執法力量不足，市局布置的“人盯車巡”等工作方案在基層無法充分落實。執法力量的短缺導致城管的很多職能根本無力實施。除了執法人員數量不足以外，年齡結構的不合理也是困擾執法隊伍的一個重要問題。城管執法這種強負荷的工作需要一支年輕且精力充沛的隊伍來承擔，但目前的現狀是基層執法隊員的年齡普遍偏大，人員配置無法滿足實際需要。

（三）城管集中行使的職權單一，無法有效實現執法的目標

城管目前的職權主要集中在行政處罰權，從邏輯上考察，行政處罰權是行政執法手段中最后的選擇，既要有先前的調查取證，又要首先采取除行政處罰之外其他可以達到執法目的的行政管理手段。由于權限單一，城管執法過程中取證環節、執行環節實施艱難。例如，法規規定車輛要拉客人并有現金交易時才能被認定為“黑車”，但在檢查中，大部分乘客出于對自己利益的考慮，不愿意提供真實的證據，導致對“黑車”的治理難度很大。

（四）城管執法理念、執法方式有待改進和提高

從國務院批準宣武區開展相對集中行政處罰權的試點至今，北京市城管執法隊伍在工作中不斷摸索創新，改進執法觀念。但是實踐中仍然存在部分城管隊員執法觀念落后的問題。有人認為只有強制手段才是最能解決實際問題的方法，相對人既然是違法的，為了服務其他守法的群眾，就應當對其進行堅決的取締，現在工作開展得不順利只是因為力度還不夠；還有的隊員認為既然自己的工作合法、合理，那么同情那些違法相對人的社會輿論就是片面的和狹隘的。以上這些不正確的執法理念阻礙了執法方式的創新。事實上，很多國際化的大都市中，小攤、小販和無家可歸的流浪人員恰恰都在城市的夾縫中生存，不可能把這些弱勢群體完全推出城市，管理者既沒有這樣的權力，也沒有這樣的能力。城市必須具有很強的包容性，不能一味地堵而應當有序疏導，在滿足老百姓不同需求的同時，也將游商小販納入有序的管理范圍之中。

三、完善北京市城管綜合行政執法的路徑探索

黨的十七大報告指出：要“健全政府職責體系，完善公共服務體系，推進電子政務，強化社會管理和公共服務”。服務型政府的發展目標對城管綜合執法工作提出了更高的要求，根據北京市的實際情況，我們認為當前應主要著重于以下四個方面：

（一）科學劃定城管綜合執法的權限范圍

在發展方向的認識上，必須明確，城管綜合行政執法的發展應當在政府職能轉變的歷史背景下推進，其根本目的是促進法治政府的建立。在行政管理體制改革的大背景下，城管綜合行政執法職權范圍界定中應當堅持合法、科學、效能、統一的原則。首先，城管執法權限的調整應當經法定機關依照法定程序進行。根據《北京市集中處罰權辦法》的規定，北京城管綜合行政執法的職能調整由北京市政府決定，在職能界定中不得違反法律的禁止性規定。其次，在職能確定中應遵循科學、效能、統一的原則，目前，綜合行政執法處于發展階段，應當限于城市日常管理中專業性不強的事項，而不應對專業性很強的事項納入城管綜合行政執法的范圍內。專業化是社會分工的必然，社會發展的程度越高，專業化的程度就越強。這個規律體現在行政執法領域，表現為行政執法的不同職能部門會隨著社會生活的精細化和問題的多樣化而趨向專業化。如果將不同專業領域的職能硬性地合并到一個職能部門，必然耗費大量的行政成本，并且未必能取得預期效果，甚至適得其反。此外，在職能配制上，應當注意綜合行使的職能應具有相關性。這種相關性表現為相互接近和相互關聯，即綜合執法權在管理客體或對象上基本屬于同一類或同一領域，其行為目的、活動規律具有多數的共同點，以便節約執法成本，提高執法效率。

（二）加強城管執法物質保障和執法隊伍建設

城管執法是行政執法的重要組成部分，其所需的物資和經費應當全部由國家財政給予充分的保證。在財政經費的投入上，北京市現在實行以區縣財政為主、市財政為輔的原則。兩套財政運行并行，導致預算資金的準確性有所偏差，財政投入不合理不及時，裝備的配置無法落實。同時，由于北京各個地區財政對城管執法的投入不一致，導致了不同層次執法機構在裝備、辦公設施配置上的良莠不齊，城市綜合管理的發展呈現畸形化。針對這種情況，應當對當前的財政投入體制進行改革，實現對城管執法財政經費一定程度下的統一化管理。一方面，在執法車輛、標志性服裝以及執法主要器材等方面，可由市財政統一投入進行配置更為合理，而在其他方面，根據實際情況，可由區縣財政支出，如裝備車輛的維修費、燃油費，以平衡各層次執法機構的財政投入。

執法隊伍是落實城管執法理念和保障執法工作取得良好社會效果的關鍵，今后應該著重從以下幾個方面加強隊伍建設。第一，完善執法資格制度，2003年北京市城市管理綜合執法局已經初步建立城管執法人員資格管理制度，對加強城管執法隊伍建設和提高執法人員素質起到了積極作用。要在此基礎上，繼續完善執法資格制度。第二，擴大執法人員錄入渠道，提高城管執法人員綜合素質。第三，加強執法人員培訓機制。根據城管執法的范圍和特點有針對性地對執法人員進行培訓。培訓的內容應盡量寬泛，除傳統執法意識、法律知識等培訓內容外，還需增加各相關領域專業知識的培訓。

（三）建立城管執法多項職權的協調體制

從權力的配置來看，將行政處罰權相對集中行使，更能直接解決行政處罰中存在的突出問題，更經濟、更有效、更便捷，在行政處罰權分散或者相對集中行使的抉擇上，優選顯然在后者。[2]但是我們也應當看到，各種執法權限之間是相互聯系的，行政監督檢查權與行政處罰權是難以分開的，行政監督檢查是行政處罰的必要前提，沒有行政監督檢查，就難以做出準確的行政處罰決定。相對集中行政處罰權也就要求相對集中行政監督檢查權，否則兩種職能都無法有效行使。行政強制權與行政處罰權也是密不可分的。如果沒有行政強制權，執法機關在監督檢查時不能采取即時強制，會造成最終無法進行行政處罰，阻礙行政管理目標的實現。

由于城管執法的效率性要求較高，必須允許其在必要時享有一定范圍的強制權、檢查權、發布信息權和指導權。首先，必須強調的是，這里所說的強制權，只是作為處罰權的伴生，它并不是指城管本身享有法律直接授予的強制權，而只是作為處罰的一種保證手段。城管機關在行使行政處罰權的時候可以暫時行使行政強制權，但是行使的時間、場合和種類都應有嚴格限制。第二，城管機關應享有行政檢查權，行政機關有權對行政相對人的行為進行檢查，保障執法工作能順利進行。第三，城管機關應享有發布預警信息的權力。這是由城管機關所處的特殊地位決定的，城管機關處于城市管理工作的第一線，工作覆蓋面廣，能夠在第一時間發現問題并及時將問題回饋到其他行政管理機關，以便各管理機關能夠及時解決問題。第四，城管機關還應享有行政指導權。城管機關實施行政指導行為雖不具有強制力，但作為行政處罰的先行性行為，可以緩和公民的面對城管執法的對立情緒，保障執法工作的順利進行，也是服務行政理念的客觀要求。

（四）轉變執法觀念，改進執法方式，提高執法能力

執法方式的不足根源于執法觀念的陳舊。方式的創新首先需要觀念的更新，綜合執法目標的實現需要執法者樹立先進的執法理念。現代城市管理執法觀念應當是在“以人為本”核心理念指導下的以公眾滿意為價值取向的服務理念。樹立服務理念，通過公眾滿意度評價，了解公眾對城管執法的滿意程度，可以對執法的績效水平的高低做出理性的判斷，有助于城管執法部門識別自己的服務與公眾需求之間的差距，從簡單的控制向多元化的執法手段轉變。同時將公眾滿意調查與評價情況公布，對于城管部門可能是一種榮譽或是激勵，也可能起到鞭策或警示作用。

積極探索非強制性執法方式的運用。北京市城管機關在近年已經探索了多種柔性行政執法方式，取得了一定的成效。由于城管執法主要面對弱勢群體，在完善的社會保障機制和救濟救助機制沒有建立健全的情況下，不可能徹底解決城管執法中矛盾突出的問題。在這種情況下，探索多元化執法方式，特別是符合現代行政管理特點的柔性管理方式，使前端柔性執法與后端嚴厲處罰相結合，通過諸如行政指導、行政合同、行政獎勵以及勸告、建議、教育等方式引導相對人自覺守法。但同時也應注意到非強制性執法絕不意味著消極執法，如實踐中出現的“轟趕式”執法，執法者并沒有積極地與違法者或是潛在的違法者進行溝通，進行有效的管理和疏導，而是采用避免直接面對相對人的方式。這種執法方式仍是單向思維模式的產物，沒有體現服務理念，難以取得真正的效果。

構建城管機關與其他行政機關以及社會公眾的互動機制。政府是一個整體，而不是幾個單獨的部分。城市管理更是一個需要整個社會綜合治理的問題。首先，應不斷完善聯合執法機制，目前市城管局與市公安局治安、交管系統建立了捆綁執法制度，實行了公安派駐城管的“聯絡員”制度和市交管局同志到城管任職的制度。應當說上述制度取得了顯著成效，在防止暴力抗法方面為城管提供了安全保障，彌補了城管執法手段的不足。今后，應進一步探索城管與其他行政執法機關的協調機制。其次，加強城管與社會公眾的互動協調。高度重視社區在城管執法中的重要作用，積極發揮社區自治精神，鼓勵社區開展解決攤販治理難題的有益嘗試。第三，完善公眾參與制度，北京市城管綜合執法機關執法過程中已經建立了以聽證制度和陳述申辯制度為依托的比較完整且成熟的相對人參與制度，需要在此基礎上進一步完善，調動公眾的參與，特別是調動利益相關者和相對人的參與，有利于解決實踐中取證難和執行難的問題。

北京市城管綜合行政執法經過探索發展到今天，實踐證明這已成為現代城市管理的重要發展趨勢。同時，城管執法制度的不斷完善也正與十七大報告中提出的“進一步加快行政管理體制改革，建設服務型政府”的要求相符合。要擺脫目前城管執法的困境，必須對城市管理和綜合執法進行全方位的思考，以便能夠更加理性地作出判斷和選擇。城市管理是系統工程，單靠城市執法機構的強制性管理是不夠的，各種配套社會政策必須跟進。同時，我們還應當樹立階段性和長期性相統一的觀念。面對現代城市出現的各種問題，我們不可能將所有的城市問題在短時間內完全消滅。有些問題具有階段性，隨著時間的推移就能夠得到有效解決，有些問題需要在改革發展中不斷探索解決。

【注釋】 [1]石佑啟、黃學俊：《中國部門行政職權相對集中初論》，載《江蘇行政學院學報》2008年第1期；章志遠：《相對集中行政處罰權改革之述評》，載《中共長春市委黨校學報》2006年第2期。 [2]青鋒：《行政體制改革的圖景與理論分析》，載《法治論叢》2007年第1期。