摘要：以尼日利亞Ajaokuta鋼鐵廠項目為例，分析政治因素對重大工程項目變更的負面影響。研究發現，除了以往研究中已經提出的樂觀偏見、戰略性誤導、承諾升級、新技術迷戀等政治因素外，過度的民族自尊心和政治環境變動也是導致重大工程項目變更的負面政治影響因素。

關鍵詞：政治因素；項目變更；負面影響

1 引言

重大工程一般指投資規模大、項目復雜程度高，在政治、經濟、社會、科技、環境等方面具有重要影響的大型公共工程。在一定程度上，重大工程也是一國綜合國力的表征。由于重大工程項目具有建設周期長、不確定性高、技術難度大、結構和功能復雜、利益相關方眾多等特點，項目變更較為頻繁，政治因素對于項目變更的產生起到了重要的作用。

2 重大工程項目變更的政治因素的現有研究

研究發現，政局動蕩、政權更迭等因素往往會加劇重大工程項目變更的發生，在重大工程項目建設中應特別關注潛在的政治風險。現有的文獻提出了以下幾個影響重大工程項目變更的政治因素：（1 ）樂觀偏見樂觀偏見指多數人都會傾向于樂觀地估計自己想做的事情的發展趨勢，而不自覺地忽視可能出錯的方面。項目變更通常來自于預期與實際結果之間的偏差。由于多數政府在策劃和啟動重大項目時普遍存在樂觀偏見，低估了項目的難度，或者認為目前存在的困難可以在未來更容易地被解決，從而為項目在實施過程中的變更甚至失敗埋下了隱患。（2 ）戰略性誤導戰略性誤導是指項目的推動者為了讓重大工程項目更容易得到民眾的支持，出于政治和戰略方面的考慮而故意低估重大工程項目的成本、工期和預算的現象。如果在策劃階段就充分闡述可能遇到的困難，項目就有可能無法得到民意的支持而無法啟動。因此，一些國家的中央政府和地方政府會在項目策劃階段時故意低估造價和工期來爭取民意的支持，從而導致項目在執行過程中不得不進行大量變更。（3 ）承諾升級重大工程項目涉及面廣，利益相關方眾多，在項目實施過程中，各利益相關方都會為了自身的利益而提出不同的訴求，如果這些訴求得不到滿足，利益相關方可能會阻撓項目的進展。因此，項目業主方（政府）往往不得不同意這些利益相關方提出的一些與項目本身無關的訴求。這種受到利益相關方“綁架”而不得不對其讓步，導致項目成本增加和工期延長的“承諾升級”現象在重大工程項目中屢見不鮮。（4 ）新技術迷戀重大工程項目是國家經濟實力和科技水平的象征，也常常被看作政府的主要政績。因此，政府領導者往往更傾向于在重大工程中采用最新技術，而較少考慮這些新技術是否符合項目的實際需求，也較少考慮這些技術的成熟性。這也是導致重大工程項目在實際建設過程中發生變更的重要原因。

3 政治因素對ASP項目的影響分析

3.1ASP項目概況

Ajaokuta鋼鐵廠項目從1958 年開始策劃，于1976 年6 月4 日正式簽訂工程建設合同，合同金額為10 億美元。項目占地面積共24000 公頃，其中包含占地800 公頃的高爐設施、10000 棟配套宿舍、總長120 公里的內部道路，以及學校、圖書館以及醫院等附屬設施。ASP項目是當時全非洲最大的鋼鐵廠項目，按照設計，項目完工后年產鋼量可達300 萬噸。作為尼日利亞第一家鋼鐵廠，ASP已不僅是一個單純的工業項目，還是尼日利亞經濟獨立的標志。然而由于一系列的失誤，直到1994 年，ASP項目的設備安裝工作只完成了98%，但成本已超過預算14 倍。此后項目一直停滯，至今沒有投產。

3.2ASP項目變更中的政治因素分析

（1 ）樂觀偏見樂觀偏見常發生在工程項目策劃階段。重大工程項目的策劃期通常長達15 到20 年，需要進行深入的規劃和研究，為資源投入和不同的生產場景做出準備。ASP項目的策劃期從1958 年持續到1971 年。獨立初期，尼日利亞的人均鋼鐵消費量只有8 公斤，遠低于發達國家人均300 公斤的水平。當時的尼日利亞領導人出于對國家發展的自信，過于樂觀地預估了國家的技術發展速度和鋼鐵市場的消費能力，在沒有充分論證的情況下推行了該項目。（2 ）戰略性誤導早在1971 年ASP項目正式啟動前，英國和美國的專家就提出建議，由于尼日利亞的基礎設施匱乏，廠房、技術、交通網絡等要素都不足以支撐該項目的開發與經營，應該暫緩啟動像ASP這樣的大規模項目。在項目1971 年到1979 年的項目論證期中，尼日利亞相關部門的技術人員對鐵礦的礦藏數量和品質進行勘探和專業分析后，提出考慮到原材料、施工工藝以及項目體量等因素，應適當提高預估的項目建設成本并設定更長的工期。但當時的尼日利亞領導人為了實現通過建設ASP項目使尼日利亞成為經濟和工業化強國的戰略目標，有意無意地忽略了技術部門的合理建議，而是對外宣稱該項目的預算成本僅有10 億美元，計劃工期僅有18 年。但實際上，該項目經過44 年的施工建設，至今仍未完工投產，且成本超支14 倍。（3 ）承諾升級在ASP項目從1976 年到1994 年的建設期內，出現了計劃外變更、資金鏈斷裂、熟練工人短缺等諸多問題，預計在1987 年建成的兩臺高爐僅完成了一臺，還因為原材料供應不足而無法投入商業運營。繼續投入建設，只能導致更大的虧損。此時尼日利亞政府本應果斷做出決策，中止該項目的建設，直到外部條件具備再恢復建設。但由于當時的領導人擔心，中止項目會讓人民對現政府的信心受挫；轉而支持其他的競爭者。出于選票的考慮，尼日利亞政府選擇不斷追加預算來繼續推行ASP項目。（4 ）新技術迷戀在ASP項目最初的設計方案里，為了體現項目的先進性，在不考慮新工藝和新技術所需要的配套設施和原材料條件的情況下，出于對新技術的迷戀和政治宣傳的需要，ASP項目采用了當時最先進的集成煉鋼技術和新工藝。和傳統工藝相比，這種新工藝需要較純的煉焦煤和含鐵量約為80%的鐵礦石，按照設計產能，需要確保每年7 億噸的石灰石原料供應。在項目策劃階段，尼日利亞政府相關項目管理人員沒有充分考慮這些原材料的供應可能性。在項目動工后，尼日利亞政府才發現，新工藝所需的原材料供應存在巨大的缺口。首先，煉焦煤在當地無法獲得，而進口煉焦煤會使得該項目不經濟，故只能將當地20%的煉焦煤與高價進口煤混合使用。其次，尼日利亞的鐵礦石含鐵量僅為38%，并不符合新工藝的要求，只能通過增加設備和工序進行轉化還原；第三，本國石灰石礦的開采速度跟不上ASP項目的生產需求，只能進口石灰石礦，但進口的到岸價格高于本地開采的價格。這使得本項目完全喪失了經濟上的盈利可能性。（5 ）過度的民族自尊心在ASP項目的建設過程中，為了體現新獨立國家的政治自主性，尼日利亞政府表現出了過度的民族自尊心，在其他條件相同的情況下，故意將之前的殖民宗主國――英國、以及與英國關系密切的英語國家――美國的企業都排除在ASP項目之外，轉而選擇向存在語言和文化障礙的俄羅斯和德國尋求合作。重大的語言和文化障礙使得合作雙方在溝通與合作上效率低下，容易出現翻譯和理解偏差，影響了項目進度。因過度的民族自尊心而排除特定國家企業的行為，并不符合ASP項目本身的需要，反而給尼日利亞帶來了巨大的損失。（6 ）政治環境不穩定重大工程項目的建設周期長達數十年，比起一般項目更容易受到政治環境變動的影響，因此相對穩定的政治環境是建設重大工程項目的必要條件。在1971 年ASP項目正式啟動后的14 年間，尼日利亞政局變動頻繁，先后出現了5 屆政府。政治環境的頻繁變動使得項目的目標和關注點不斷變化，每屆政府領導人提出的計劃都無法完全得到落實，項目方案處于不停的變動之中。

4 減少政治因素對重大工程的負面影響

所有的重大工程項目都可能遇到與ASP項目同樣的問題，為了防止項目失敗的悲劇出現。在開展重大工程項目時，應當從以下幾方面著手，努力減少政治因素的負面影響。（1 ）決策問責和糾錯機制完備的決策問責和糾錯機制，一方面可以對行政決策者形成制約，迫使其依據科學化決策程序作出決策，另一方面可以及時排查、彌補決策失誤帶來的損失。ASP項目策劃階段時尼日利亞并未形成成熟的決策機制，對于之后項目頻繁變更造成的高額損失，不僅未對相關負責人進行問責，也并未及時糾錯、止損。在重大項目的建設過程中應注意做到以下幾點：第一，對于不同級別的政府官員應制定嚴格的決策權限限制，明確決策責任，設計終身負責制；第二，對于成本超支嚴重的項目，應設置超支程度量表，對于不同級別的超支嚴格規定再評估流程，根據各指標情況及時變更或止損。（2 ）專家參與專家和學者參與項目決策，可以提供專業的科學知識、多學科的綜合論證，提高決策的準確性、科學性、有效性。在項目實施階段，為確保專家有效發揮作用，應該注意以下幾個方面：第一，專家的知識結構較為單一，無法綜合考慮政治、經濟、社會等多種因素，為確保決策的全面，應廣泛邀請各領域專家參與決策過程。第二，專家應全程參與追蹤項目的動態進展，定期審核項目初始決策的適用性。（3 ）項目實施的控制機制為使專業的決策能夠在項目實施中得到貫徹執行，一方面應強化對項目業主及各參與方的責任追究制度，在合同條款、項目責任書、檢測規范等方面構建完善的管理制度，將項目可行性研究階段制定的決策落實到文本條款，明確責任主體，實現責任落實到人。另一方面，建立對重大項目的策劃、實施負有直接領導責任的政府官員的問責制度，對于盲目為追求政績目標而干預項目合理決策，導致產生重大損失的政府官員實施問責。

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