一是村委會和黨支部的“兩委”權力之爭，二是村民“自治”和鄉鎮政府“指導”的關系問題。這兩大基本矛盾在一定意義上體現著市場經濟所要求的憲政體制與“專政”政治體制的沖突，也是解決“三農”問題的癥結之一。

本文立足于農村基層民主發展的現狀、從法治角度分析“兩委”沖突的根源及處理方式，試圖為依法治村提供一點參考性意見。

1998年11月4日，試行10年的《村民委員會組織法》修改后正式頒布實施，全國普遍進行了換屆選舉。1999年5月，筆者到河南省孟州市還封村調查發現，換屆選舉后的新村委上任半年，沒拿到公章和賬本，公共支出1萬多元，全是村委會成員自己墊支的。因沒錢交定金，該村沒有預訂麥收的收割機，村民只好動用鐮刀；市里統一搞有線電視，村里表示沒錢不搞。村公章和賬目由支書控制、在支書任命的村會計手中，大小事情由支書定奪。村會計聲稱自己是支書任命的，不受村委會領導。村支書聲稱：“共產黨打下的江山，不會讓別人坐。黨支部領導村委會，支書說了算。”鄉黨委書記說：“如果村支書連一個會計都不能定，怎幺落實黨管干部的原則？”在2002年國慶晚會上，著名歌星唱出了“黨為人民打江山坐江山”的歌詞。

在中華人民共和國公民心中，“打江山坐江山”的思想根深蒂固。封建時代的王朝更易，“新主”帶領軍隊逐鹿中原、掃平天下，建立新朝。所有反抗者殺光逃盡，剩下的就是臣民，朝廷委派各級官吏、做“宰”做“牧”，對草民行“殺罰”之權。官吏吃朝廷俸祿、用朝廷授予的權力（官印），當然唯朝廷之命是從。農民要反抗爭取的也不是公民權利、平等自由，而是“造反奪印”——“皇帝輪流做，明日到我家。”

很多干部群眾認為：共產黨打天下，所以天下就是共產黨的，黨的各級組織理所當然地掌握權力。

由此衍生的一種理念是：黨不是為自己而是為人民打天下，權力屬于人民，但黨代表人民根本利益，所以替人民行使權力，委派各級官吏。向黨要權或主張權力就是違背人民根本利益和意志。沿著這條思想脈絡，形成了社會主義計劃經濟和人民民主專政體制。

在此體制下，中國的民主憲政思想歷經“西風東漸”的百年風雨也在不斷發展，并與傳統的“民本”思想結合，在理論和實踐中逐步得到完善。特別是隨著經濟體制改革的步伐加快，我國已經形成比較完善的市場經濟體制框架。市場經濟是法治經濟，它必然對基于計劃經濟體制形成的政治體制提出變革的要求，法律面前人人平等；沒有不承擔義務的權利，沒有不享受權利的義務；中華人民共和國的一切權力屬于人民，未經人民通過法定的形式授予，任何個人和組織的權力都必須歸還給人民；未經人民通過法定的形式認可，對公民憲法權利的限制和剝奪的有關法規政策都必須廢除；人民把自己管理國家公共事物的權力授予行政機關去行使，授予多少、怎樣行使、行使不好怎樣懲罰，都由法律來確定；任何組織和個人必須在法律規定的范圍內活動，反之，未經人民通過合法形式授予，任何組織和個人得到的公共權力都屬違法，行使違法權力必得受到法律制裁和全社會的抵制。

沿著這條思想脈絡，便有了“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”的村民自治組織——村民委員會，很多人將它稱為中國民主憲政的基礎和開頭，它走過的每一步都引起了國人的普遍關注。

村委會是村民自治組織，鄉鎮政府只能指導而不能領導它，村委會干部對選民負責而不對政府負責。

由于黨政機構仍然沿襲“黨管干部”為準則的自上而下的任命制，鄉鎮政府是最低一級行政機構。兩種體制在此發生斷裂，鄉鎮干部不能任免村委會干部，便往往通過黨支部來掌控局面。黨的組織原則是下級服從上級，鄉鎮黨委可以任免和委派村支書，自然希望讓村支書成為村里的“一把手”，黨支部領導村委會，鄉鎮對村的“指導關系”通過黨的一元化組織系統重新變成“領導關系”。

市場經濟必然對法治化即政治民主化提出更高的要求，市場經濟不斷發展，政治體制改革卻遲遲不動，尤其是自上而下的干部任命制度在市場交易相對發達的今天，使權力尋租愈演愈烈。許多官員認為自己得到“穩定一方、造福一方”的任命后，自己管轄的這一方土地上所有的人財物都成了自己經營官場的資源，所謂“普天之下莫非王土，率土之賓莫非王臣”。領導選擇好的企業、部門設點，自己出國、送禮、吃喝玩樂的費用由自己分管的點來解決。隨著經濟改革的深入，城市國企大面積虧損、鄉鎮企業生計艱難，官員可利用的經濟資源逐步由城鎮轉向土地和農村。

近幾年農民收入下降，加上1994年分稅制帶來鄉鎮財政狀況的惡化，鄉鎮干部要完成財稅任務有很大壓力，鄉鎮干部要適應官場經營規則，除鄉鎮財政這一塊公開收入，還要有自己經營官場的這一塊灰色收入，過年過節、迎來送往，隨時應付上邊頭頭腦腦家的婚喪嫁娶，而自己的“資源”主要靠農村。上邊決定他的升遷榮辱，村里要搞村民自治，在夾縫中的鄉鎮領導就得加大對村支書的支持力度，通過他來領導村委會，想方設法控制村莊。

鄉鎮黨政機關、村黨支部和村委會這三種農村政治力量，前兩種有著“一元化體制”的血脈關系，在一般情況下，村委會要依法掙得其獨立地位，將面對其余兩大政治力量的擠壓。

到目前為止，沒有人敢明目張膽地反對村民自治、村民選舉，但許多鄉鎮干部夸大村民選舉中“賄選”、“家族勢力”、“流氓地痞暴力操控”等因素，說農民素質太差、缺乏參政能力等等，為鄉鎮干部的干預和“操縱”尋找借口。[1]

在村委會選舉過程中和選舉后對權力的分配上，“兩委”之爭表現出不同的方式。

由村支書和鄉鎮干部組成的換屆選舉工作領導小組或選舉委員會，為使自己的意中人當選，對村委會選舉一般采用以下操控方式。

1、有保留地把村委會組織法和選舉辦法向村民傳達，使村民與操控者在政策信息上處于不平等的地位。有的農民自己宣傳法律法規，受到有關部門的阻撓。[2]2、推舉候選人時進行“取舍”安排。如有傾向性地向選民介紹候選人情況，抬一方壓一方；有些“地痞刁民”參選并得到多數選民擁護，選舉領導小組就用非正常手段威逼其退出競選。還有的地區對候選人條件做出規定，選舉領導小組就利用該規定把自己不滿意的候選人排除掉。《村民委員會組織法》第12條規定：“年滿18周歲的村民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權”。但有些省份的地方性法規對此作了限制性規定。如《河北省村民委員會選舉辦法》第11條規定候選人應具備五項條件，第一項是“遵守憲法、法律、法規和國家的政策，帶頭履行村民義務”，第五項是“有一定的科學文化知識和工作能力，能帶領群眾共同致富”。這兩條看上去很正確，但解釋權在選舉領導小組，如上訪的、抗拒亂攤派的、打過架的，都可以用第一項將其排除在候選人之外。第五項則可排除無力致富的窮人和文化低的村民。如仍然達不到目的，還有一個辦法就是抓走最有競爭力的候選人。3、在投票和計票時做手腳。在統計選票和對有效票與廢票做認定時，有利于選舉小組的“意中人”。

筆者在河南省遂平縣石寨鋪鄉大金莊村調查時，發現該村換屆選舉發生的情況與以上分析基本吻合。

1991年大金莊村有過一次村委會選舉，此后十多年一直由鄉里任命。村民多次上訪反映村干部吃喝貪占、村務不公開、農民負擔重等問題，要求改選村班子，但都不了了之。

1998年，村民反映村干部經濟問題。鄉紀委調查發現，該村公路集資款被用作吃喝招待費，村干部四年吃掉11.7萬元，對一個貧窮地區的純農業村來說確屬“非生產性開支過大”。鄉紀委要求村兩委認認真真落實村務“十公開”。

1998年新的《村民委員會組織法》頒布，大金莊村委也到換屆之時，村民急切希望自己投票選舉新的領導班子。

村民代表李來成1986年高中畢業后經常在外面打工，因群眾多次上訪找他寫材料，李來成開始關心村里事務，并自學法律知識。1998年底，鄉紀委查證落實了村干部大吃大喝等經濟問題，但上邊遲遲未組織換屆選舉。李來成自備手提喇叭，在本行政村7個村民組宣傳《村民委員會組織法》和國務院發布的《農民承擔費用和勞務管理條例》，對村民關心的村務公開、村民自治、合理負擔等具體問題逐條講解，受到村民的歡迎。李來成宣傳得正起勁，派出所所長帶人氣勢洶洶找上門來。詢問半天，拿不準李來成行為的違法性，臨走，所長鐵青著臉揮揮手說：“不管怎樣，你別在街上吆喝了！”

李家是小門小戶，李來成爺爺原是給大金莊地主扛活的外地人，解放后在本村落戶，生下兩個兒子，到李來成父輩只有兩戶。派出所長來者不善，家里人勸他：“不要再宣傳法律了，咱有理也惹不起官府。”

1999年初，鄉干部未開村民大會、未公布選民名單、未公布選舉日期，卻在一天晚上找村民填起選票來。村民問填的啥選票，鄉干部說今晚搞換屆選舉，選村委會。群眾質問道：“我們早就等著選干部，但你們白天不選晚上選，這是哪里規定的？你把選舉法拿出來！”鄉干部說：“法律規定有，我忘帶了。”當夜，村民把搞選舉的鄉干部轟到村干部家，選舉未搞成。鄉里又任命了村委會。

這年春節剛過，李來成去鄉里問選舉的事。大禮堂正在開換屆后的村委班子會。他坐在禮堂后排想看個究竟，一位副鄉長對他說：這是支書、村長會，你不能聽。李來成出來，派出所的人已接到通知，在門口把他帶走了。當天中午他被放出來，會已開完。

此后，村干部的經濟問題又引起村民上訪。《大河報》對大金莊村干部開白條頂提留的事進行曝光，同時發表評論《“饞嘴”干部傷民心》。文章說：“這些‘饞嘴干部’的行為性質惡劣，影響極壞。豈不知，吞吃提留款，就是揮霍農民血汗錢，就是嚴重破壞干群關系，就是破壞國家農村政策的正確貫徹實施。”3月7日文章發表當天，市、縣有關部門就組成調查組開始對大金莊問題進行調查，并對村支書等三名村干部做出處理決定。

然而，4月28日鄉人大代表選舉時，村支書等三個村干部又被指定為人大代表候選人，選民要求推薦候選人、增加候選人名額，遭到拒絕。雙方爭執時，村民發現警車已開來停在村口。

經選民推薦表決，李來成、閻明德兩名村民成為此次選舉的監票人，在選舉中與鄉干部發生過激烈爭執，見自己意見不被采納，二人未堅持，當日，新代表如期選出。

村民們表示選鄉人大代表的事就算了，馬上要換屆選村委會，這次要把原村委一班人選下臺。5月8日晚上，最有可能當選新村委成員的李來成和閻明德被刑警拘捕，李來成入獄，閻明德逃走，閻妻被抓。

舉報違法選舉的監票人被刑拘的罪名是在選舉鄉人大代表時“破壞選舉”。

李來成被抓后，其家人四處活動喊冤。有人對他們說：村里要換屆選舉，現在不能放人。原定24日大金莊村選舉，有關部門說25日可以對李來成取保候審。

5月24日，大金莊村換屆選舉，結果正被關押的李來成得票最多。

25日李來成家人為其辦完取保候審手續，突然被告知：我們剛接到一個電話，今天不能放人。

在這兩天里，各方緊急行動起來。有人大擺宴席請客拉選票；大金莊在外當干部的人突然回村聯絡本家族成員及鄰居朋友；村民平時懼怕的黑社會性質的人物紛紛光臨本村。

有人傳言：李來成要辦取保，他家里人已給上邊寫了保證，人放出來不當村干部。他得一千票也沒用，選他也白選。

5月26日，再次選舉，李來成的得票數降為第二。當天下午6點，“破壞選舉”的犯罪嫌疑人李來成被釋放回家。他最終也未當上村委會成員。

豫西山區某礦區村原村委主任劉xx向新聞媒體反映，因為他拒絕給鎮領導“上菜（行賄）”，鎮里表示要換人，一位戶口轉到縣城多年的煤礦主被選中。為了使他順利當選，在換屆選舉前，鎮里指使派出所抓捕原村委主任劉xx，罪名是劉指使本村治安隊員行兇打人。劉逃到省城告狀。趁其不在村里，鎮干部立即組織選舉，將劉xx“拿下”。

由于村委會和黨支部的權限未做明確劃分，有些新村委上臺后與黨支部產生矛盾，同時與鄉鎮黨委政府的關系緊張，就出現了以下情況。

1、某些地方片面強調村支書的“一把手”地位，由其包攬村里大小事物，村委會靠邊站，即拿不到公章和賬本，又沒有發言權，成了黨支部的“小伙計”。

2、“村財鄉管”。村財務是村民自治的關鍵問題，但有些地方把村財務收到鄉鎮統管，村里開支由村支書簽字到鄉里報銷，美其名曰“防止村干部腐敗”。河南、內蒙古、云南等地曾提倡這種制度。昆明市嵩明縣取銷村委會銀行賬戶和會計，在鄉經管站設立“村財鄉代管業務辦公室”，統管全鄉村委會銀行賬戶和集體資金，辦理收款支出等核算業務。鄉紀委、財政所對每個村的會計賬和集體資產清查后，全部移交到鄉里。

內蒙古奈曼旗實行村財鄉管，由鄉里統一聘任村會計，“花錢由村里報、政府批，花后由村民審”。

“村財鄉管”會使村干部大吃大喝的行為受到制約，但會產生另外的問題，上邊的鉗制多了，村民自治中的“民主管理”必然要打折扣。另外，鄉鎮為完成上邊定的任務指標，如報刊攤派、正規化建設等等，可直接從村財務劃撥，減少了村民監督的力度。

3、近幾年，各地出現了對村委會成員“誡勉”、“勸其辭職”、“調整分工”和“免職”等現象，用行政手段打壓村委會。

內蒙古奈曼旗規定：對不服黨委政府領導、不認真落實上級方針政策、兩委班子不團結等村干部，可進行誡勉。他們對36名村委會主任進行了誡勉，時間為3個月，等于停職學習。

山東省桓臺縣規定，對村干部誡勉后仍達不到要求的，勸其辭職或組織罷免。有兩名村主任主動辭職。

2001年3月，山東棲霞市57名村委干部集體要求辭職，原因是新村委上任一年多，拿不到村委會公章和財務賬本，村支書一人說了算，加上鄉鎮領導打壓村委會成員，所以他們被迫辭職。

江蘇宜興市鯨塘鎮南莊村2001年12月換屆選舉，陸義寶當選為村委會主任。這個村4個村民組共有的魚塘要復耕，村支書要交給他的小舅子來復耕，陸義寶提出要征求4個村民組同意，雙方因此產生矛盾。2002年10月12日，支書通知陸到鎮里去。當晚，陸趕到后，鎮里幾個領導輪流給他談話，說他51歲了，年齡太大，應選一些有文化的年輕人上來，老同志要主動讓賢。陸頂不住，就在人家早已寫好的辭職書上簽了字。陸回憶說：“當時屋里黑咕隆咚的，我在里面只喝了一杯水，在鎮黨委領導勸說下簽了字。”然后鎮黨委任命該村副支書來負責村“行政工作”。這就是筆者所見的“勸其辭職”中最生動的例子。[3]湖北省潛江市人大代表姚立法調查證實，1999年9月至2002年5月，該市有187名村委會主任被上級撤換，占新選村主任總數的57%.被撤換的其它村委會成員達432人。接替他們職務的人全是被指派任命，無一重新選舉。《潛江統計年鑒》載明1999至2001三年中，有184名村委會主任被撤換。

值得一提的是，潛江市1999年4月被民政部表彰為全國村民自治模范市，同年又被表彰為省村民自治模范市。

還有一些地方以“調整兩委成員分工”為名，將民選村委會主任進行撤換。

在許多地區，處于黨支部和鄉鎮黨委兩大勢力夾縫中的村委會難以行使法律賦予的權力，沒有“落實政策”，極大挫傷了村民對法制和“村民自治”的信心。某些地區村民參選率下降，農民賣選票的案例不斷在媒體暴光。

河南省民政廳基層政權處副處長谷文峰在接受記者采訪時說：農民對換屆選舉的“冷”是由干部的“冷”引起的。一些基層政府不愿真正還權于民，使農村有選舉沒“自治”。還有的鄉鎮政府由后臺走到前臺，變指導為干預乃至操縱，從而使農民對選舉由懷疑到失望，由失望到冷漠。[4]中國改革發展研究院農村轉型發展研究所2002年12月3日公布了《西部農村經濟、社會發展的現狀——十二省（區、市）農村綜合問卷調查》。該調查報告有以下三個數據：“還有52.3%的農民認為村民自治后沒有帶來影響和變化，原因在于：一些村莊的選舉流于形式，傷害了農民的民主權利；一些地方的選舉實際上被鄉（鎮）控制，‘村官’還不能夠真正對選民負責；一些村莊仍然是‘書記說了算’，農民對選舉村委會主任的‘興趣不大’。”“有33.4%的農民因為某些選舉不合法而拒絕參加，對于‘走形式’、‘候選人不經我們推選’、‘上面早定好了’、‘參不參加都一樣’等類型的選舉，村民表示了反感。這些非法的選舉行為在一定程度上打擊了農民政治參與的熱情。”“真正讓農民滿意——‘候選人由村民提名，實行差額選舉，過程公正’——的選舉還未超過半數，特別需要指出的是，‘選舉過程不公正’，‘做手腳’、‘人為干涉’比較普遍，比例達到26.3%.”[5]

法律：對村委會的職權規定得越來越明確

政策：對黨支部的地位有不斷加強的趨勢

黨支部是“人民民主專政”和“一元化”政體根系的末端，村委會則是民主憲政體制的基礎和開頭，前者更多地體現“下級服從上級”的政策，后者更多地強調“主權在民”、權利和義務對等的法治內容。由于村民自治的本質是還權于民，村級體制由原來的一元化變為黨支部、村委會和民間團體共存的多元化格局。農村黨支部與各級黨委的“領導方式”有著以下顯著區別——首先，各級黨委是本區域社會公共事物的決策者，而黨支部沒有決策權，村政是民主決策。

其次，各級黨委在本區域內是絕對權威，體現黨管干部的原則，各種政治和社會團體的領導人由黨委提名或任命，對黨委負責，他們的各種活動要體現黨委意志。而黨支部不能任命村委會成員，村委會由村民選舉產生，對選民負責，其行為要體現村民的意志。

再者，各級黨委不經任何形式的授權，領導并代表人民行使權力，管理各種社會事物。而黨支部要通過一定的形式如村民大會和村民代表會議來管理，因為法律規定村里事物由村民“民主管理”。

經過十幾年的村民自治實踐，在“兩委”權力和責任劃分上，法律規定越來越明確。

如村委會公章由誰掌管的問題原來未做規定，一般由“一把手”村支書掌管。山東聊城律師網公布一個案例。山東莒縣中樓鎮某村支書陳某2001年5月3日落選，但拒不交出村委會公章。陳于當月28日、29日兩次到飯館吃飯，寫欠條加蓋村委會公章。飯館老板找陳要錢不給，又找村委會要錢不得，便訴之法院。報道說，這類村支書下臺不交公章的現象時常發生。

2001年7月22日，國務院辦公廳轉發了民政部、公安部《關于規范村民委員會印章制發使用和管理工作意見》。《意見》規定：“村民委員會印章要有專人保管，保管人由村黨支部、村民委員會提名，并經村民代表會議討論后決定。為防止亂用印章，一般情況下，印章使用的審批人與印章保管人不得為同一人。村黨支部書記、村民委員會主任一般不宜直接保管印章。凡涉及貸款、承包、對外簽訂合同等重大問題需使用印章時，村民委員會應及時召開村民會議或村民代表會，經會議討論同意并經村民委員會主任簽字后方可使用。”“換屆選舉工作結束后，上一屆村民委員會應在10天內向本屆村民委員會移交印章。拒不移交村民委員會印章的，由制發機關負責追繳，并追究責任。”

這個規定實際上明確了村委會公章由村委會掌管，重要事項使用公章時需由村委會主任簽字。村支書基本沒有染指該印章的機會。

2003年1月16日，民政部向全國印發《全國村民委員會選舉情況分析會紀要》，在“對換屆選舉工作中一些具體問題的處理意見”第（六）項中規定：新村委會產生后，原村委班子要在10日內把公章、財務賬目、辦公設施等向新村委會交接清楚，逾期不交接的，由鄉鎮政府督促辦理交接，村委會也可依法向司法機關提出訴訟。

這進一步明確了公章、財務賬目應由村委會掌管，而不應由黨支部來控制。

有的村支書任命會計，有的村支書還自任財務出納。針對這一敏感問題，《安徽省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法（2001年12月27日修訂）》第五條將“管理本村財務”列入村委會職責范圍，第二十條規定“村財務人員可以由符合條件的村民委員會成員兼任。無人兼任的，由村民委員會提名，經村民會議或者村民代表會議討論決定。”

村委會職責越來越明確，黨支部和村支書“還政于民還權于民”是村民自治的必然要求。

但“還政于民還權于民”不等于取消黨支部的領導作用。村民自治是共產黨在農村倡導的民主實踐。《中國共產黨農村基層組織工作條例（1999年2月13日）》第九條規定村黨支部的職責有六項，其中兩項涉及村民自治：“（二）討論決定本村經濟建設和社會發展中的重要問題。需由村民委員會、村民會議或集體經濟組織決定的事情，由村民委員會、村民會議或集體經濟組織依照法律和有關規定做出決定。（三）領導和推進村級民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，支持和保障村民依法開展自治活動。領導村民委員會、村集體經濟組織和共青團、婦代會、民兵等群眾組織，支持和保證這些組織依照國家法律法規及各自章程充分行使職權。”《中華人民共和國村民委員會組織法》第三條規定“中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。”

農村黨建網2002年11月7日發表的《十三屆四中全會以來農村黨建成就綜述》載明：“1994年到2000年，全國各地分批選派300多萬名機關干部進駐鄉、村，幫助開展整頓和建設工作，共整頓軟弱渙散和癱瘓狀態村以及后進村、貧困村黨支部43.6萬個，約占農村黨支部總數的60%。”

“2000年底，一場聲勢浩大的‘三個代表’學習教育活動在全國迅速展開。在這次‘學教’活動中，各地對4.7萬個軟弱渙散的村級班子再次進行了整頓，調整了6.9萬名村黨支部書記和18.3萬名黨支部委員。”

《農民日報》2001年5月10日報道：安徽省委省政府從2001年起將分批從市、縣直屬機關和事業單位選派優秀年輕干部到貧困村、后進村擔任黨支部書記，三年一批，2001年首批選派3000名。“

《南陽日報》2002年4月17日報道：河南桐柏縣決定在全縣逐步推行優秀農村黨支部書記“崗位職業化，報酬工薪制”。目前，已有48名村支書被納入職業化管理，保留責任田，享受月薪400元的待遇。同時，縣里還為納入職業化管理的村支書辦理養老保險，保險金的繳納比例比照機關公職人員執行，由村集體和個人分別負擔，退休后按規定享受有關待遇。對納入職業化管理的村支書，由縣委組織部和鄉鎮黨委雙重管理，一年一考核，凡連續三次以上當選縣級優秀黨支部書記的，根據工作需要，可以提拔到鄉鎮領導崗位。

兩委矛盾的加劇也給黨的有關部門造成了壓力，各地都在黨支部的“制度創新”上大做文章，思路有三：一是“黨政合一”，村支書和村委主任“一肩挑”。農村問題專家黨國英等人在理論上極力提倡“一肩挑”，很多地區進行了試驗。如廣東梅州市的一些縣規定：村黨支部書記當選為村委會主任的，原則上繼續擔任黨支部書記；村委會主任不是現任黨支部書記的，如果是黨員，一般應擔任新一屆村黨支部書記；村委會主任不是黨員的，則由鎮黨委選派一名黨員干部掛職村黨支部書記。同時，積極發展非黨員村干部入黨，增加黨員在村干部中的比重。目前，全市2092個村委會中，黨支部書記兼任村委會主任的有1433人，占68·6%；9492名村委班子成員中，黨員有8373人，占88·2%。去年，甘肅武威市高壩鎮全鎮有17個村都實行“一肩挑”具體做法是：先由村民選出村委會主任，再由黨員選村委會主任進入支委，再由支委選他做書記。有人稱之為“圍繞村委配支部”。[6]二是建立“撮合”兩委的相關制度。最普遍運做的是兩委連席會議制度，制定議事規則，由村支書支持會議。山西榆社縣2002年村委會還屆后村委成員大多不是黨員，縣里制訂了村委會向黨支部報告制度。每月固定匯報工作一次，黨支部認為有必要，可隨時要求村委會匯報。黨支部組織村民對村委會成員進行民主測評，填寫實績擋案，民意測評一次不滿意，扣除本人全年10%補助，連續三次不滿意，黨支部對本人提出黃牌警告，四次不滿意的，本人應辭職。[7]三是改進村支書的產生方式。由村民參與選舉村支書成為各地“制度創新”的熱點。最先搞的是山西省河曲縣，名曰“兩推一選”，既由村民投票推舉村支書候選人，經上級黨委考核后，正式提交村黨員大會選舉通過。村民的“投票推舉”成為村支書當選的關鍵因素。深圳稱為“兩票制”選舉村支書，即村民民主推薦和民意測評為一票，黨員選舉為一票。還有的地方叫“三薦兩票一承諾”，即個人、群眾、組織推薦，然后由村民投信任票、黨員投選舉票，村支書向村民做承諾演說，以利大家監督。

以上辦法，在實際運做時有利有弊，并沒有從根本上解決兩委的具體“分工”問題。[8]

但從實踐來看，農村黨支部的地位和作用隨著村民自治的深入發展表現出以下幾個特征:

1、“還政于民”“還權于民”，黨支部的“執政”“掌權”性質逐漸淡化。

首先，由過去的“一把手”支書說了算、過多地強調“集中”，變為由“村民群眾依法辦理自己的事情”，強調“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”。

黨支部逐漸退出“村政”中心，但黨員個人和黨支部作為農村唯一的政治組織，在“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”的過程中應積極領導村民，推進村民自治工作。具體地說，（一）在村委會選舉中，推舉作風正派、能力強的村民（包括黨員）作候選人，依法抵制邪惡勢力，維護選舉秩序。換屆選舉結束后，督促原村委班子及時向新村委移交公章、帳目、辦公設施。（二）在民主決策環節黨支部發揮重要作用。農村稅制改革后，除農業稅（特產稅）和7%附加，其它各種收費被取消，村內集體生產、公益事業所需資金，用“一事一議”的方式由村民大會決定。“一事一議”是民主決策的主要表現形式，黨員個人和黨支部應做好群眾工作，一方面充分考慮群眾承受力，經濟上量力而行，又要支持村委會搞好農村公益事業。（三）聯系協調村民大會、村民代表會議、“兩委”連席會議、黨員議事會、村民理財小組等各機構工作，監督村委會執行村務公開和財務公開制度。（四）在村委會成員違反村民自治的法規政策、侵犯集體和村民個人權利，而監督無效的情況下，黨支部要理直氣壯地組織村民啟動罷免程序，罷免村委會個別或全體成員，另行選舉村委會成員。

2、農民最迫切的訴求有兩個，一是民主法治，二是勞動致富。民主法治的訴求主要通過村民自治、由村委會來體現，而致富的訴求則體現在黨支部身上。許多地區提出“支部書記選能人，村委主任選好人”，就表達了農民兩大訴求和對兩委分工的意愿。有句農諺說得好“富不富看支部”，各級黨委都在抓經濟建設，黨支部承擔了發展農村經濟的職責。

目前我國廣大農村尚未建立為農民提供產前、產中、產后服務的各種農村協作組織，種植、養殖方面的專業和技術協會剛開始萌芽。黨支部“還政于民”后，應積極催生和帶頭組建民間協作組織，同時幫助農民解決一家一戶辦不好、解決不了的問題，運用科技、信息、典型示范等手段引導農民致富。

《人民日報》今年1月12日發表的一條新聞，是《河南選“雙強”村支書引領群眾奔“小康”》。雙強指“一是自己致富能力強，二是帶領群眾致富能力強”。報道說，全省已有21550名村支書達到雙強標準，占村支書總數的44.4%；雙強黨員占農村黨員總數的26%.一些村本村沒有合適人選，采取下派、外引、回請的辦法，選配村支書。

3、依法代表村民利益，在村民自治中發揮模范帶頭作用。

黨支部“還政于民”，不等于不能再代表村民行使任何職權，而是要合法“代表”。代表權不是天生的，權力來源要合法。黨支部還政于民后的“代表權”可以通過村民選舉取得，也可以由村民大會和村民代表會議授予。黨支部要帶領群眾致富，隨著經濟活動的增加，各種農村協作組織業務來往的增加，要確定各種權利義務關系，糾紛也會越來越多，依法得到并行使權力是任何個人和組織都必須面對的問題。

村民自治是中國民主憲政的開頭，“開弓沒有回頭箭”（回頭箭會射中掌握弓的人），那就只有向前推進。2002年12月4日，胡錦濤總書記在新憲法頒布施行20周年紀念大會上發表重要講話，以此為契機，社會各界對民主憲政的研究和推動掀起了高潮，可見此乃大勢所趨，民心所向。理論界關注的焦點有二：一是解決公民憲法權利的懸置與實現途徑問題。有憲法不等于有憲政，首先要保障公民得到憲法規定的言論、出版、集會、結社、參與和管理國家事物等權利，如果憲法只是高高懸置的畫餅，憲法權利沒有實現的途徑，憲政永遠不會降落在中國大地上。二是用憲法來考量目前的政策法規，進行“違憲”審查，對未經合法程序授權而得到的權力宣布裁撤，對損害公民憲法權利的“惡法”（法條）宣布作廢。

目前，法治向許多禁區擴展。全國各地關于“違憲”問題提起的訴訟此起彼伏，今年年初，三個法學博士許志永、滕彪、俞江以公民名義向全國人大提交了“對《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》進行違憲審查的建議書”，引起國人的普遍關注。另外，江西省華為律師事務所兩律師狀告龍南縣委侵犯名譽權案[8]、河南滎陽發生的狀告鎮黨委任命村集體煤礦礦長侵權案等，有可能使黨委的權利義務問題列入法院審判監督的范圍。

在此形勢下，村民自治的理念在不斷深化。浙江省瑞安市2002年5月推出了《村委會成員過錯行為承擔民事責任賠償制》。目前有些村干部嚴重損害村民利益、造成集體經濟損失，但又未觸犯刑律，很難追究其法律責任。幾年前，該市發生村民狀告村委會違法擔保造成集體財產重大損失的案件，但法院不受理，理由是村民狀告村委會無法律依據。群眾不能依法解決，便一直上訪。現在出臺的這項制度規定：新當選的村委會成員上任前，必須與村民簽定協議，針對村集體建設項目的確定及工程發包，土地規劃和宅基地的分配、使用，征地補償費使用方案，集體收入的管理與支出等11個方面的問題，因村委會成員的過錯給集體造成不應有的損失，由本人承擔民事賠償責任。根據權利和義務對等原則，村委會成員享受權利的同時，也要承擔相應的責任，成為“契約政府”。這種契約一旦成立，就有法律效力，一旦違約，可到法院起訴，追究違約方的法律責任。值得一提的是，市里統一規定，村支書代表村民一方，與村委會成員簽字。

以村民自治為起點，民主實踐正向其它領域擴展。

1、直選鄉鎮長。1999年1月1日，四川遂寧市步云鄉第一個直選鄉長譚曉秋宣誓就職，在中國激起強烈反響。反對者提出，這與中國現行政策法律相沖突：政策上黨管干部，鄉長人選應由組織部確定，豈能由選民投票決定；《憲法》第101條第一款規定，正副鄉鎮長由鄉鎮人大選舉和罷免。

2001年12月，又到鄉鎮換屆時，有關部門決定：直選不能退，只能在制度上完善。他們將直選分成三步：第一步由全鄉選民投票選出“鄉長候選人”，原鄉長譚曉秋獲得52.91%有效票；第二步由市委組織部下文提名譚為正式候選人，第三步由鄉人大正式選舉譚為鄉長。對這種“三位一體”的直選鄉長模式，操作設計者指出：既然全鄉選民選定了譚，代表人民意志的黨委就要尊重這個選擇，鄉人大代表必須與全鄉選民保持一致，否則選民可以罷免其代表資格而另選代表。2001年1月25日，不違背現行政策的合法民選鄉長譚曉秋在步云鄉得以連任。[10]

2、城市居委會和工會直選。1982年《憲法》第111條規定，城市居委會和村委會屬基層群眾性自治組織，居委會主任和委員由居民選舉產生。1989年12月26日，全國人大常委會通過了《城市居民委員會組織法》，1990年1月1日起實施。但由于城市居民大多依附于單位，對居委會的參與熱情不高。目前社區建設使情況有了改變。另外，有些地方工會組織也出現了直選和自治的傾向，尤其是私企、外企中的大型企業，職工自發形成了自己的維權組織，雖未成氣候，也未見媒體公開報道，但我們在調查時發現，已有非官辦工會組織活動的跡象。

3、黨內民主從直選村支書開始，有可能緩慢發展起來。直選村委主任、直選鄉鎮長，他們得到選民授權，在法律上處于無可爭辯的地位，在政治體制改革中黨的系統會尋求與法治接軌，如“兩票制”選舉村支書等等。

民主憲政的發展必然對現存體制和即得利益群體有所沖擊，反面力量會加強反撲，進而產生不利影響。具體到村民自治這個環節，有些地區村委會換屆選舉的參選率下降，村務公開流于形式，鄉村干部“利益共同體”在強化，有的村干部化公為私，以錢開路買通官員，形成對村政的壟斷，甚至動用黑白兩道勢力壓制村民。[11]種種不利因素會使本已艱難的村民自治道路充滿坎坷，然而，任何力量都不可能擋住村民自治和中國走向憲政的步伐。

注釋[1]中國改革發展研究院農村轉型發展研究所《西部農村經濟、社會發展的現狀——十二省（區、市）農村綜合問卷調查分析摘要》指出：“問卷顯示，鄉村最有權勢的是‘在鄉村工作的干部’和‘有能人在外邊的人’，兩項合計占60%，其次才是‘有錢人’，占29.6%；認為‘大姓望族’決定其在社區地位的人只有5.7%.”見中國改革發展研究院簡報總第420期。[2]肖唐鏢、邱新有、唐曉騰等人所著的《多維視角中的村民直選》（中國社會科學出版社）一書，所列舉的縣鄉政府的舞弊操作選舉手段之一是“對選舉信息與規則進行壟斷與控制，或僅作有選擇的發布，以使選民與組織意圖之外的候選人不熟悉規則，便于操作者控制選舉。”邱新友進一步名之曰“政策供給不足”。[3]詳情見《中國改革》（農村版）2003年第2期文章《村主任丟官》，作者易穎。[4]見2002年12月10日“中青在線網”文章《為何10元錢“賣掉”民主權利》。[5]材料來源同注[1][6]見新華網甘肅頻道2002年8月23日電文《高壩鎮探索村級組織建設新路子》。[7]見山西日報網2003年3月22日文章：“兩班人‘兩張皮’，或者黨支部包打天下，或者村委會獨占鰲頭，在農村是個較普遍的問題，為了探索解決辦法———《榆社縣實行村委會報告制度》” [8]黨課網2002-11-27發表李鵬飛文章《切莫“圍繞村委配支部”》，提出：“‘圍繞村委配支部’，不僅與黨的執政地位不符，也將會使農村黨支部處于從屬地位，徹底喪失黨在農村基層的領導權，使黨的領導在農村出現‘真空’。目前，農村中的大量具體工作仍由黨支部承擔，絕大多數黨支部能夠不折不扣地執行黨的政策和上級黨委、政府的決策，能夠按照群眾的意愿辦事，為農村經濟和各項社會事業的發展做出了不可磨滅的貢獻。如果‘圍繞村委配支部’必將影響支部的工作積極性，使支委變成村委的‘傳聲筒’，變成執行村委意圖的‘二傳手’，領導作用更難發揮，農村的工作更加難以正常、健康地進行。” [9]詳情請看《法制世界》雜志2001年12期文章《律師狀告縣委侵犯名譽權》。[10]見《中國改革》（農村版）2002年第9期文章《四川步云直選鄉長連任》，作者唐建光。 [11]2000年第3期《法制世界》文章《“三種人”成了村主任》提供了這樣的案例。