內(nèi)容提要: 根據(jù)2010年5月公布的《2009年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，到2009年底，我國五項社會保險基金收入為16116億元，累計結(jié)余接近1.9萬億，再加上企業(yè)年金和全國社?；穑按笊绫！备拍钕碌馁Y金總額接近三萬億。有哪些法律來確保這數(shù)萬億的龐大資金保值增值呢?這是擺在政府、法學(xué)界和經(jīng)濟學(xué)界面前的一道難題 社保基金面臨保值增值的挑戰(zhàn)

目前有關(guān)社保基金保值增值的研究主要集中在投資方向、投資工具等方面，大多是從經(jīng)濟學(xué)角度進行的分析，法學(xué)分析不多。對社保基金保值增值問題研究的一個可以借鑒的例子是中國的金融業(yè)。

截至2009年底，商業(yè)銀行體系的78.7萬億資產(chǎn)有《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》三部法律進行規(guī)范和監(jiān)管，證券、基金業(yè)4.7萬億資產(chǎn)也有《證券法》、《證券投資基金法》保駕護航，保險業(yè)4.1萬億的資產(chǎn)有《保險法》來監(jiān)管，2萬億資產(chǎn)的信托業(yè)有《信托法》，當然還有上千部金融業(yè)的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件與上述法律一起為金融業(yè)“保駕護航”。

而“大社?！备拍钕碌纳绫；鹂傤~已經(jīng)超過了三萬億元，如此規(guī)模巨大的資金有哪部法律進行監(jiān)管呢?薄弱的監(jiān)管體制、缺失的監(jiān)管法律法規(guī)之間形成極大的反差，拷問著我國的社?；鸱杀O(jiān)管體系:誰來確保其保值增值?如何確保其保值增值?

中國的《社會保險法》草案本來被寄予厚望，但已經(jīng)三審的法律草案中只是籠統(tǒng)規(guī)定“社會保險基金在保證安全的前提下，按照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定通過投資運營實現(xiàn)保值增值”，而具體的“國務(wù)院有關(guān)規(guī)定”付之闕如。在我國龐大的社?；鹈媾R保值增值挑戰(zhàn)之時，也許可以借鑒資本市場最發(fā)達、剛剛經(jīng)歷了金融危機的美國的一些經(jīng)驗，構(gòu)建確保我國社保基金保值增值的法律體系。

美國社?；鸨Ｖ翟鲋档慕?jīng)驗

此次席卷全球金融危機的肇始地美國整個金融體系遭受嚴重損失，兩萬多億美元的聯(lián)邦社保基金卻毫發(fā)無損，2007年時達到峰值的6.2萬億美元的私人養(yǎng)老金縮水也遠低于股市的跌幅，其奧秘何在呢?

一是聯(lián)邦社?；鸬谋Ｖ怠Ｊ加?007年美國的次貸危機在2008年開始席卷全球，造成了被稱為“金融海嘯”的巨大金融危機，對全球金融市場帶來的挑戰(zhàn)前所未有。各國的養(yǎng)老金作為資本市場的重要投資者，絕大多數(shù)在金融危機中損失慘重。然而，根據(jù)《社會保障法案》而建立的“聯(lián)邦老年、遺屬和傷殘人保險信托基金”(簡稱聯(lián)邦社保基金OASDI)雖然身處金融危機風(fēng)暴的“風(fēng)眼”——美國金融市場之中，但由于有《社會保障法案》相關(guān)條款的嚴格控制和保護，使得OASDI幾乎全部投資于特種國債，一方面確保了社?；鹳Y產(chǎn)的安全性——國家信用擔(dān)保，另一方面也確保了社保基金資產(chǎn)的收益性——在金融危機中收益率依然高達5.1%。數(shù)萬億美元的龐大資產(chǎn)取得如此穩(wěn)健的高收益，在全世界絕無僅有。

二是加州公務(wù)員退休基金增值為先、分散投資的經(jīng)驗。和聯(lián)邦政府管理的第一支柱聯(lián)邦社?；餙ASDI構(gòu)成鮮明對比的是美國的第二支柱養(yǎng)老金，一個很好的例子是美國加州公務(wù)員養(yǎng)老體系。

從資產(chǎn)狀況來看，由于加州公務(wù)員養(yǎng)老金投資國際、國內(nèi)股票的比例高達66.83%，其資產(chǎn)波動和資本市場的波動基本一致。資本市場和需要長期投資的養(yǎng)老金似乎是天作之合。在1926年至1996年的70年間的美國資本市場，盡管有1929年大蕭條所帶來股票指數(shù)90%的慘重下跌、有1973年至1974年間石油危機而導(dǎo)致的股票指數(shù)超過50%的下跌，股票市場的年均復(fù)利收益率仍然達到10.7%。因此，從長期歷史來看，股票是所有投資工具中最佳的投資品種，可以分享經(jīng)濟發(fā)展所帶來的成果。盡管有下跌的風(fēng)險存在，但正如同經(jīng)濟發(fā)展是總體上升的一樣，股市也是長期總體上升的，個人賬戶積累制下的養(yǎng)老金只有投資資本市場，才能分享經(jīng)濟發(fā)展的成果，不能因為金融危機就放棄了投資資本市場。當然，要想基金得到增值，除了基金管理人的勤勉盡責(zé)之外，法律也起到了極其重要的作用。例如，按照美國國會1974年通過的《雇員退休收入保障法案》，考慮到資本市場的高風(fēng)險特性，法律要求投資管理人必須通過多樣化的分散投資和不同的投資組合來規(guī)避風(fēng)險。

立法保障社保基金的保值增值

從金融危機中美國聯(lián)邦社保基金和第二支柱養(yǎng)老金的經(jīng)驗來看，均是通過立法、修法而得以確保保值增值的。我國的五項社會保險基金結(jié)余、個人賬戶養(yǎng)老金和企業(yè)年金都存在著保值增值問題，核心是法律的缺位。根據(jù)“依法治國”的基本方略，借鑒美國針對不同基金的立法和修法，應(yīng)當將我國社保基金保值增值問題提到立法和修法的議事日程。

一是五項基本社會保險基金結(jié)余的保值增值問題。我國的《社會保險法》草案自2007年12月首次提交全國人大審議以來已經(jīng)三審，可望于2010年內(nèi)正式頒布。借鑒美國《社會保障法案》關(guān)于聯(lián)邦社保基金投資的經(jīng)驗，為使我國第一支柱的五項社會保險基金真正做到保值增值，需要在《社會保險法》中明確財政部、人力資源和社會保障部各自的責(zé)任，尤其明確財政部必須全額定向發(fā)行“社會保險特種國債”的責(zé)任，解決地方社會保險經(jīng)辦機構(gòu)無法購買國債的問題。目前各省的五項社會保險基金結(jié)余大多數(shù)存在財政專戶中，2010年初國務(wù)院通過了《關(guān)于試行社會保險基金預(yù)算的意見》，開始將五項社會保險基金納入預(yù)算編制范圍，此時由財政部針對財政專戶發(fā)行社會保險特種國債應(yīng)該不存在任何技術(shù)上的問題。未來和《社會保險法》配套的《社會保險基金監(jiān)督管理條例》更應(yīng)當借鑒美國《社會保障法案》相關(guān)條款的規(guī)定，通過極其嚴格的限制性條款，禁止五項基本社會保險基金結(jié)余部分投資除國債和銀行存款之外的任何投資工具，以即期保值為第一要務(wù)。

二是個人賬戶養(yǎng)老金和企業(yè)年金的保值增值問題。從性質(zhì)來看，統(tǒng)籌部分養(yǎng)老金和其他四項社會保險基金性質(zhì)類似，以現(xiàn)收現(xiàn)付為主，保值應(yīng)當作為首要目標；個人賬戶積累養(yǎng)老金和企業(yè)年金跨時數(shù)十年，應(yīng)當以抵御通貨膨脹的增值為首要目標?；谛再|(zhì)的分析，目前已有的第二支柱企業(yè)年金和第一支柱個人賬戶積累養(yǎng)老金比較接近而可以合并，交由競爭性的基金管理公司進行管理。管理的重點是基金的投資營運，構(gòu)建符合其長期特點的投資組合、投資工具結(jié)構(gòu)、投資期限結(jié)構(gòu)，從而實現(xiàn)特定的收益性、安全性和流動性目標。同時，個人賬戶積累養(yǎng)老金和企業(yè)年金交由獨立的金融機構(gòu)經(jīng)營，保證資金安全。

當然，上述設(shè)想需要通過立法才能實現(xiàn)。美國的第二支柱養(yǎng)老金投資于資本市場，通過《雇員退休收入保障法案》的分散化投資來確保其保值增值，并通過《稅法》來提供稅收優(yōu)惠。因此，在《社會保險法》的框架下，通過《社會保險基金監(jiān)督管理條例》和《個人賬戶養(yǎng)老金投資管理辦法》的立法，以及現(xiàn)有的《企業(yè)年金基金投資管理試行辦法》的修法，借鑒《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》、《全國社會保障基金境外投資管理暫行規(guī)定》的有關(guān)規(guī)定，構(gòu)建個人賬戶積累養(yǎng)老金和企業(yè)年金投資運營的制度和規(guī)則?；驹O(shè)想是:在初期可以允許個人賬戶積累養(yǎng)老金和企業(yè)年金30%-40%的資金投資股票，30%-40%投資企業(yè)債券和國債，10%以下投資房地產(chǎn)抵押債券及金融衍生品，其余以銀行存款的形式存在，以確保支付。在這樣的分散投資情況下，初期的基金管理按照大陸法傳統(tǒng)實行嚴格數(shù)量限制規(guī)則，將來逐步引入英美法系養(yǎng)老金管理的“審慎人規(guī)則”，通過立法和修法實現(xiàn)個人賬戶積累養(yǎng)老金和企業(yè)年金的長期增值。