一、選舉規(guī)范缺位，亟待進(jìn)一步修訂、完善選舉規(guī)章。

現(xiàn)如今，從國家和省、市、自治區(qū)而言，有關(guān)村民委員會的選舉法律法規(guī)均已出臺實(shí)施，但因這些法律法規(guī)相對于一地一村而言都屬原則大法，且大多原則性多靈活性少、法理性強(qiáng)操作性差、普遍性多針對性少，剛性有余而彈性不足，相對于數(shù)萬個(gè)甚至幾十萬個(gè)千差萬別的村民委員會選舉具體運(yùn)作而言不可能也沒必要對號入座。為此民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司雖集思廣益并歷6年之艱辛編寫出數(shù)10萬字的《中華人民共和國村民委員會選舉規(guī)程》，以期對各地司法實(shí)踐有所幫助，但因“規(guī)程”非法非規(guī)，一旦與規(guī)范不一的各地法規(guī)相佐，往往流于“僅供參考”。類似窘境在各省、市、自治區(qū)民政廳指導(dǎo)各地村民委員會換屆選舉時(shí)也同樣“指導(dǎo)而已”，悉聽還得尊法。這就引發(fā)了從立法意圖到司法實(shí)踐的一大反思，在國家大法的框架內(nèi)，作為村民自治的民主選舉，是否應(yīng)有更適合本(各)村特點(diǎn)又切實(shí)可行的選舉辦法?如果回答是肯定的，村級的選舉辦法是否應(yīng)有明確的法律授權(quán)并由哪一級制定？毫無疑問，萬村一法不僅難以適合各村村情，也無法充分體現(xiàn)村民自治精髓。從另一個(gè)角度看，允許各個(gè)自治組織有個(gè)包括選舉辦法在內(nèi)的自治辦法，似也在情理之中。

要從根本上解決配套法規(guī)的“缺位”問題，一方面固然需要各省、市、自治區(qū)不斷修改完善省級選舉辦法，尤其像廣西將《中華人民共和國村民委員會組織法》實(shí)施辦法和選舉辦法合二為一似的省區(qū)，有必要再配套出臺一個(gè)省級“實(shí)施細(xì)則”之類對諸如村民選舉委員會成員缺額如何遞補(bǔ)、能否禁設(shè)流動票箱、是否允許“海選”、如何依法對待“超生”等違反政策而未被剝奪政治權(quán)利的候選人、是否堅(jiān)持“雙過半”確認(rèn)選舉有效和當(dāng)選、另行選舉的程序規(guī)范、各種職位的得票數(shù)是否可以“相加”或“下加”、如何追究選舉機(jī)構(gòu)不作為、如何確認(rèn)選舉舉報(bào)、申訴、上訪時(shí)限及終審權(quán)、選舉工作人員違法責(zé)任追究和救濟(jì)之道程序、賄選的界定與懲處等共性問題進(jìn)一步規(guī)范。

另一方面，因縣、鄉(xiāng)兩級均無立法權(quán)，而一般規(guī)范性“土政策”又缺乏力度且難以應(yīng)對法律缺位，可以考慮按照村民自治原則，由各村民委員會根據(jù)本村本屆實(shí)際，在不違反國家法律政策的前提下，由村民會議制定實(shí)施具體的換屆選舉辦法，賦予村民自治有一個(gè)小小的立“法”空間，以此進(jìn)一步完善村級民主選舉制度。

事實(shí)上，廣西今年的村民委員會換屆選舉，就是通過這種做法來規(guī)范14000多個(gè)村民委員會換屆選舉的。首先是為便于指導(dǎo)規(guī)范整個(gè)換屆選舉工作，我根據(jù)有關(guān)法律和一些試點(diǎn)的做法，草擬了一份村一級的《村民委員會換屆選舉辦法》(樣板)給先行換屆選舉的武鳴縣指導(dǎo)各村修改完善后交村民會議或村民代表會議討論通過后施行，反映良好。遂于今年5月9日由以民政廳名義武鳴樣板印發(fā)各地參照執(zhí)行，各地普遍認(rèn)為，這一舉措有效地解決了各村換屆選舉辦法“缺位”的歷史難題，解決了許多現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)范不到位又必然遭遇的細(xì)節(jié)焦點(diǎn)、難點(diǎn)、盲點(diǎn)等具體問題。實(shí)踐證明，凡是選前制定換屆選舉具體辦法的村，不管經(jīng)過一次還是多次投票，絕大多數(shù)都會有條不紊，順利進(jìn)行。而極個(gè)別選舉不順利甚至出現(xiàn)上訪的村，幾乎都是不按照我們指導(dǎo)意見制定具體選舉辦法的村。而上訪所反映的問題，又幾乎是現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)范不到位又必然遭遇的細(xì)節(jié)焦點(diǎn)、難點(diǎn)、盲點(diǎn)等具體問題。所以，普遍認(rèn)為今年廣西村民委員會換屆選舉順利、上訪案件比歷屆少而又少的主要原因之一是各村有個(gè)“選舉辦法”是不無道理的。

二、選舉技巧培訓(xùn)應(yīng)重在鄉(xiāng)村兩級選舉機(jī)構(gòu)及選舉工作人員

就經(jīng)驗(yàn)而言，以往省、市、縣三級對村民委員會換屆選舉在擬計(jì)劃、作部署、重指導(dǎo)等方面都依法行政，卓有成效，應(yīng)該給予充分肯定。但從精益求精角度看，換屆選舉過程中仍或多或少地存在著縣，鄉(xiāng)、村三級選舉機(jī)構(gòu)重原則輕細(xì)節(jié)、重習(xí)慣輕規(guī)范、重選舉輕投訴等現(xiàn)象。除了對嚴(yán)格依法選舉認(rèn)識不到位等原因外，一個(gè)重要的原因或許是對整個(gè)換屆選舉的技巧重視不夠或培訓(xùn)不到位。更值得注意的是，類似上訪大多在村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣市選舉機(jī)構(gòu)沒有得到任何說法，諸多本應(yīng)在選舉進(jìn)行過程中即訴即解的問題因得不到及時(shí)處理而累積為遺留問題，甚至由局部影響到全局，由個(gè)別程序差錯(cuò)影響到選舉結(jié)果公正有效，積重難返，積重難糾。

因培訓(xùn)不到位或重視不夠使基層選舉機(jī)構(gòu)和選舉工作人員的“無知”、“失察”，還明顯表現(xiàn)在由此導(dǎo)致工作不到位使選民申訴“知情權(quán)”大打折扣。絕大多數(shù)上訪者被問及是否己及時(shí)向村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣市法定選舉機(jī)構(gòu)申訴過并得到答復(fù)？回答幾乎是否定的，或都說口頭舉報(bào)過，因涉及選舉機(jī)構(gòu)本身而過后無人認(rèn)帳，也難以查證；或說書面申訴過，但大多泥牛入海，互相推諉而不了了之。尤其將事關(guān)選舉是否依法、有效的上一程序的申訴留到下一程序甚至選舉結(jié)束才受理，更使解決起來往往陷入兩難選擇：原本個(gè)別、局部可以糾正、補(bǔ)救的，終因未適時(shí)糾正、補(bǔ)救而使全局、整體選舉結(jié)果無效，由此要啟動重選程序民憤很大，加上需要增加大量的人、財(cái)、物力等問題，更使重選舉步維艱。若再論及依法追究有關(guān)選舉機(jī)構(gòu)及選舉工作人員的責(zé)任，更有“投鼠忌器”公正查辦障礙，加上選舉舉報(bào)、申訴、上訪時(shí)限及終審權(quán)迄今無明確法律規(guī)定，更使這些案件久拖不結(jié)。

因此，必須通過強(qiáng)化各級尤其是鄉(xiāng)、村兩級選舉機(jī)構(gòu)及其工作人員的選舉技巧培訓(xùn)，增強(qiáng)他們對“選情”的把握和應(yīng)對各種申訴、舉報(bào)的能力，并通過他們適時(shí)進(jìn)行“選務(wù)公開”，確保選民在依法擁有更廣泛的選舉“知情權(quán)”下，正確行使選舉權(quán)。

三、公民教育尤其是選舉教育應(yīng)成為選民的必修課。

對于“應(yīng)該如何投票”這樣一些問題而言，經(jīng)歷多次換屆選舉的絕大多數(shù)村民按理不應(yīng)再心中無數(shù)。但因我國的選舉制度和選舉文化說到底歷史不長，積累不多，尤其是對事關(guān)民主選舉的內(nèi)涵、外延、原則、方法、步驟乃至重大意義之類，向來并沒有哪一機(jī)構(gòu)何種部門對公民特別是村民進(jìn)行過系統(tǒng)的教育和培訓(xùn)。而這些在一些民主國家作為公民教育的主要內(nèi)容，持續(xù)不斷地、定期的進(jìn)行，被認(rèn)為是民主精神的培育和選舉成功的關(guān)鍵。

因此，要進(jìn)一步夯實(shí)基層民主基礎(chǔ)，完善選舉制度，很有必要在今后的村民自治中持續(xù)不斷地、定期的進(jìn)行有關(guān)民主選舉的公民教育。條件成熟的地方，應(yīng)逐步把民主選舉內(nèi)容列入中學(xué)公民教育課程。尚未形成共識的地方，也應(yīng)該在換屆選舉前采取多種形式，通過多種渠道，充實(shí)、規(guī)范原有的選舉宣傳教育，對全體村民進(jìn)行系統(tǒng)有效的選舉教育，內(nèi)容包括：民主選舉的內(nèi)容、范圍和形式，選舉的程序和規(guī)范，選民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)以及在選舉中的權(quán)利與職責(zé)（如秘密投票和自由選擇的權(quán)利），以及象如何正確地劃寫選票和選舉“知情權(quán)”、“申訴權(quán)”的行使等。公民教育的對象群體應(yīng)當(dāng)包括各個(gè)類別，如所有的登記選民及特定的人群，如婦女和年輕人。應(yīng)制作和發(fā)放包括張貼畫、錄像帶和小冊子在內(nèi)的公民教育材料。在選舉之前，選舉工作人員應(yīng)當(dāng)向選民發(fā)放本村換屆選舉辦法和選票樣本。