【論文摘要】在國家全面建設和諧社會和實踐科學發(fā)展觀的發(fā)展戰(zhàn)略下，關(guān)注民生特別是少數(shù)民族的民生問題成為社會關(guān)注的焦點問題。而教育是民生之基，是少數(shù)民族實現(xiàn)其他權(quán)利的前提和基礎。本文在對恩施土家族苗族自治州教育發(fā)展現(xiàn)狀進行調(diào)研的基礎上，提出了進一步完善少數(shù)民族受教育權(quán)的法律法規(guī)體系，保障少數(shù)民族受教育權(quán)是責任政府保障民生的體現(xiàn)，并對少數(shù)民族地區(qū)教育現(xiàn)狀及存在問題進行了分析并提出相應的解決對策。

【論文關(guān)鍵詞】少數(shù)民族受教育權(quán)；責任政府；保障民生；對策研究

2007年，十七大報告將民生描繪成“學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”的“五有”愿景。2011年3月5日，十一屆全國人大四次會議上，溫家寶總理再次強調(diào)“民生理念”：“經(jīng)濟越發(fā)展，越要重視加強社會建設和保障改善民生。”柏林大學之父費希特認為，“國家使人民皆可憑其工作而生存，則教育是達到此目的不可或缺的制度。”故人民享有受教育權(quán)，是保障民生的前提和基礎。但眾所周知，由于民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的落后，民族教育在取得巨大成績的同時，少數(shù)民族公民應該享有的、作為公民基本權(quán)利之一的受教育權(quán)，遠沒有得到有效的保障和充分的實現(xiàn)。本文以恩施土家族苗族自治州為例（下簡稱恩施州），分析我國少數(shù)民族公民受教育權(quán)的現(xiàn)狀與存在的問題，并提出相應的解決對策。

一、保障少數(shù)民族受教育權(quán)的法理依據(jù)

受教育權(quán)是一項基本人權(quán)，它是指公民依法所享有的、由國家通過各種具體措施予以保障的，在各類學校和各種教育機構(gòu)學習科學文化知識以及接受各種技能訓練的權(quán)利，也即公民享有的接受文化、科學、品德等方面教育訓練的權(quán)利。中國人民大學秦惠民教授也認為，“現(xiàn)代社會的所謂受教育權(quán)，是指公民作為權(quán)利主體，依照法律規(guī)定，為接受教育而要求國家依法作出一定行為或履行一定義務的權(quán)利。”可見，保障公民受教育權(quán)是責任政府之義務所在。

“人人皆有受教育之權(quán)，教育的目的在于發(fā)展人的個性并加強對人權(quán)和基本自由的尊重。”作為憲法和國際法確認和保障的一項基本人權(quán)，受教育權(quán)屬于社會經(jīng)濟、文化權(quán)利的范疇，是公民的生活權(quán)、政治權(quán)、勞動權(quán)、工作權(quán)及其他一切社會活動權(quán)的基礎和前提，因而亦是民生之前提和基礎。既然受教育權(quán)是民生之基，它就意味著國家應該通過積極的作為，采取適當?shù)牧⒎ê捅匾拇胧蛩械墓裉峁┚鹊慕邮芙逃臈l件和機會，“這是社會主義國家和福利國家的基本理念。即使是在盛行個人主義的18、19世紀，國家也負有法律義務為了每一個人的基本教育而履行積極的服務”。

實際上，我國對公民特別是少數(shù)民族公民的受教育權(quán)給予了高度的重視。例如，作為我國根本大法的憲法就在第19條第二款規(guī)定：“國家舉辦各種學校，普及初等義務教育，發(fā)展中等教育，職業(yè)教育和高等教育，并且發(fā)展學前教育。”《民族區(qū)域自治法》第37條規(guī)定：“民族自治地方的自治機關(guān)自主地發(fā)展民族教育，掃除文盲，舉辦各類學校，普及九年義務教育，采取多種形式發(fā)展普通高級中等教育和中等職業(yè)技術(shù)教育，根據(jù)條件和需要發(fā)展高等教育，培養(yǎng)各少數(shù)民族專業(yè)人才。民族自治地方的自治機關(guān)為少數(shù)民族牧區(qū)和經(jīng)濟困難、居住分散的少數(shù)民族山區(qū)，設立以寄宿為主和助學金為主的公辦民族小學和民族中學，保障就讀學生完成義務教育階段的學業(yè)。辦學經(jīng)費和助學金由當?shù)刎斦鉀Q，當?shù)刎斦щy的，上級財政應當給予補助。招收少數(shù)民族學生為主的學校（班級）和其他教育機構(gòu)，有條件的應當采用少數(shù)民族文字的課本，并用少數(shù)民族語言講課；根據(jù)情況從小學低年級或者高年級起開設漢語文課程，推廣全國通用的普通話和規(guī)范漢字。”《民族區(qū)域自治法》第71條規(guī)定：“國家加大對民族自治地方的教育投入，并采取特殊措施，幫助民族自治地方加速普及九年義務教育和發(fā)展其他教育事業(yè)，提高各民族人民的科學文化水平。”

可見，我國憲法和法律明確規(guī)定了保障公民的受教育權(quán)是國家的責任與義務，而代表國家履行這些公共職責的是國務院和地方各級人民政府，保障公民受教育權(quán)是責任政府擔負國家職責和社會公眾利益之體現(xiàn)。作為責任政府就是要求政府要對人民負責，以人民意志為指導行使公共權(quán)力，以人民利益為導向作出行政行為，積極回應社會和民眾的基本需求，并相應承擔政治、行政和法律上的義務。具體到少數(shù)民族受教育權(quán)的領域，其本質(zhì)上并無變化，只是程度有所加深，因為少數(shù)民族受教育權(quán)還涉及到民族平等權(quán)、發(fā)展權(quán)等相關(guān)之權(quán)利，更能體現(xiàn)民生發(fā)展的基本需求。

我國少數(shù)民族地區(qū)大都地處于我國西部地區(qū)，與東部漢族人聚居的地區(qū)相比，因為地理，歷史等方面的原因，其經(jīng)濟，教育水平普遍較為落后。客觀地說，要實現(xiàn)我國各民族的平等發(fā)展與交流，良好的教育背景是一個不可或缺的重要紐帶。少數(shù)民族通過受教育權(quán)完善其人格及生存能力，提高其參與國家政治、經(jīng)濟、社會、文化生活的能力，獲得其應有的發(fā)展。因此保障少數(shù)民族的受教育權(quán)，從一定意義上而言，就是保障少數(shù)民族的平等權(quán)，發(fā)展權(quán)；就是重視改善少數(shù)民族民生。因為“沒有良好的教育背景除了將導致民族整體的素質(zhì)下降這一直接不良后果以外，對于本民族的傳統(tǒng)文化繼承與發(fā)展，對于多元民族文化的借鑒與融合都將產(chǎn)生負面影響。”

教育是一個民族興旺的標記，責任政府應該以不斷改善，提高少數(shù)民族為己任，這對于不斷提高少數(shù)民族素質(zhì)，加快少數(shù)民族的經(jīng)濟發(fā)展和社會繁榮，從而推進社會主義現(xiàn)代化建設，構(gòu)建和諧社會都起著基礎性和承繼性作用。

但從現(xiàn)代社會法治的角度而言，現(xiàn)有法律對于少數(shù)民族受教育權(quán)的規(guī)定過于籠統(tǒng)。不論是少數(shù)民族權(quán)益保障角度的《民族區(qū)域自治法》，還是受教育權(quán)保障角度的《教育法》、《義務教育法》、《職業(yè)教育法》，對與少數(shù)民族受教育權(quán)的涉及往往表現(xiàn)為原則綱領性規(guī)定趨同，細節(jié)操作性規(guī)定缺位。并且自治州、自治縣一級的自治條例雖然大多涉及了少數(shù)民族受教育權(quán)的保護問題，也存在規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺乏實際操作性，難以實現(xiàn)切實的保護作用。

所以要將保障少數(shù)民族受教育權(quán)的責任真正落實到政府身上，筆者認為，應該盡快出臺專門保障少數(shù)民族受教育權(quán)之相關(guān)法律法規(guī)，以立法的形式為少數(shù)民族受教育權(quán)提供明確的法治保障，使少數(shù)民族的受教育權(quán)在法治的框架內(nèi)運行、發(fā)展，正如有學者認為，“法治在兩個維度為責任政府職能的履行發(fā)揮了決定作用：一是工具法治，即法治是法律與制度的手段，它將政府責任具體化、固定化和合理化，并作為責任確定與追究的依據(jù)；二是政府責任化的職能是國家整體政治法律制度的一部分，政府及其官員的行為受到法律法規(guī)的明確規(guī)定，并在政治法律過程中與其他國家機關(guān)及其官員發(fā)生相互制約的關(guān)系，即政府及其官員必須在法律框架內(nèi)活動，一旦違反政治法律制度，或試圖突破先存的民主憲政架構(gòu)，其行政行為就將外部受阻，并被追究相應的政府責任。因此，唯有將保障少數(shù)民族受教育權(quán)納入法治的軌道，通過法律法規(guī)的制定將其固化為責任政府之責任，使得政府在作出保障少數(shù)民族受教育權(quán)的行政行為時，做到有法可依，有法必依。

二、恩施州民族教育工作面臨的困境

恩施州位于鄂西南邊陲、武陵山區(qū)之中，是湖北省唯一的少數(shù)民族自治州。受恩施的自然環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展的制約，長期以來形成的辦學條件先天不足仍然困擾著恩施基礎教育的發(fā)展，存在著一些突出的困難和問題。

1.基建和教育設備經(jīng)費投入過少，教育設施和教學設備不能滿足需求

其一，寄宿制學校建設嚴重不足。全州境內(nèi)山高人稀，溝壑縱橫，交通極為不便。因此，辦好寄宿制學校是鞏固入學率的關(guān)鍵因素。據(jù)初步統(tǒng)計，有60%的小學生、90%以上的初中生需要在校住宿。但是目前恩施州小學生寄宿率僅有23.6%，初中生寄宿率82.3%。小學寄宿生宿舍建筑面積生均僅1.93平方米，現(xiàn)有初中寄宿生宿舍建筑面積生均僅2.29平方米，遠低于國家規(guī)定的小學生均居住面積2.4平方米、初中生均居住面積2.7平方米的達標標準相。而且現(xiàn)有大多數(shù)寄宿制小學無正規(guī)食堂和餐廳，50%的寄宿制初中無餐廳，90%的學生宿舍無洗漱間和衛(wèi)生間，95%以上的寄宿制學校無活動場所及設施。

其二，教育裝備缺乏。最為突出的是初中理化生實驗儀器、小學數(shù)學、自然儀器配備數(shù)量不足，據(jù)統(tǒng)計，初中理化生實驗儀器達標學校94所，占56.3%，小學數(shù)學、自然儀器配備達標學校398所，占35.47%。

其三，教育信息化水平低。全州中小學計算機數(shù)量配備嚴重不足。全州有小學1122所，除去602個教學點外，按每校配備一個30臺計算機的微機室，則計算機總需求量是33660臺，而目前總共只有5700臺，尚差2.8萬臺；同時，項目學校設備的使用、維修、升級、更新和技術(shù)服務所需要的經(jīng)費沒有保障。

其四，是危房改造資金奇缺。據(jù)統(tǒng)計，全州中小學校目前仍危房校舍465321平方米。經(jīng)測算，要消除現(xiàn)有465321平方米危房，共需投資3.49億元。

2.“普九”債務沉重

由于2005年以前實施義務教育工程、中小學危房改造工程、希望工程等項目的地方配套資金不落實，截至2007年底，全州義務教育階段學校欠債25443.73萬元，其中省審計廳組織的審計認定數(shù)8086萬元，其他債務6750.02萬元，債務利息4797.84萬元。由于學校債務的債權(quán)人多為小工程老板和個人借支，以致時常發(fā)生校門、教室被鎖等情況；有的債權(quán)人向法院起訴后，校長不得不到法院應訴，嚴重影響學校教學和管理工作。

3.教師結(jié)構(gòu)不合理，隊伍素質(zhì)有待提高

從教師年齡結(jié)構(gòu)上看，全州中小學專任教師共計15486人，其中46歲以上的7274人，占46.89%，嚴重老化。從學科結(jié)構(gòu)上看，語、數(shù)等“大學科”超員，生物、歷史、地理等“小學科”人員緊缺。

從素質(zhì)上看，全州教師隊伍整體素質(zhì)不高，與實施素質(zhì)教育、推進基礎教育課程改革的要求不相適應。由于各縣市教師培訓經(jīng)費不足，教師培訓力度不夠，培訓面窄、受訓教師量少，在新課改的要求下，教師的知識和技能無法及時更新，部分教師已很難勝任教學工作。 三、建議和對策

（一）進一步完善少數(shù)民族受教育權(quán)的法律法規(guī)體系

為解決少數(shù)民族受教育權(quán)有法可依問題，國家立法機關(guān)應該加快出臺《少數(shù)民族教育法》及實施條例的步伐，改變在立法上對少數(shù)民族受教育權(quán)無法可依的尷尬局面。在2011年第十一屆全國人民代表大會第四次會議上，全國人大代表、貴州民族學院黨委書記高萬能建議：“制定“中華人民共和國少數(shù)民族教育法”，加大力度支持少數(shù)民族教育發(fā)展，解決民族教育在資金、師資等方面的困難，用完善的法律體系促進民族教育事業(yè)健康快速發(fā)展。”筆者認為在此部專門法律條文中，應該對中央與地方財政教育經(jīng)費投入最低比例予以明確，以做到專款專用。

其二，國務院應該制定相應的《少數(shù)民族教育條例》，作為指導全國性的民族教育的基本行政法規(guī)。《少數(shù)民族教育條例》應該對如下內(nèi)容作出規(guī)定規(guī)定：“民族教育的地位與性質(zhì)、民族教育的任務和基本原則、國務院和地方各級人民政府發(fā)展民族教育的職責、民族自治地方自治機關(guān)自主管理本地方教育事務的權(quán)力、民族教育的辦學形式和辦學層次、雙語教學、師資隊伍建設、招生與就業(yè)、民族教育的經(jīng)費投入體制及比例、法律責任等內(nèi)容。”從而，把政府發(fā)展少數(shù)民族教育的行政行為納入到法治的軌道中，明確政府之責任與義務。目前，僅有少數(shù)省份頒布了地方少數(shù)民族教育條例，作為中國少數(shù)民族最多的省份，云南將出臺《少數(shù)民族教育條例（草案）》，以期促進少數(shù)民族教育提升。（草案）規(guī)定：在民族地區(qū)實施學前一年的免費教育；寄宿制民族中、小學的生均撥款在普通學校經(jīng)費的基礎上上浮30％；績效工資分配重點向邊遠、高寒、貧困等條件艱苦地區(qū)工作的教師特別是雙語教師傾斜；建立省州（市）縣（區(qū)）分擔機制，單獨為農(nóng)村教師核定績效工資；拓寬少數(shù)民族大中專畢業(yè)生的就業(yè)渠道，在同等條件下，優(yōu)先錄（聘）用本地區(qū)兼通民漢雙語的畢業(yè)生；民族教育類課題研究經(jīng)費在省教育科學規(guī)劃課題中，所占比例不低于總量的1/3等等。筆者認為，云南省的《少數(shù)民族教育條例（草案）》，在內(nèi)容上符合法治社會里，對少數(shù)民族受教育權(quán)保證的要求，值得國務院在制定統(tǒng)一的《少數(shù)民族教育條例》時，據(jù)以參考。

（二）加大教育經(jīng)費投入，改善辦學條件

各級政府可以從以下途徑加大對貧困地區(qū)的教育經(jīng)費投入。一是落實好現(xiàn)有的教育經(jīng)費政策，城市教育費附加和地方教育發(fā)展費必須執(zhí)行國務院和省政府規(guī)定，依率計征，全額撥付教育使用，政府不得抵頂預算內(nèi)教育事業(yè)費；二是將代課教師、寄宿制學校后勤人員工資納入財政預算，予以保證；三是加大地方性投入，著力改善辦學條件特別是解決教學用房、學生住宿用房以及教學設備不足的問題。四是制定相關(guān)優(yōu)惠政策，通過吸收民間資本甚至境外資本的方式來補足少數(shù)民族教育資金缺口。我國《職業(yè)教育法》第21條規(guī)定：“國家鼓勵事業(yè)組織、社會團體、其他社會組織及公民個人按照國家有關(guān)規(guī)定舉辦職業(yè)學校、職業(yè)培訓機構(gòu)。境外的組織和個人在中國境內(nèi)舉辦職業(yè)學校、職業(yè)培訓機構(gòu)的辦法，由國務院規(guī)定。”筆者認為，少數(shù)民族教育也可以對民間資本甚至是境外資本在一定程度上開放。當然，具體的操作方式還有待進一步的深入研究。

（三）改善教師待遇，提高教師隊伍素質(zhì)

一是積極推進農(nóng)村教師經(jīng)濟適用房建設，解決農(nóng)村教師住房難，保證教師能安心工作；二是提高教師工資和福利待遇，及時足額發(fā)放其工資。落實政策規(guī)定而尚未落實的班主任津貼、醫(yī)療保險、教學獎等待遇，等同落實公務員享受的地方性津補貼。對農(nóng)村教師給予額外津貼，改變教師待遇城鄉(xiāng)差距大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師千方百計進城的局面；三是建立教師補充長效機制，自然減員教師必須當年足額補充到位；結(jié)合國家免費師范生制度，破除師范生就業(yè)體制的障礙，使師范院校畢業(yè)生能順利進入教育系統(tǒng)；四是建立嚴格教師獎懲制度和優(yōu)秀教師定期外出考察、學習培訓制度，增強教師的責任心和職業(yè)自豪感。推進學歷教育、提高教師任職資格。建立教師任職流動機制、激發(fā)其競爭意識，強化教師職業(yè)道德、提高其工作能力和業(yè)務素質(zhì)。

四、結(jié)語

民生問題是一切文明社會所共同關(guān)注的問題，也是國家發(fā)展進程中的根本性問題。關(guān)注民生、重視民生、保障民生、改善民生是政府必須承擔的責任。縱觀少數(shù)民族經(jīng)濟發(fā)展與教育狀況，凡是民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展快的地方，一般都是教育發(fā)展快的地方，也是人才相對聚集的地方。凡是經(jīng)濟社會落后的地方，一般都是教育落后、人才匱乏的地方。因此，一個地區(qū)的教育程度和水平與其經(jīng)濟發(fā)展有很大的關(guān)系。可以說，民族地區(qū)的繁榮在于發(fā)展教育，民族地區(qū)的發(fā)展在于培養(yǎng)人才。在2011年3月5日，溫家寶在十一屆全國人民代表大會第四次會議上提出，“十二五”時期的主要目標和任務是：“堅持優(yōu)先發(fā)展教育，穩(wěn)步提升全民受教育程度。”而要消除東西部教育水平的差距，須通過立法的手段來保障少數(shù)民族受教育權(quán)，在法治的軌道中落實國務院和地方各級人民政府發(fā)展民族教育的職責，方能從根本上保障少數(shù)民族的受教育權(quán)。