關鍵詞：外匯儲備注資 中國人民銀行法 公司法 法觀念

2004年1月6日，國務院正式宣布已經將450億美元的外匯儲備注資中國銀行和中國建設銀行，這項注資已經于2003年12月31日前全部劃到這兩家銀行賬上。一時間“外匯儲備注資國有商業銀行”的信息被新聞媒體炒得沸沸揚揚。界許多學者亦紛紛發表看法，評論“外匯儲備注資國有商業銀行”是政府促進國有商業銀行實施股份制改造得新舉措，是國有商業銀行改革的新趨勢。然而，仔細考察基本的法律理念與規則，我們將會發現這次突如其來的采用罕見的外匯儲備方式的注資行為與法律存在著諸多沖突。

一、 外匯儲備注資國有商業銀行行為的法律依據與性質解析

中共中央十六屆三中全會《關于完善主義市場經濟體制若干的決定》指出：“選擇有條件的國有商業銀行實現股份制改造，加快處置不良資產，充實資本金，創造條件上市。”然而，作為中國經濟發展主要資金供應者的四大國有商業銀行的平均不良資產比率為23%，約2萬億元人民幣，資本充足率也僅為6.5%.[①]顯然，僅僅依靠國有商業銀行自身力量，在2006年WTO限定我國銀行業開放的最后期限到來之前，是不可能達到對銀行實現股份制改造并創造條件上市的目標的。因此，國務院選擇經營狀況較好的中國銀行和中國建設銀行決定動用450億美元外匯儲備資金對其注資，以充實商業銀行資本金，降低不良資產比率，在初步達到《巴塞爾協議》對商業銀行資金狀況要求的基礎上，進行股份制改革試點，為國有商業銀行上市作準備。

從新聞媒體的報道來看，本次外匯儲備注資國有商業銀行的程序是：首先，2003年12月16日，經國務院批準，中國人民銀行和國家外匯管理局從國家外匯儲備中出資450億美元注冊成立中央匯金投資有限責任公司（以下簡稱“中央匯金投資公司”）；由人民銀行、國家外匯管理局和財政部派員組成公司董事會和監事會，公司董事長為中國人民銀行副行長、國家外匯管理局局長郭樹清。然后，由中央匯金投資公司作為出資人向中國銀行和中國建設銀行注資，注資資金于2003年12月31日前全部劃到兩家銀行賬上。《中國人民銀行法》第4條規定：“中國人民銀行履行下列職責：（一）發布與履行其職責有關的命令和規章；……（五）實施外匯管理，監督管理銀行間外匯市場；……（七）持有、管理、經營國家外匯儲備、黃金儲備；……”中國人民銀行及國家外匯管理局的有關人士稱，利用外匯儲備注資商業銀行是長期投資，是經營國家外匯儲備的方式。可見，本次人民銀行及外匯管理局動用外匯儲備注資商業銀行，主要是以《中國人民銀行法》第4條中“經營國家外匯儲備”為依據的。

《中國人民銀行法》第5條規定：“中國人民銀行就年度貨幣供應量、利率、匯率和國務院規定的其他重要事項作出的決定，報國務院批準后執行。中國人民銀行就前款規定以外的其他有關貨幣政策事項作出決定后，即予執行，并報國務院備案。”由于人民銀行動用外匯儲備注資國有商業銀行不屬于“年度貨幣供應量、利率、匯率”事項，而且國務院至今亦未對“國務院規定的其他事項”作出規定，因此依照法律規定本次外匯儲備注資的決定可由人民銀行直接作出，不需要經國務院批準，只需向國務院備案即可。然而，據目前筆者掌握的材料來看，本次動用外匯儲備注資行為顯然不是以中國人民銀行為核心決策并實施的，國務院在其中發揮了舉足輕重的作用。從中央匯金投資公司的批準設立到“外匯儲備注資國有商業銀行”消息的發布，都是以國務院的名義作出的。但外匯儲備注資到國有商業銀行即成為其資本金，用于提高資本金充足率，為國有商業銀行股份制改造及今后上市作準備。因此，從注資行為的性質而言，其并不是國家基于社會公共利益采用間接手段進行的宏觀調控行為，[②]而是政府采用直接注資于個別企業，直接參與經濟活動的行為。

二、 外匯儲備注資國有商業銀行存在的問題：從法律維度之檢討

（一）外匯儲備注資行為與《中國人民銀行法》存在沖突

首先，外匯儲備注資行為與《中國人民銀行法》第4條規定存在沖突。如前所述，本次國務院批準的利用外匯儲備注資國有商業銀行主要依據《中國人民銀行法》第4條規定：“中國人民銀行履行下列職責：……（七）持有、管理、經營國家外匯儲備、黃金儲備；……”從這個角度而言，中國銀行和中國建設銀行所獲得的450億美元外匯儲備注資應被視為是中國人民銀行及其所屬國家外匯管理局“經營國家外匯儲備”的一種形態。一般而言，外匯儲備是國家在未來面臨經濟不確定時或遭受外部危機和沖擊時，用來保護國家收支平衡和匯率穩定，保證國民經濟平衡運行的。對外匯儲備經營關鍵是要穩定，在安全前提下保證有限回報。從這個角度講，外匯儲備不應當投資于高風險的投資工具。眾所周知，我國國有商業銀行的管理水平低，經營風險高，注資本身就帶有一定試點的性質。那么，將外匯儲備投資于國有商業銀行顯然違背了外匯儲備經營的基本原則。而且“經營”的經濟學含義是要實現資本的保值、增值，如此這般，外匯儲備注資行為能否稱得上 “經營”亦令人懷疑。此外，在2003年底， 中國人民銀行公布的我國外匯儲備規模為4032.51億美元，對上述450億美元的注資從儲備總額中進行了扣減。依照國際貨幣基金組織標準，這些注資顯然已經游離于國際儲備統計之列，已不能將其稱之為“外匯儲備”，只能視其為中國人民銀行及其所屬國家外匯管理局的資產。因此，中國人民銀行與國家外匯管理局注資行為顯然不能稱之為“經營國家外匯儲備”，而是儲備被挪作他用。這無疑與《中國人民銀行法》第4條規定的人民銀行職責相抵觸。

其次，外匯儲備注資行為與《中國人民銀行法》規定中所包含的人民銀行“非商業化”、“中立化”的立法精神相抵觸。《中國人民銀行法》雖然并未直接規定人民銀行不得直接投資經營企業，但《中國人民銀行法》第2條規定：“中國人民銀行是中華人民共和國的中央銀行。中國人民銀行在國務院領導下制定和執行貨幣政策，防范和化解風險，維護金融穩定”；第26條規定：“中國人民銀行可以根據需要，為銀行業金融機構開立賬戶，但不得對銀行業金融機構的賬戶透支”；第30條規定：“中國人民銀行不得向任何單位和個人提供擔保”，等等。從法律規定中可以明確，中國人民銀行及其所屬的國家外匯管理局作為國務院直屬機構，屬于國家機關，并不具備投資經營企業的職能權限，甚至不得對其所管轄銀行業金融機構透支，應當具備“非商業化”性質，[③]不得以盈利為其價值追求；中國人民銀行作為國家貨幣和金融規則的制訂和監督執行者，亦應秉持“中立化”立場，一視同仁地對待市場中的每一個參與者，不得厚此薄彼，更不得參與商業銀行的經營管理，混淆“裁判員”與“運動員”的身份，擾亂市場競爭秩序。然而，本次中國人民銀行及國家外匯管理局以巨額外匯儲備注資國有商業銀行，并且承認注資的長期投資性質，從而使其自身間接地成為國有商業銀行的股東，一方面直接導致人民銀行職能向商業化和非中立化的轉變，將其他商業銀行置于不平等競爭的地位；另一方面，這亦是為兩家國有商業銀行披上了一層保護外衣——如果商業銀行經營不善或倒閉，中央外匯儲備注資就要流失——這層保護外衣恰恰是人民銀行給予的，從而也可能為人民銀行今后的傾斜保護留下借口。[④]儲備注資行為對于我國開展多年的金融市場化改革而言，在法治角度無疑是一種倒退，是對《中國人民銀行法》中立法精神和理念的漠視與歪曲。

（二）外匯儲備注資行為與《公司法》存在沖突

如前所述，本次國務院批準動用外匯儲備注資國有商業銀行的行為并不是由中國人民銀行及國家外匯管理局直接進行的，而是通過“中央匯金投資公司”實現的。然而，中央匯金投資公司的設立和運作亦存在諸多直接違反《公司法》規定的問題。

首先，《公司法》第4條規定：“公司股東作為出資者按投入公司的資本額享有所有者的資產受益，重大決策和選擇管理者等權利。”我國《公司法》實行嚴格的法定資本制，除貨幣、實物、產權、非專利技術、土地使用權作價出資之外，并不允許以其他的方式出資。中央匯金投資公司的450億美元的注冊資金均來源于人民銀行和外匯管理局的外匯儲備資金，財政部并未向公司投資一分錢。但國務院卻指定財政部為中央匯金投資公司的股東之一，并派員參與組成公司董事會與監事會。這種股東安排，從公司法角度講缺乏法律依據，與《公司法》第4條規定相沖突；而且還會令人懷疑財政部參股中央匯金投資公司是有意控管或部分控管450億美元外匯儲備，使參股具有中央銀行向財政部違規轉移資金之嫌。

其次，中央匯金投資公司的人員構成直接違反《公司法》第58條相關規定。中央匯金投資公司的董事會和監事會由中國人民銀行、國家外匯管理局和財政部派員組成，人民銀行副行長兼國家外匯管理局局長郭樹清出任公司董事長，外匯管理局副局長胡曉煉任公司總經理。《公司法》第58條明確規定：“國家公務員不得兼任公司的董事、監事、經理。”中央匯金投資公司作為有限