社保基金即社會保障基金，它是指根據國家立法，通過各種特定渠道建立的用于實施社會保障制度的專項資金。我國的社保基金主要包括四個部分：社會統籌基金，個人賬戶基金，全國社會保障基金和補充保障基金。 作為老百姓的“安身立命”錢，社保基金對安全性有著強烈的要求。但近年來，社保基金被挪用、被侵吞的案件層出不窮，【1】尤其是上海出現的私人企業挪用36．5億元養老保險基金的驚天大案，使得社保基金嚴重的安全保障問題暴露無疑。據統計，除上海社保基金外，1998年以來我國清理回收擠占挪用的社保基金已達到160億元，2001年以來追繳的社保基金也已達到95億元。不經意間，老百姓的“養命錢”在灰色的通道中蒸發，或者神秘消失，但這并非真相的全部，黑色的線條還在延伸，下一場社保基金案也許正在發生。誰來保證社保基金的安全？如何劃清政府和市場間的邊界，在社保基金和政府權力之間設置一道牢固的防火墻？這是擺在我們面前的一個嚴峻課題。 一、我國社保基金監管體制之檢討 （一）我國現行的社保基金監管體制 我國現在實行的完全是一種政府主導型的社保基金監管體制。社保基金主要用于購買國債或存入銀行，大部分基金作為政府預算的一部分，投資風險由財政部門承擔。社保基金的行政監管與投資運營沒有分離開來，政府部門集各項權力于一身，從而造成信息不對稱、透明度不高、基金收益率低等突出問題。這種體制的特點可以用“松監督，嚴管制”來概括。所謂“松監督”，是指由于社保基金監管立法的滯后，造成監管主體缺乏規范的執法依據，從而使得對社保基金的監管力度明顯弱化。制度約束的缺失必然導致監管漏洞，這便為暗箱操作預留了空間。所謂“嚴管制”，則是指政府部門對社保基金的投資、運營以及其他市場化的行為設定了非常嚴格的限制政策。這種嚴管制的價值取向，固然有利于保證社保基金的安全，但人為割裂了社保基金與市場尤其是資本市場的關聯，無疑加大了社保基金保值增值的難度。 （二）我國社保基金監管體制問題之管窺 具體而言，我國社保基金監管體制存在的主要問題在于： 其一，社保基金監管缺乏完善的法律體系和市場體系。在社保基金監管方面，我國出臺了不少規范性文件，但這些規范性文件多是以“條例”、“辦法”、“通知”等形式出現的，立法層次低，權威性不夠，顯得零散與混亂。例如，規范社保基金運作的三個主要文件，即分別于1999年7月1日發布實施的《社會保險基金財務制度》，2001年12月發布實施的《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》，2004年5月1日公布實施的《企業年金基金管理試行辦法》，都存在著上述問題。另外，社保基金的運作與管理也需要完備的市場體系，尤其是專業性機構的參與，如基金市場運營機構、基金托管機構、各種提供中介服務的機構等。這些機構在我國的培育與塑造還需要付出更多的努力。 其二，社保基金監管過分依賴行政手段，社會監督呈現缺位狀態。與其他國家主要是依靠立法來監管社保基金形成鮮明對比的是，我國主要采取的是行政手段。這種制度設計，無論是在權威性、穩定性，還是在實施的效果層面，都存在明顯不足，“在行政監管過程中，還存在由于有限理性、官僚主義屬性、經濟人屬性、壟斷性等原因所導致的政府失靈，從而出現行政監管的低效率、無效率甚至負效率。”【2】（P175）更為嚴重的是，在監管過程中，行政權在利益的驅動下往往會發生異化，出現“權力尋租”現象。再加上我國社會監督機構的不健全和功能的弱化，使社保基金的監管失去了一個良好的渠道。 其三，社保基金管理透明度低，信息披露不充分。在政府主導型的社保基金監管體制下，社會保障部門集政策制定、保費征收、基金管理、投資運營以及爭端處理等多項職能于一身，既當監管者，又充當委托人、投資人和資產管理者，角色模糊不清，政企不分，政事不分。這種政府主導的模式沒有透明化的信息披露，沒有市場化的監督制衡，更無受益人對于委托人的自由選擇權，導致年金運營黑箱作業，效率低下，違規投資、腐敗受賄也就接踵而至。以上海為例，上海是全國最大的地方官辦年金中心，掌握著110億元的巨額資金。但在2004年5月中央四部委聯合發文明確中國未來年金管理的市場化方向后，上海市社保局并未從市場退出，而是繼續進行著違規投資的危險游戲。在上海社保基金案中，社保基金是通過委托貸款進入房地產和股市，并委托證券公司做國債回購、協議委托理財等方式被挪用的。整個過程中，社保當局幾乎沒有向工薪階層等利益相關者披露任何信息，參保人員的利益被完全漠視了，這是值得人們深思的。 其四，現行的監管體制難以保障社保基金的保值增值。以全國社會保障基金為例。2000年中國政府建立了全國社會保障基金，作為國家的長期戰略儲備，用于支持社會保障事業的發展。與此同時設立了全國社會保障基金理事會，負責管理運營全國社會保障基金，實現保值增值。但從這幾年的運作來看，社保基金保值增值的目的并沒有真正實現。 總之，我國的社保基金監管體制一方面存在制度設計上的先天不足，另一方面在運營過程中也忽視了配套規定的考量。上海社保基金案的發生，給我們敲響了警鐘，更為重要的是給社保基金監管體制的重構提供了契機。 二、國外社保基金監管體制：經驗及其借鑒 西方國家和一些發展中國家建立了發達與完善的社會保障制度。這些國家在實踐過程中，對社保基金監管積累了不少經驗。學習和借鑒國外經驗有利于我們少走彎路，對健全和完善我國的社保基金監管體制不乏積極意義。 （一）國外社保基金監管體制概說 國外的社保基金監管體制按照不同標準可以分為不同類型。例如，依據監管主體，可分為集中監管和分散監管；依據監管的嚴厲程度，可分為審慎性監管和嚴格限量監管【3】等等。下面以集中監管與分散監管為分析重點，對國外社保基金監管體制作一考察。 1．集中監管。所謂集中監管是指“一國政府在構建社保基金監管體系時，將監管職能賦予單一的機構，由該機構代表政府集中履行對社保基金的監管職能。”【4】（P70）實行這種體制的國家有智利、阿根廷、法國等。 集中監管的主要特點體現在監管主體是單一、專門的政府機構，如智利的社保基金監管主體是養老基金管理公司監管委員會，阿根廷是勞動與保障部，法國是養老基金控制委員會。該政府機構以保障社保基金安全并追求保值增值為目標，對社保基金進行整體上的統籌安排，并通過健全內部運作機制，來為社會提供有效的監管服務。 2．分散監管。與集中監管相對應，分散監管則是指“一國政府在構建社保基金監管體系時，將國家對社保基金監管的職能賦予兩個以上相互獨立的主體，并且這些主體大多是由政府現有的經濟管理部門組成。”【5】（P71）實行這種體制的國家有美國、英國等。分散監管多見于金融市場發達國家，它偏重于發揮各監管主體的專業優勢，并借助先進技術來降低監管成本，確保社保基金的穩健運營。 （二）社保基金監管的國際經驗 當前，社會保障體制改革的浪潮正席卷全球。作為改革的重要內容之一，健全社保基金監管體制已經引起了國際社會的普遍關注。在經過反復的比較與鑒別之后，集中監管與分散監管兩種體制在許多做法上呈現出趨同化的傾向，共同積累起社保基金監管的國際經驗。 1．強化社保基金監管的法律約束。多數國家通過立法的形式來加強對社保基金的監管，將監管行為制度化和規范化。如新西蘭在2001年建立養老基金的同時通過了《養老基金法案》，法國在建立國家儲備基金后，相應修改了社會保障法案。這些法律對基金的資金來源、管理架構、投資運作模式等均有明確而具體的規定。【6】（P4）再如美國1974年頒布了《雇員退休收入保障法》，這是一部關于私人養老計劃與個人儲蓄計劃的法案。在此后的幾十年中，美國根據實踐需要對此法案進行不斷修訂，并形成了以其為基礎的養老基金監管法律體系。 2．推進社保基金從嚴格限量監管轉向審慎性監管。在嚴格限量監管下，政府對社保基金投資具有明確的限制性規定，體現出強烈的政府管制色彩。而在審慎性監管模式下，政府較少干預社保基金的日常管理，主要是依靠社會中介組織來監督基金運營。當前社保基金監管正在從嚴格限量監管走向審慎性監管。以養老基金為例，現在養老基金進入股票市場和海外投資的規模日益擴大。 3．引入競爭機制，提高監管的專業化水平。由于社保基金的運作是一項專業性很強的工作，國外往往將社保基金交由專門的基金投資管理機構來管理。世界銀行的調查表明，由民營機構經營管理的社保基金的收益率普遍高于由政府部門經營管理的社保基金。這主要是因為民營機構在負責社保基金運營時，在投資方面受到較少限制，可以充分利用自身的專業性經驗來確保社保基金贏得較高的投資回報率。另外，民營機構可以不受政府經濟政策的變遷所引發的短期行為的影響。 4．引導和扶持社保基金進入資本市場。社保基金具有保證安全與保值增值的雙重需要，但兩者往往難以兼顧。將社保基金存在銀行或購買國債，雖然能夠保證其安全，但難以發揮基金的收入分配效應、資源配置效應與宏觀調控效應。社保基金進入資本市場是有一定風險，但若以此為理由禁止社保基金入市，則有因噎廢食之嫌。尋求安全與保值增值之間的平衡成為監管者孜孜以求的目標。事實上，當今市場經濟國家幾乎都選擇了資本市場，作為社保基金保值增值的主渠道，并通過一系列的制度設計，來確保社保基金的安全。 （三）對我國的啟示：路徑依賴【7】與政策選擇 在我國社保基金監管體制存在諸多問題的背景下，學習和借鑒國際經驗的必要性是不言而喻的。但問題在于：這些經驗在我國實施的可行性如何？是否會產生“水土不服”的問題？例如，“智利模式”有許多值得我們學習的地方，但對于其養老金制度的私有化改革就要抱一種警惕的態度。養老金已經成為美國最重要的機構投資者，但這一狀況在我國的實現還不現實，因為我國現有的制度環境還不足以確保養老金的完全市場化運作。總之，社保基金監管體制無論是整體框架的構建還是具體政策的選擇都要考慮到我國的具體國情，更要考慮制度實施的效果。至于我國應該選擇一個什么樣的社保基金監管體制，下文將有詳細論述。 三、我國社保基金監管缺失的補救 （一）一個前提性的命題：我國社保基金監管的目標、原則和體制的明晰 明確我國社保基金監管的目標和原則是本文論證社保基金監管缺失之補救的邏輯前提。另外，從應然和實然兩個層面來分析我國的社保基金監管體制也是對下文的一個理論預設。 我國社保基金監管的目標應該定位于安全與保值增值兩個方面。當這兩個目標發生沖突的時候，保值增值目標應該讓位于安全目標，這是社保基金的特殊性使然。同時應該防止一種傾向，即過度強調安全目標而抹煞了保值增值目標，尋求二者之間的平衡才是正確選擇。 關于我國社保基金監管的原則，筆者主張采取透明性原則和公平性原則。【8】（P35）前者是指社保基金監管必須建立充分透明的信息披露制度，使基金參與人、受益人和社會公眾能夠及時獲悉基金的相關情況。后者是指社保基金監管要以維護基金投資人的利益為要旨，保障利益攸關各方機會參與的公平性和權益享有的公平性。 我國目前的社保基金監管體制是一種分散監管，因為從監管主體看，勞動和社會保障部門、財政部門、審計部門、稅務部門以及中國人民銀行等都有相應的監管職責。應該說，分散監管這種制度設計本身并沒有不當之處，問題在于行政部門對社保基金的監管權力是一種不受或者很少受制約的權力。長期以來，我國行政部門（尤其是勞動和社會保障部門）集社保基金行政管理與投資運營于一身，監管實際上變成了左手監管右手，這種狀況從未得到過實質性的改變，這才是我國社保基金案層出不窮的根源所在。因此完善我國監管體制的根本出路在于通過立法的方式為行政部門的監管權力設定一個邊界，將社保基金的行政管理和投資運營分開，這種觀點也是本文論證的重心。

【注釋】 【1】僅在2006年上半年，就暴出下列一批社保基金案：河南省濮陽市勞動保障局以減免企業應繳870多萬元養老保險費為代價換取6輛轎車使用權案；黑龍江省阿城市社保局將918萬元借給企業用作流動資金和擔保利息案；浙江省溫州市勞動保障局計財處用社保基金600萬元購買國信優先股案；四川省眉山市青神縣政府擠占挪用社保基金1245萬元案；湖南省益陽市大通湖區北州子鎮政府套取社會保險基金69萬元案。參見http：／／newsdetail．sh allfang．com／2006～10／17080—1．html，2006年11月28日最后一次訪問。 【2】張新民，曹明睿．我國社會保險基金監管法律制度研究（J）．江西社會科學，2004，（2）． 【3】審慎性監管的特點是：監管機構較少干預基金的日常活動，只有在當事人提出要求或基金出現問題時才介入，在很大程度上監管機構依靠審計、精算等中介組織對基金進行監督。嚴格限量監管的特點是：監管機構獨立性強，權力較大，除了要求基金達到最低的審慎性監管要求外，還對基金的資產結構、運作和績效等具體方面進行了限制性規定。參見林毓銘《社會保障管理體制》，社會科學文獻出版社2006年版，第134頁。 【4】李連友，趙孟華．集中監管還是分散監管（J）．湖北社會科學，2004，（4）． 【5】同上。 【6】項懷誠．關于全國社會保障基金的幾個問題（J）．中央財經大學學報，2006，（1）． 【7】經濟學中的“路徑依賴”是指這樣一種狀態：即使在以自由選擇和個人利益最大化的行為模式世界里，一種微小和短暫的利益，或表面上不合邏輯的導向，也會使某項技術、產品或準則對市場資源的分配產生重要和不可逆轉的影響，因此路徑依賴意味著個體的邊際調整可能無法提供最優化結果或次優結果的修正結果。參見S．J．Leibowitz ＆ E Margolis，“path Dependence”，Lock—in and History，J．L E con ＆ Org．205（1995）．本文引入“路徑依賴”這個概念為了說明，在對我國的社保基金監管體制進行改革或者借鑒國際成功經驗時，一定要關注改革與借鑒的實際效果。 【8】鄭木清．養老基金投資監管立法研究（M）．北京：中國法制出版社，2005． 【9】這主要是因為我國刑法并未涉及到這個問題，使得挪用、侵占社保基金的行為沒有得到應有的懲罰和糾正。《美國聯邦刑法典》第664節有“侵占養老金與福利基金罪”的規定，對違法者的處罰非常嚴厲。我國可以借鑒美國的做法，增設刑法條款，加大懲罰力度，對違規違法動用社保基金的，除了給予行政處分和處罰外，追究責任人的刑事責任。 【10】林毓銘．社會保障管理體制（M）．北京：社會科學文獻出版社，2006． 【11】由注冊會計師提供精算報告和意見書是美國社保基金監管中信息披露制度的重要組成部分。而我國在這方面還處于立法空白狀態。關于美國的具體做法，可參見鄭木清著：《養老基金投資監管立法研究》，中國法制出版社2005年版，第231～232頁。 【12】唐德祥．轉型時期應進一步加強社會保障基金與資本市場的良性互動（J）．經濟師，2003，（4）． 【13】何菊芳．淺談我國社會保障基金入市的若干問題（J）．改革與戰略，2003，（5）． 【14】鄒亞明，吳秋憬．社會保障基金是中國未來證券市場的中流砥柱（J）．上海綜合經濟，2003，（6）． 【15】2006年3月14日，財政部、勞動和社會保障部、中國人民銀行聯合發布了《全國社會保障基金境外投資管理暫行規定》，標志著社保基金正式啟動海外投資。10月9日，全國社會保障理事會又與花旗銀行和北美信托簽署了境外托管協議，標志著社保基金投資海外資本市場邁出了關鍵一步。