80年代初，伴隨著家庭聯產承包責任制的推行和政社合一、高度行政集權化的人民公社體制的解體，在農村基層政權和社會管理體制上形成了"鄉政村治"格局，即在鄉鎮建立基層政權，對本鄉鎮事務行使國家行政管理職能，但不直接具體管理基層社會事務;鄉以下的村建立村民自治組織---村民委員會，對本村事務行使自治權。這樣，在基層農村管理體制中并存在著兩個處于不同層面且相對獨立的權力:一是自上而下的鄉鎮政府(代表國家)的行政管理權，二是村委會(代表村民)的自治權。①在體現人民當家作主權力這一根本點上兩者無疑是相契合的，但在具體的操作過程中，又每每產生不協調乃至嚴重的沖突，制約著村民自治的健康發展和鄉鎮行政管理職能的有效履行。本文擬著重分析鄉鎮政府與村委會之間沖突的主要表現形式及其成因，并提出若干對策建議。

一、鄉鎮政府與村委會之間沖突的主要表現及其成因

與過去的人民公社體制有很大不同，在"鄉政村治"格局下，作為村民自治組織的村委會對于作為基層政權的鄉鎮政府并無行政隸屬關系或領導與被領導關系，二者只有工作上的指導與被指導、協助與被協助的關系，對這一點《村組法》第四條作了如下規定:"鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。"應該說，就成文的法律制度而言，村委會與鄉鎮政府的關系是非常粗略和原則化的:既沒有明確規定"指導、支持、幫助"的內容、方式與方法，也沒有明確規定"協助"的范圍和形式。②這就為鄉鎮政府與村委會見仁見智、各取所需提供了過大的制度空隙，由此而衍生出種種矛盾和沖突。

其一，從鄉鎮方面來看，一些鄉鎮仍然把村委會當作自己的行政下級或派出機構，仍然習慣于傳統的命令指揮式的管理方式，對村委員工作和村民自治進行行政干預，這特別突出地表現在村級民主選舉、民主決策和民主監督等環節上。

在民主選舉方面，少數鄉鎮黨委、政府個別領導干部不依法辦事、濫用職權，嚴重干擾和破壞選舉工作的正常進行。具體形式主要有以下四種:一是既不征得農民群眾的同意，又無上級機關的批準，幾年甚至十幾年都不進行村委會選舉，致使農民群眾無法行使民主權利。二是漠視國家法律權威，不組織民主選舉，強行任命村委會成員。三是鄉鎮選舉工作機構或其領導成員，在選舉過程中濫用職權，造成違法。四是鄉鎮黨委、政府違反法定程序，撤換任期未滿的村委會成員，侵犯農民的罷免權。

在民主決策方面，一些鄉鎮干預村民和村民委員會對村事務的民主決策權，甚至不顧各村的實際情況，片面追求"高速度"，"高指標"，"高積累"，向村委會下達"硬性任務"，要求村委會向農民強行亂集資、亂攤派、亂收費。個別鄉鎮提留公然超過國務院明文規定的"不得超過農民上年純收入5%"的規定，竟達到50%以上。

在民主監督方面，比較突出的是所謂"村財鄉管"問題。村財鄉管本來是個別地方針對具體情況采取的對村級財務的一種監督，但現在卻被一些地方普遍采用。出發點是好的，但既不太合理，實際實施過程中也容易產生一些負面的效果。一是村里失去了自己的財務權和資金使用、支配、收益權。村里的財產歸村民集體所有，由村委會負責保管、使用，而村委會又是群眾性自治組織，除了必要的鄉鎮統籌、提留外，沒有向鄉鎮上交財務的法定義務;二是村財鄉管為鄉鎮侵吞、挪用村級財產提供了便利。村財集中到鄉鎮的農經站統一管理，而農經站客觀上是鄉鎮下設部門，聽命于鎮長，因而易造成村財產的流失，對村經濟社會發展造成不利影響。實際生活中這樣的事已屢有發生。除了這些弊端外，從這種監督的程序本身看，它客觀上是一種事后監督，根本不能達到對村財務進行有效監督的目的，而僅僅是形式上限制了村級的"用錢"權。同時，它又是一種單方面的監督形式:鄉鎮對村有監督權，而村則無半點對鄉鎮"管理"的監督權。

鄉鎮對村委會強有力的控制還表現在，鄉鎮黨委(鄉鎮長一般任鄉黨委副書記)通過對村黨支部的有效領導，來間接地"領導"而不僅僅是"指導"村委會。一般來說，在每一屆村委會換屆選舉之前，都要先進行村黨支部的換屆選舉，根據《黨章》的規定，村黨支部一般都是通過全村黨員大會選舉產生，但鄉鎮黨委不僅可以推薦村黨支部書記候選人，而且由鄉鎮黨委提名的村支部書記候選人，落選的可能性很小，即使落選，鄉鎮黨委也可以通過直接任命或通過另外推薦候選人，以保證合乎其意愿者當選。這樣村黨支部書記對鄉鎮黨委有著很大的親和力，比較自覺地貫徹鄉鎮黨委的意圖，包括對村委會的領導。筆者接觸過的一些鄉黨委書記曾明白無誤地告訴筆者:"《村組法》所說的鄉鎮政府對村委會的指導關系，實際上是領導關系，因為鄉鎮長同時又是黨委副書記，村委會接受鄉鎮政府領導就是接受黨的領導!"

上述問題的成因，既不能簡單歸之于少數鄉鎮領導的個人素質不高，觀念更新不夠，也不能完全歸因于上面所說的有關法律規定的過于原則化。更關鍵的原因還是應該從鄉鎮政府在國家權力結構中的地位及其所擔負的職能中探討。

如上文所述，鄉鎮政府在國家政權體系中居于基礎和末梢地位，這決定了黨和國家在農村的各項發展目標、計劃和任務，最終都要鄉鎮政府加以貫徹、落實，即人們通常所說的"上面千條線，下面一根針"。這些目標、計劃和任務是國家通過行政命令的方式由各級政府層層下達的，其完成情況是衡量鄉鎮領導"工作實績"、決定其升降去留的一項主要指標。特別是目前縣對鄉鎮領導的工作考核普遍實行"三個一票否決制"，即計劃生育一票否決制、信訪社會治安一票否決制、發展經濟一票否決制。這3項工作都被量化為一些個體指標。這些指標是自上而下制定的，指標制訂后逐級分解并落實任務和責任到人，鄉鎮領導只能完成或超額完成，否則不僅升遷無望，還可能"烏紗"難保。這迫使鄉鎮領導及機關干部想盡一切辦法完成上級部署的各項任務指標，特別是那些直接由村民負擔的任務，如計劃生育、征兵、糧棉種植和訂購、稅款負擔等等。為此，鄉鎮政府必然會加強對村級組織特別是村委會的滲透、影響和控制，包括強有力的行政命令手段，以保證上級各項任務的貫徹落實。這其中的確有少數鄉鎮領導干部出于自身利益而假公濟私或工作方法上粗暴、簡單等方面的原因，但根本上還是鄉鎮政府所擔負的特殊角色使然。我們所走訪的的幾十位鄉鎮領導在談及對一問題的看法時，都不同程度地表示有不得已的苦衷，他們都聲稱并不是不支持村民自治，也不是不知道村民自治長遠來說所具有的重大意義，但上面交付的硬性任務必須完成，因此不得不干預甚至操縱村委會的工作。有的鄉鎮干部坦承他們做的許多事情違反了《村組法》，但又補充道:"我們是奉上級命令行事，是奉命違法"。理由很簡單，若僅僅依靠《村組法》所規定的那種指導或協商方式，是很難支配作為村民自治組織的村委會的，更無力通過村委會對村民汲取實現目標和完成計劃的人力、物力和財力。應該說，這種看法在目前的鄉鎮干部中有相當的普遍性。在理論界也不乏回應者。如有學者曾提出"村委會準政權化"的設想，試圖在保持村民自治性質不變的基礎上，給予村委會一定程度的政權性質和地位，以為政府提供一個合乎法理、可靈活使用的組織形式，既保持政權的控制能力，又為村民自治留下空間③。而由中共湖北省委組織部和湖北省農村社會經濟調查隊課題組1995年提交的一份權威報告，甚至主張將村民委員會下沉到小范圍的自然村，在自然村之上設立村公所，作為鄉政府派出機構，以進一步強化國家對農村基層社會的行政管理。④這種似乎不合時宜的主張并非空穴來風，更非無稽之談。

其二，從村民自治和村委會方面來看，則有不同甚至截然相反的看法。如果說家庭聯產承包責任制使農民成為農村經濟生活中的主體，村民自治則使農民開始成為農村政治生活中的主體。村民希望通過由自己選舉產生的村委會這一法定的村民自治組織來控制社區資源，體現和維護他們的利益，而村委會由村民產生和罷免，也決定了村委會必須代表村民意愿，以為村民服務來換取村民的支持和信任。但是，這只是村委會性質和功能的一個方面;另一方面，鄉鎮的許多工作都要通過村委會在村民中得到貫徹實施，因此，村委會實際上又承擔著某些行政職能，具有準政權組織的意味。許多調查顯示，村委會除了完成屬于自治范圍的工作外，它的另一方面的工作(約占其全部工作2/3)就是貫徹上級的方針、政策。⑤因此，村委會便居于鄉鎮和村民之間，扮演著既要代表鄉鎮政府，又要代表本村群眾的"雙重角色"⑥。村委會"海選"模式的首創地吉林省梨樹縣的一些民選的村干部對此深有體會，他們說，"當選"比"任命"的壓力更重，因為原來只有一個責任方向(上級---鄉鎮)，現在至少變成兩個;原來對他們只有一種要求，現在變成多種要求。⑦村委會要做到兩者兼顧，有一定難度。但若偏重于某一角色，就勢必引發糾紛。

在現實中，有些村委會只是一味執行鄉鎮政府的要求，完全聽命于鄉鎮政府，忙于"收糧、催款、刮宮、引產"，而置村民的意見和利益于不顧，這必然會失去村民的擁護和支持。實際上，越來越多的村委會對鄉鎮政府已不再唯命是從，而是采取各種方式弱化、抵制政府的過分干預。應該說，村委會的這種行為在一定范圍內，是合理的，也是合法的，因為《村組法》已賦予了村委會自治權，鄉鎮政府不得對村委會隨意發號施令，將其作為下屬組織。但任何合理行為若超出一定限度也可能變得不合理。有學者在調查中發現，有少數村委會為了自己特定的利益，有意識地強化鄉鎮政府與村民之間的矛盾。當村民責怪村委會不能維護村民利益時，村委會就將全部責任推向鄉鎮，而當鄉鎮責怪村委會協助工作不力時，它們又把責任全部推給村民。⑧還有個別村委會干部甚至認為:"我是本村群眾選舉出來，我只對群眾負責"。在他們看來，村民自治就是本村村民想干什么就干什么，而村委會作為村民的合法代言人和代理人，有權決定自己的內部事務，沒有必須接受鄉鎮政府的指導和監督。于是，他們對承擔的協助鄉鎮政府開展工作的職責，抱著消極、冷淡的態度，甚至與鄉鎮政府明爭暗抗，如對本村村民的超計劃生育不聞不問。

二、理順鄉鎮政府與村委會關系的若干對策

上述可見，村委會與鄉鎮政府的矛盾和沖突來自于村委會(代表村民)和鄉鎮政府(代表國家)兩方面，各有其合理性和依據，也各有其偏激之處。從總體上看，矛盾的主要方面在鄉鎮政府，也就是說，擁有基層政權的行政權力、高度組織化的鄉鎮政府對村委會合法權益的侵蝕，是造成矛盾和沖突的主要原因。但緩解和克服矛盾的辦法卻不能僅僅從鄉鎮政府本身入手。筆者這里無意提出系統、成熟的對策，只想談幾點初步的設想。

一是將村委會與鄉鎮人大銜接起來，鄉鎮人民代表大會是鄉鎮一級的國家權力機關，是本鄉鎮人民群眾(主要是農民)行使當家作主民主權利的主要形式。它在性質上雖不同于作為村民自治組織的村委會，但在功能上二者又有相通之處。筆者設想，是否可以考慮從組織上將二者銜接起來，即規定:村委會委員原則上應是鄉鎮人大的代表，村委會主任、副主任則是其當然代表，從而將村委會"巧妙"地納入國家權力系統內，使之由完全的"體制外"力量變為一定程度上的"體制內"力量:一方面，作為鄉鎮人大代表的村委會成員可以通過制度化的渠道在鄉鎮一級國家權力機關表達和體現村民的愿望和要求，使鄉鎮人大通過的各項決定更充分地反映廣大村民的意愿;另一方面，鄉鎮人大對作為人大代表的村委會成員又有一定的組織上的約束力，使之更主動、自覺、積極地協助鄉鎮人大的執行機關---鄉鎮政府開展工作，由此實現村委會與鄉鎮人大、政府的良性互動關系。而村委會主任、副主任、委員會只是以個人身份參加鄉鎮人大，這并不會改變村委會作為村民自治組織的性質。

二是改革鄉鎮政府政績考核指標制定制度。特別是要改革那種單純由上級制定的數字化指標考核鄉鎮領導的做法。上級政府在制定鄉鎮發展指標時，應做到從鄉鎮實際出發，同時充分考慮鄉鎮的意見和要求。由于這些考核指標，大都要落實到每個村民，因此事先應與村民委員會進行協商，廣泛征求村民意見。這樣制定的考核指標才易于贏得村委會和村民的理解和支持，也才切實可行。

三是明確鄉鎮政府與村委會各自的職責權限。在中國農村處于急劇社會變遷且經濟社會發展地區不平穩的背景下，鄉鎮與村之間的利益邊界及權限范圍往往是模糊的，變動著的，通過國家層面的法律制度(如《村組法》)是無法清楚界定的，而只能由各地以國家法律法規為依據建章立制，制定出上合國家大法，下合社情民意，簡單明了、便于操作的制度，對鄉政府和村委會的職責權限作明確具體的規定。近年來，一些地方在貫徹《村組法》過程中，已經制定了有關鄉鎮政府指導村委會工作、村委會協助鄉鎮政府的規則，使鄉鎮行政管理與村民自治在制度規范基礎上有機地銜接起來，也就使村委會的雙重角色能達到大體上的平穩。在此基礎上，還可以考慮"增加、補充有關法律后果的條款，明確規定無正當理由拒不完成鄉鎮布置的國家任務和非法干涉村內事務的有關責任人的法律責?quot;，以防止村委會"過度自治化"和"附屬行政化"的兩種不良村治傾向。⑨需要說明的是，鄉鎮政府與村委會、鄉政與村治之間并非簡單的零和博弈，二者并不一定是此消彼長的關系。從理論上講，二者之間形成一種優勢互補的良性互動關系并非不可能，在實踐中這樣的成功案例也并不少見。

四是進一步提高鄉村干部和農民群眾的素質。雖然近20年中國農村基層干部群眾政治素質的迅速提高已是不爭的事實，但中國農村社會發展極不平衡，在一些地區，村委會與鄉鎮政府之間的不協調，同鄉村干部和農民群眾素質較低存在著某種內在的聯系。表現在鄉村干部中主要是不相信群眾、官僚主義、人治觀念、以權謀私等，表現在村民群眾中，則是文化水平低，缺乏契約和合作意識以及一定程度上的放任主義傾向。要改變這一狀況，提高鄉村干部和群眾的素質，使之形成比較成熟的現代民主觀念、法制意識和契約精神，加強對鄉村干部的教育、培訓固然是一個有效手段，但從根本上說，則是要在市場經濟發展基礎上實現鄉鎮民主管理和村民自治的良性互動，從而為鄉村干群政治素質的提高提供制度實踐的課堂。