--An Analysis of Observations of 40 Village Committee Elections in Jianxi

This paper analyzes the behavior， operations and functions of town and township governments in 40 village elections， discussing the role of local governments in the election of village committees. The author’s view is that the role of the town and township governments is almost omnipotent but chaotic. They are both "legislators" and "enforcement authorities" as well as "supervisors.” Their behaviors are passive rather than active. Therefore， the development of villager self-governance replies on not only governments’ promotion from the top down but also grassroots push from the bottom up.

基層政府在村委會民主選舉及村民自治中的行為與角色，已引起學者的廣泛關注。多數人認同于這樣的看法，對中國絕大多數農村而言，村委會民主選舉與村民自治是一個需要自上而下由基層政府強力啟動并推動的過程。因此，基層政府行為在其中的作用是第一位的。（徐勇，1997；肖唐鏢，1999；王振耀、白鋼、王仲田，2000：13）有學者的研究進一步表明：制約村委會民主選舉與村民自治的主要因素也正在于地方基層政府。（肖唐鏢，1998；趙樹凱，2001）。不過，我們應當注意的是，這些研究主要是針對《村組法》正式頌布實施以前而作出的。那么，隨著法律的正式施行，情況是否會有變化？本文依據對江西省40個村委會換屆選舉觀察就此作一綜合分析。鑒于筆者已在另文中研究了縣鄉政府在村民直選中的實際影響力和作用力（肖唐鏢，2001），本文擬通過描述縣鄉政府在村民直選中的具體行為及其運作過程、實際功能，來研究分析其角色特征。

C、T兩縣均在江西省中部地區，其經濟社會發展狀況及歷史傳統相近。在隨機選取的40個樣本村中，從地形看，山區村占20.0%，平原村為37.5%，丘陵村有42.5%。從地理區位看，地處城鎮郊區的村為41.0%，在城鎮郊外的有46.2%，還有12.8%的村在很偏僻之地。而從交通狀況而言，交通方便的村占51.3%，交通一般的村為15.4%，交通不方便的村有33.3%?？梢?，這些樣本村雖然選自于兩縣10個鄉鎮，但交通地理狀況呈現多樣化特點。

那么，樣本村的經濟狀況如何呢？從表1可見，以稻作農業為主體仍是多數村產業結構的特征。1998年，40個村的農民人均純收入1533元（各村均值）。同年，56.4%的村無集體經濟純收入，年收入在5000元以下的村占28.2%，在5001至20000元的村有7.8%，30000元以上的為7.8%。而且，相當部分村已負有巨額債務，僅有35.9%的村每年能及時兌現村干部的工作報酬，少量拖欠的村占25.6%，38.5%的村其干部已數年未拿到報酬。這些情況，基本體現了中國中部地區農村的特點。

表1：樣本村的經濟發展狀況 N=39（村） 單位：%

以稻作農業為主 以經濟作物為主 以林牧養殖為主 私有濟濟狀況 94.9% 15.4% 7.7% 發達村5.1%，一般村12.8%，不發達村82.1%

如果以基層政府對村委會民主選舉的依法操作與否、以及作為的積極程度為自變量，那么，如表2所示，基層政府操作選舉在理論上就有可能出現六種類型。從我們調查的情況看，在40個樣本村委會民主選舉中，這六種類型都出現了。具體說來，在A類“直接依法操作”型村中，如南門、曲斗、馬口、桃源等村，縣鄉工作組積極介入選舉，并嚴格依法操作，從而確保了選舉的民主合法性。反之，在B類“直接違作”型村中，縣鄉工作組的積極介入并不是依法而行，而是獨自或與村干部一道進行暗箱操作，嚴重作弊，貫村、章村、程村、埠村的情況就是如此。

表2：基層政府操作選舉的幾種可能性類型表

依法操作 違法操作 積極作為 直接介入 A.直接依法操作 B.直接違法操作 間接介入 C.間接依法操作 D.間接違法操作 不積極作為 E.由村依法選舉 F.放任的作弊選舉

資料來源：對39個樣本村情況的調查。

與A、B兩類中基層政府的直接介入不同，在有些村，基層政府的介入卻是間接的。如在C類“間接依法操作”型村中，縣鄉工作組也駐扎在村內，但沒有站在選舉工作的前臺，或包辦替代，或與村工作人員聯合操作，而是以指導者身份來行動，普田、游村、中村的縣鄉工作組就是這樣。而在D類“間接違法操作”型村，縣鄉工作組的介入也是間接的，但卻指導進行違法選舉或在某些程序違法運作。如，洲村委會民主選舉中胡小元的“過半數”票，實際上是無效的，但這卻是鄉干部的主張。羅家村委會民主選舉中的一些違法行為，也是與縣鄉工作組的指導有關的。

同基層政府以上四種積極“作為”類型不同的是，它們也有“不作為”的情況，即為E、F兩種類型。在這種情況下，縣鄉政府雖然也向村派出了工作組，但它僅是名義上的、形式上的，并不參與該村委會民主選舉事務的決策，任由村里自行開展選舉?？蚕麓?、獅前村就是“由村依法選舉”的類型（E類），在這兩個村，鄉干部放手讓村里自己組織各項工作，由于有一個來自群眾的強有力的選舉委員會，結果選舉非常成功。而在“放任作弊選舉”的類型（F類）村中，工作組對村干部（主要是村支書）的選舉工作也不加過問，甚至對一些程序的作弊也任其自流，如永昌、古坪、河江等村。

當然，縣鄉政府及其工作組對各村委會民主選舉采取何種操作類型，取決于多種因素。其中重要的兩條即為：村支書的能力，原村委會班子的狀況（是否被鄉鎮希望能留任）。如果鄉鎮認為村支書有很強的駕御能力，希望原村委會班子留任、并認為它能繼續當選，就很有可能采取“不作為”的方式，放手讓村里自行組織安排選舉，獅前村、永昌村、坎下村、古坪、河江等村的選舉就是這樣。反之，鄉鎮如果認為村支書駕御能力不夠，但希望原村委會班子留任、而它的繼續當選又面臨挑戰時，就更有可能“積極作為”，直接或間接地介入選舉工作。

以上對基層政府行為的分析主要是從基層政府本身的維度而展開的。如果我們從村自身的角度來看，那么，就可把村委會民主選舉分為“自主性選舉”和“管制性選舉”兩種。所謂自主性選舉，是指鄉鎮基層政府對村委會民主選舉的程序、方式，特別是候選人的確定等問題采取不干預的態度，任由村委會民主選舉委員會按照上級確定的規則和要求去組織、安排和確定。而管制性選舉則是指基層政府干預的選舉。實際上，在村委會民主選舉的這兩種分類之間有著相通之處。A、B、C、D四類即為“管制性選舉”，而E、F兩類系“自主性選舉”。在本次調查的40個村中，多數村的選舉還屬于管制式選舉，只是縣鄉政府對各村委會民主選舉的作用方式和程度有所不同而已。不過，在“管制性選舉”與“自主性選舉”中都有可能出現民主合法的選舉（A、C、E），也有可能是違法性選舉（B、D、F）。由此可見，基層政府介入選舉本身并不重要，重要的是如何介入。

那么，縣鄉政府是從哪些方面來操作選舉、并發揮作用的？從對40個村的調查看，在選舉中除了不親自投票、不作為候選人外，其它所有的行為中都有縣鄉政府的作用。各村的選舉都是一個自上而下的制度引入過程，都是在強行政驅動下而展開的，如選舉的籌備、動員與組織，以及規則、程序的安排、解釋與實施等，都來自基層政府。具體地說，在選舉中，基層政府的功能及其運作方式主要有：

（1）規則制定與解釋功能。在全國《村組法》正式頒布實施后，江西省人大常委會通過了相應的《實施辦法》，對選舉的步驟、程序、方法，候選人條件等作了原則性的要求。各地還會制訂更詳細的《實施方案》，如C、T兩縣均由縣委、縣政府下發了以此方案為內容的“紅頭文件”。實際上，在我們觀察的10個鄉鎮，它們也進一步制訂了更具體的《選舉操作規程》。當然，這些具體的《實施方案》與《操作規程》，從表面上看是對《村組法》和《實施辦法》的進一步細化，并無原則上的沖突。從選舉的宣傳、選民的登記，提名程序，到候選人的條件及人員確定，再到候選人的介紹、正式投票，以及選票的設計、統計與監督，還有村委會職數的規定、村委會民主選舉委員會的產生、職責等等，皆有細致的規定。因此，選舉規則與程序的制訂都是縣鄉政府的行為。而且，在實際中對其的解釋權也在縣鄉政府。

（2）信息傳輸與發布功能。限于書刊、電臺等現代傳媒在農村的不發達，特別是有關村委會民主選舉知識在農村傳播的缺乏，絕大多數農民對如何選舉可謂知之不多。而且，對何時將發生選舉等信息，也要取決基層政府的發布。這就是說，有關選舉的信息至今仍是被基層政府壟斷的，對農民而言尚是稀缺的。盡管C、T兩縣在實施方案中對選舉宣傳的要求很具體，但我們從調查中發現，其實在各村對選舉的宣傳發動工作很不深入細致，對選舉的規則、方式、程序等都是進行有選擇性的傳輸，并沒有全部發布，而且往往是對選民提要求的多（如積極履行職責），而向選民介紹其權利的少。因而對選舉的信息和知識，選民實際上是不太了解的。這就使選民和鄉村干部對選舉信息的掌握處于極不對等的地位，有利于縣鄉政府對選舉局面的控制。反之，縣鄉政府的這種控制就易于遭遇挑戰，如在普田村，當一位村民候選人看到觀察員手中的《選舉必讀》后如獲至寶，仔細閱讀后即對村委會民主選舉工作擺出了種種合理的批評。

（3）組織與操作功能。在C、T兩縣，縣鄉政府都設立了選舉領導機構，并組派了工作組進村親自指導。按理，縣鄉工作組進村主要應起政策指導及相應的監督功能，但在絕大多數村，他們還往往走到選舉工作的前臺，直接操作選舉工作。比如，他們與村支書一道指定、選委會成員，決定投票方式，幫助或者直接組織選舉，有的甚至幫助一些組織意圖之中的候選人拉票。對各村候選人的條件，以及正式候選人的確定，本應由村委會民主選舉委員會依照法律政策來決定，但在不少村，縣鄉工作組也直接介入，并起主導作用。在曲尺村，為了使組織所愿的人員能勝出，工作組便將對候選人文化程度的要求由縣里確定的初中文化改為小學文化。鄉黨委副書記在該村委會民主選舉會議上就說：“在放開老百姓選村官的過程中，如何體現黨的領導和黨委的意志，關鍵在兩方面：一是鄉鎮基層政府是否掌握著控制村選委會成員的資格認定和最終確立；二是村委會成員候選人條件的設定和候選人審批是否由鄉鎮基層政府牢牢把關?！痹跂|江村，候選人提名結果出來后，當鄉鎮工作組的同志發現鄉鎮的意圖遭遇尷尬，而真正的競爭也在預定人選中進行時，就以村委會中要保證有婦女干部等為由，故意減少村委會職數，以保證原村干部能全部留任在村兩委班子中。在曲斗村和爵譽村，當鄉鎮基層政府看中的預定人選都成為了村委會主任的正式候選人而無法調劑時，但又為了保證他們都能當選，就臨時決定采取了分職位選舉的辦法，讓競爭主任職位的落選者能參與委員的選舉。

（4）仲裁功能。在選舉中往往會遇到各種突發問題，特別是遇到法律規則上不曾規定的問題。在此時，只有坎下、普田等少數村的選舉委員會能起到正常的集體仲裁與決策功能。在多數村，這一功能都由縣鄉工作組或基層政府承擔。在仲村，當選票上出現“一人兩名”（有選民寫下候選人的書名，又有選民寫下該候選人的小名）、發生計票爭執后，最后交由鄉政府作定奪。在羅家村，當一些未轉來戶口的媳婦們未領到選票，而與村干部發生爭執后，縣政府有關部門一錘定音：應發選票。在更多的村，當村選委會成員對有效票、廢票的認定意見不一時，都是由縣鄉工作組或基層政府來裁定，王沙塘、中村等村計票現場上就發生了這種情況。

（5）秩序監督與維持功能。這應是縣鄉工作組的重要職責。不過，在調查村中，工作組的監督功能普遍不足，尤其是對選舉工作人員的監督不力（實際上工作組本身也是“工作人員”）。但對選舉秩序的維護，防止對選舉的干擾、破壞，卻是縣鄉政府用力較多的地方。最為突出的是，C縣在我們所調查的后16個村，正式選舉的當天，每個村都由縣里統一安排了兩名警察來現場維護秩序 [1]。這在一定程度上也是對選民的一種威懾，特別是對敢于提出批評意見的選民的威懾，從而有助于縣、鄉的意志得到更好的實現。

縣鄉政府在選舉中承擔了如此繁重而多樣的功能，這無疑是自上而下強力推進村委會直選的表證。但問題是：應如何評估縣鄉政府的角色特征？它對村委會直選究竟發生了何種性質的影響？

有學者曾提出，中國實行村民自治，推進民主化進程的一大特點是，基層政府行為并不是“消極物”，而具有積極的主動性（徐勇，1997：256-258）。從表層看來，村民直選以及村民自治經由自上而下推動，這種民主發展模式確實體現出“基層政府”的“主動性”角色特征。不過，在選舉觀察中我們發現，縣鄉政府的行為并不是用“主動性”就能完全解釋的。實際上，于C、T兩縣的縣鄉政府而言，它們啟動并推進第四屆村委會換屆選舉，更主要的是出于上級政府的壓力，帶有更強的被動性，甚至應付性。在調查中，即有多位鄉鎮領導和工作組成員向我們抱怨：為什么要搞這種“超前的選舉”？言語之中，表現出強烈的疑惑、抵觸與無可奈何感。 [2]比較C、T兩縣的政府行為，我們看到：C縣對選舉似乎更為重視，它除了采取同T縣政府一樣的舉措外，還實行了更強硬的推動方式，如：進村工作組由縣、鄉政府干部共同組成并由來自縣里的干部負責（而T縣的工作組僅由鄉里派出），成員每村有4-6人（T縣則1-3人）；而且向部分村派出警察來維持選舉秩序（T縣沒有此舉）。但也恰恰是在C縣，當他們開始并不知道我們將首先進入4個選舉試點村作調查時，他們對這些村委會民主選舉的操作無一不是嚴重地作弊；在我們后續觀察的16個村，他們如此重視選舉，“以防再出差錯”，則主要是“外來者”（觀察員）介入的結果 [3]。于此，縣鄉政府對選舉的真實的被動與應付心態一覽無遺。筆者以為，這至今或許是多數縣鄉政府行為的主流特征。在宏觀體制不變的背景下，基層政府行為的變化，將主要取決于縣鄉領導人對民主的理性認識程度。 [4]

那么，主要處于被動與應付角色的縣鄉政府對村委會民主選舉又帶有了什么性質的影響呢？從選舉觀察中我們看到，盡管C、T兩縣基層政府對選舉有統一的部署與要求，但由于各村村情本身的差異，由于各村工作組的差異等原因，基層政府行為在各村卻有著并不一致的表現。下表3即是對各村委會民主選舉中基層政府行為取向的統計。

表3：在各村委會民主選舉中縣鄉政府或其派出的指導小組的態度和作用怎樣？ N=39（村）

作用性質 傾向并保證了選舉的民主性 傾向有效的民主選舉 傾向“暗箱操作” 公然作弊 其它 百分比 25.6% 35.9% 17.9% 12.8% 7.7%

注：1.選擇項“其它”系指：看不來或說不清。

2.資料來源：對39個樣本村情況的調查。

從表3可見，在六成多的村委會民主選舉中，縣鄉政府行為傾向于民主的或有限的民主選舉；基層政府行為傾向“暗箱操作”乃至公然作弊的村占三成。這是一組或許能給人些許寬慰的數據。應當說，縣鄉政府依法操作選舉的作為，特別是為確保選舉的依法且成功而采取了種種努力，這很值得研究。 [5]但限于篇幅，這里，我們僅來研究基層政府的另一面，即“藝術化”地舞弊操作選舉的手段。

趙樹凱的研究曾表明，選舉組織者對選舉規則的破壞表現幾個環節上：一是候選人的產生，如搞指定；二是在投票過程中違犯規則；三是計票中違犯規則，唱票人與畫票人為一個候選人所左右，甚至直接篡改投票結果；四是選舉結果直接被上級所否定甚至改變；五是村干部的產生并不經過形式上的合法性（趙，2001：16）。歐博文與李連江的研究也發現：鄉鎮干部經常到利用法律關于選舉程序的模糊性來限制選民的選擇自由，其它的手段還有：壟斷提名，搞突然襲擊式的選舉，要求黨員投上面圈定的被提名者，禁止鄉鎮不滿意的候選人發表競選演說；若“錯誤”的候選人勝出，則宣布選舉無效，并堅持用舉手表決的方式（o’brien & li，2001）。梁峻還提出，鄉鎮政府會“隨意拖延、幕后操縱、強行干預”等手段，影響村委會選舉（梁，2000）。從我們的選舉觀察看，幾乎基層政府所有舞弊操作的選舉，都帶有一個趨同性的目的，即他們希望組織看中的人員能如愿當選，特別是希望原村委會班子（或其中的主要成員）能繼續留任。為了達到此目的，縣鄉工作組同村支書自選舉一開始，就會設計好一些關鍵程序與方法，并予以實施。其手段、方法形形色色，這里列出觀察中常見的幾類：

1、對選舉信息與規則進行壟斷與控制，或僅作有選擇的發布，以使選民與組織意圖之外的候選人不熟悉規則，偏于操作者控制選舉。

2、對候選人資格作靈活設定，以便組織中意的人選入闈，并將不中意的其他人擋在外。曲尺、游村就出現這種情況。而在艾村，鄉里還準備了另一著，一旦一位不中意的人入選村委會成員，就將以其超計劃生育而予以除名。

3、在正式候選人確立中采取靈活方法，極盡所能地將最有競爭和挑戰實力的其他人員排除，而不是簡單地按票數來確立正式候選人。其中的手段，除了利用候選人資格的限定外，還有各種非正式方法。如在艾村，對一位村主任職位有力的競選者鄧某，鄉里即以其下去拉票等為由逼迫他辭選。在有的村，則以讓其擔任其他職位為由，利誘有力競爭者退出對主任的競選。如此等等，即是為了形成對村主任職位“一強一弱”（強者為合組織意圖的人員，弱者為有意揀選的弱勢競爭者）的競選局面。

4、誘導選民投票。在各種正式或非正式場合，以表揚的口吻介紹中意的人員，稱其很得鄉鎮的支持，而其他人都得不到上面的支持，即使選上來了以后也干不了。在羅家、王沙塘、桃源等村，工作組的同志甚至勸選民說：現在的村干部如果選不上，以后還是要當村干部的，而選上了新的人，就要增加村里的負擔，所以，你們還是如選現在的干部好。

5、對村委會民主選舉委員會成員與選舉工作人員的選擇，多數村往往以與村干部的關系、能否忠實貫徹組織意圖為主要標準。在永昌、王沙塘、尺江等村，還讓已是正式候選人的原村干部作為工作人員，拎著票箱上門搞流動投票。

6、對投票方式，多數村主要采用流動票箱投票，以偏既可現場引導選民填票，還可有利于以代票等方式搞舞弊。

7、簡化對正式候選人的介紹程序。有些村并不曾召開選舉大會，以介紹候選人，并讓他們發表競選演說。還有些村雖然召開了選舉大會，但也沒有介紹候選人的程序，更不讓選民對候選人進行發問、答辯。在建豐村委會民主選舉大會現場，筆者看到：一位選民剛對正式候選人提出有關減輕農民負擔的問題，就被主持會議的工作組干部打斷。普田村一位候選人要求村里把自己的情況向其他村民小組作介紹，也遭到斷然的拒絕。

8、在選票統計中對有效票與廢票的認定，往往傾向于組織中意的候選人。洲村胡小元的“當選”，即是將廢票剔除在選票總數之外計算出來的“過半數”。

在縣鄉政府特別是鄉鎮基層基層政府對村委會民主選舉的種種擔心之中，最核心的便是此后鄉鎮工作難以推行。按他們的看法，選舉后鄉村社會的變化會對其行政行為產生制約與影響。那么，在各村委會民主選舉后這種情況是否已經或正在發生？

在選舉后，我們觀察員對鐵村、馬口、貫村、羅家村、王沙塘村、建豐村、東江村、南門村、吳坊村、小水村、洲村等部分村及其所在鄉鎮作了短期問訪。情況表明：這第一次直選對基層基層政府的行為并未產生明顯的影響力，鄉政原有的政治行為方式與邏輯仍在頑強地延續。其一，基層基層政府向村推行政務的方式并無變化，仍然是按照領導與被領導關系這種方式來實施管理。其二，對村委會干部的管理方式并無變化。在馬口、王沙塘等村，在選舉落選的原村委會干部紛紛被鄉里安排在本村的其他崗位上。在東江村所在的鄉，黨委基層政府在2000年4月13日即下發了有關任免2村3位村委會干部的“紅頭文件”。這些情況表明：單靠一次直選，或許并不能影響到基層基層政府的行為；僅有直選而缺乏其他的配套政策的實施，或許并不足以推動基層基層政府行為方式的改變。這樣的變化，無疑還需假以時日。

在我們觀察的40個樣本村村委會民主選舉中，盡管縣鄉政府采取了六種不同的操作方式與類型，但各村委會民主選舉都是由基層政府啟動并推動的。在此過程中，基層政府承擔了規則制訂與解釋、信息傳輸與發布、組織與操作、仲裁、秩序監督與維持等功能， [6]幾近于“全能”角色。它既是“立法者”，又是“執法者”，還是“監督者”。這或許是民主啟動中需要經過的階段。但是，我們應注意的是，基層政府這種混亂的角色特征，如果長期不能得到改變，就既會使基層基層政府的負荷過于承重，也會使村委會民主選舉質量的提升受到制約。因此，科學地厘清、界定基層政府在村委會民主選舉中的職能，應當是確保選舉依法運作的重要前提。筆者以為，在村委會民主選舉中，基層政府應主要承擔的是“立法者”與“監督者”的職能，而不應親自來組織與操作選舉，承擔起“執法者”的職能。

按西方主流民主理論，國家權力往往被視為民主建設與發展的對立物，社會力量的成長應以削弱國家權力為前提（景躍進，2001）。那么在中國農村的民主化進程中，情況是否也如此呢？對于地方基層政府在村委會民主選舉和村民自治的態度，多數學者的研究已表明，這是一個十分復雜的問題。柯丹青（1997），歐博文與李連江（2001）對地方基層政府在推進村民自治中的陽奉陰違現象曾作了精彩描述。肖唐鏢（1999）對鄉鎮干部的問卷調查也發現，他們對村民自治懷有深深的疑慮與恐懼心態，并提出國家權力“既是村民自治的推動者，又是其障礙者。”從我們本次選舉觀察看，以上觀點得到了進一步的驗證?？h鄉政府推動村委會民主選舉，與其說是積極的、主動的，更不如說是被動的、應付的。懷著這種心態的縣鄉政府，對村委會民主選舉走向的影響是雙重的，離開了政府固然不行，但僅有政府也是不行的。如果僅有基層政府的作用，而沒有村社區自身的作用，尤其是民間力量自下而上的促進，就是對村委會民主選舉發展的極大不利。

主要

注釋:

[1]在C縣我們未作觀察的其他村，縣里卻沒派警察。 [2] 對鄉鎮的這種情況，史天?。?999)，肖唐鏢（1999），張靜（2000：202），何包鋼（2000）都有所討論。 [3] 在縣、鄉政府看來，這些觀察員代表的是省里的意圖，而在目前的體制下，唯“上”是舉的行為取向使得他們不得不違心地“順從”上級的意圖。我們一些有經驗的觀察員已發現了這一點。 [4] 王振耀等（2000：83）也認為：推進村民自治的政治條件在地方的層面上，最重要的，就是縣級領導人對于村民自治的重視與否，尤其是他們的重視程度。 [5] 王振耀等著（2000）已為我們提供了對六個縣的案例研究。本課題組的觀察報告也詳細展示了基層政府在村級一層面的行為。 [6] 徐勇（1997：249-255）根據對達川市村民自治實踐的個案調查，提出：基層政府在村民自治過程中扮演的功能和作用主要有啟動功能、動員功能、推進功能與規范功能五類。