［摘 要］隨著我國高度教育事業的快速發展，高校財務管理問題日益凸顯。 目前我國高校財務管理中存在的問題主要是缺乏具體可行的高校內部控制規范性文件、高校領導層和具體財務人員內部控制意識淡薄、財務管理不科學。 完善高校財務管理首先要做好高校內部控制規章制度建設，完善內部控制體系，其次要強化高校職工內部控制觀念培養，提高財會人員綜合素質，最后要抓好高校財務管理的關鍵控制點。 ［關鍵詞］高校財務管理；高校內部控制規范性文件；內部控制體系；內部控制觀念；事業單位內部控制；論文

高校快速發展的今天，面對新挑戰、新形勢，高校財務管理需要加強內部控制。 高校內部控制是指高校為維護其自身資產的安全和完整，保證自身教學、科研等各項活動的正常、有序展開，確保財務信息的真實性、準確性和合理性，加強高校自身風險控制而構建的一套規范化、嚴密的動態管理控制系統。 一、內部控制視角下高校財務管理的基本原則 我國高等學校經歷了一段快速發展時期，當前正處在承前啟后、繼往開來的關鍵階段，面臨著從“數量”的增長到“質量”的提高、從“外延”的擴張到“內涵”的提升、從“硬件”的加強到“軟件”的改善等轉變。 在樹立科學的發展理念、正確地制定未來長遠發展規劃的背景之下，高校應著力提升內涵建設，加強財務管理。 從內部控制角度出發，高校在財務管理方面應牢牢抓住預算管理、科研經費管理、資產管理和基本建設管理等關鍵環節，防范財務風險，提高財務管理水平［１ ４］。 （一） 加強預算管理，提高預算執行效率 高校要堅持“統籌兼顧、保障重點、優化結構、收支平衡”的原則，科學合理編制預算，建立科學化、精細化的預算管理機制。 要根據學校事業發展和綜合能力科學編制學校事業發展規劃，根據年度工作重點對經費的需求編制財務預算，并將預算執行的責任分解到校內各部門各單位，加強預算執行的控制與分析，嚴禁無預算、超預算支出。 學校一切收入都要納入預算管理，將預算管理貫穿于財務活動的所有領域，強化預算的權威性與嚴謹性，充分發揮預算在資源配置中的杠桿作用。 支出預算要統籌兼顧、保證重點，根據“重點突出，效率優先，勤儉節約”的原則從緊安排各項支出。 高校要進一步優化支出結構，加大內涵建設支出。 （二） 加強科研經費管理，提高使用效益 高校要根據上級主管部門制定的科研經費管理辦法的要求，進一步完善學校內部科研經費管理制度，建立健全科研經費使用和管理的監督約束機制。 制定具體的實施細則，將取得的各類科研經費全部納入學校財務部門統一管理、集中核算，并確保科研經費專款專用，切實提高科研經費使用效益。要逐步建立和完善全額成本核算制度，明確開支范圍和比例。 科研經費的使用要符合開展科研活動的實際需要，不得支出與科研課題無關的費用。 凡使用科研經費購置的固定資產和形成的無形資產，均屬于國有資產，必須納入學校資產統一管理。 科研項目負責人必須切實履行科研經費管理與使用的職責。 審計部門要加強對科研經費使用審計，實施對重大科研課題或大額度科研項目資金使用的全過程跟蹤審計，杜絕科研經費使用中假公濟私等行為。 （三） 加強資產管理，實現資源共享 對于學校資產管理工作，高校要成立資產管理部門，統籌管理全校的所有資產，并建立新型的資產管理體系，實現大型儀器設備共享；要運用先進管理手段，實行資產信息化管理，對資產實行全過程實時管理和動態監控，提高資產的使用效率和效益；要增強無形資產的管理意識，加強對無形資產的保護，依法合理利用無形資產；要加強學校經營性資產和校辦產業的管理，規范校辦產業的投資行為和經營管理，防范校辦產業風險，促進校辦產業發展，確保國有資產保值增值。 同時，高校要嚴格執行政府采購制度和招投標制度，按財政部門的統一要求，編報政府采購預算，屬于政府采購范圍內的支出要嚴格執行政府采購制度，不得無預算和超預算采購，做到采購行為公開透明，采購程序科學規范。高校要建立健全經濟合同管理制度，明確經濟合同的簽訂權限和程序，并實行歸口統一管理，防范由合同引發的經濟糾紛和財務風險。 （四） 加強基本建設管理，嚴格控制新增債務 高校要科學合理地制訂學校事業發展規劃及校園建設總體規劃，按規定程序進行論證和履行報批手續，未經上級部門批準的項目嚴禁建設；要按照勤儉辦學的精神，控制基本建設成本，防止“超概算、超預算、超標準”現象發生。 （五） 運用現代化控制手段和技術，合理設計控制措施 高校應該大量運用現代化手段和先進知識，制定相應合理化程序和規范化流程來開展教學科研和管理活動，同時，在多層次的網絡環境下建立防御體系，全面技術控制，保障高校財物安全。 在重大經濟事項如資產處置、對外投資、資金調度等決策和執行中，高校應設立互相監督、制約程序，加強風險控制，避免盲目投資及管理失控。 二、現有內部控制環境下高校財務管理中存在的問題 （一） 缺乏具體可行的高校內部控制規范性文件 高校財務管理作為高校內部控制的一個有機組成部分，必須有具體明確的內部控制規范指導。然而，截至目前，我國有關內部控制的規章制度，主要聚焦于盈利性組織———企業，還沒有專門針對高校內部控制和財務管理的內部控制規范。 目前我國已經有了一套相對完善的企業內部控制規范體系，《企業內部控制基本規范》于 ２００８年頒布，２００９年 ７月起實施；《企業內部控制配套指引》（包括《企業內部控制應用指引》、《內部控制評價指引》和《企業內部控制審計指引》等）于 ２０１０年頒布，２０１１年首先在境內外同時上市的上市公司中實施，２０１２年開始在所有滬深主板上市公司范圍內實施。 然而，對于行政事業單位，直到 ２０１２年 １１月我國才發布了《行政事業單位內部控制規范》（試行），并且計劃到 ２０１４年才開始執行。 縱觀《行政事業單位內部控制規范》（試行），可以看出，這一規范是針對所有行政事業單位的，而不是專門針對高校的，并且這一規范對各類業務和事項僅僅作出了原則性的規定，屬于基本規范性質，各類行政事業單位具體執行時，還必須要結合自身所在行政事業單位特殊性質和特殊業務，與具體的內部控制規范執行指引配套。 由于缺乏具體明確的內部控制規范指導，每個高校的財務管理只能根據眾多規章中的相關零星規定摸索前行，高校財務管理的規范化和科學性很難得到保障。

（二） 高校領導層和具體財務人員對內部控制認知有限，意識淡薄 內部控制是一個有機動態的系統。 按照 ＣＯＳＯ報告（１９９２）的基本精神，一個單位的內部控制由控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、監控五個部分共同組成，在這五個有機的組成部分中，控制環境最為重要，它決定了一個單位可能存在的風險以及可能采取什么樣的控制手段去進行管理和控制，而決定單位內部控制環境的核心因素是單位領導對內部控制的態度、認知度和行動。 然而，目前我國高校領導層及具體財務人員對內部控制理論和實務的認識還不夠深入，很多領導和財務人員對內部控制的認識還停留在“內部控制結構階段”①，認為內部控制僅僅是一些書面規章制度和文本，是上級制定出來用來制約下屬員工的。 有限的認知和淡薄的意識，加之缺乏專門的高校內部控制規范，導致很多領導經常認為自己可以凌駕于單位內部控制規章之上，各具體財務人員在日常工作中也不注意內部控制制度的嚴格執行，經常敷衍了事，流于形式，由此導致高校財務管理容易出現各種各樣的違法違規現象［５ ８］。 （三） 財務管理不科學 由于缺乏具體明確的內部控制規范和財務管理規章約束，高校在具體財務管理實踐中經常漏洞百出，主要表現在七個方面。 １． 債務高企，基本建設投資盲目 從 １９９８年開始，我國高校開始擴招，高等教育逐步從精英教育階段走向大眾化教育階段。 高等教育規模的不斷擴大要求高校的軟硬件規模也必須隨之擴張，這就需要大量的資金投入。 作為公辦院校，我國絕大部分高校自有資金是非常有限的，國家投入的資金在短期內很難跟上基本建設規模的極速擴張，多數高校只能采取向銀行借款的方法來彌補這一資金缺口，但是，作為一種非營利組織，從本質上說高校自身是缺乏償還債務能力的，因此，高校背負高額的債務有著較高的風險，一旦收支結余不能償還到期債務，就只能采用借新還舊的惡性循環方法。 許多高校因為融資較為方便，在基本建設投資中沒有長遠規劃，非常盲目，貪大求全，忽視了成本控制。 為了在短時間內快速提高高校的社會影響力，搞形象工程，超規模建設，投入過多資金，建設中又缺乏系統科學的統籌規劃，建成后常常資產閑置，形成浪費，由此加劇了資金的緊張，資金的使用效率十分低下。 ２． 預算管理缺乏約束 預算管理是高校財務控制的核心手段，在高校財務管理中起著至關重要的作用，它與高校的各個部門和各項工作的緊密相連。 但是在高校的現實運行中，財務預算并沒有起到使高校工作穩定發展、資源有效配置、為將來發展提供堅實支撐的作用，預算的編制有時僅僅是為滿足應付上級主管單位檢查的需要，缺乏系統性和科學性，預算管理隨意性大，約束力不強，缺乏應有的剛性。 長此以往，預算管理將無法有效管理和監督高校的資金運行，最終必將影響高校的長遠發展。 ３． 財務收支管理制度難以嚴格實施 按照現行的《高度學校財務制度》和《高等學校會計制度》的相關規定，高等學校的財務收支必須實行兩條線。 目前很多高校為了激發二級院系工作的積極性，給予二級院系充分的財務自主權，但是對二級院系的財務收支又缺乏有效的系統管理和控制。 因此，很多高校的財務收支或多或少存在一些問題。 有些高校對院系的收入監管不嚴格，票據沒有統一管理，造成個別院系收入不經過物價部門備案，擅自收費，甚至有的收入根本不上交學校財務部門，本部門自收自支，學校無法對其收入進行有效的管理。 很多高校的財務支出方面也會暴露出一些漏洞：一是出現開支標準的隨意擴大，資金不能專款專用，二級院系想盡辦法擠占資金，挪作他用；二是容易增加成本核算的難度，不能完整、準確反映成本費用，掩蓋了一些隱性債務，形成了高校潛在的財務風險。 ４． 資產管理制度執行混亂 目前我國高校的財產管理制度普遍不健全，即使有制度，往往也形同虛設，主要表現在：固定①企業內部控制理論發展先后經歷了“內部牽制”階段（２０世紀 ４０年代前）、“內部會計控制和管理控制”階段（２０世紀 ７０年代前）、“內部控制結構”階段（２０世紀 ８０年代）、“內部控制框架”階段（２０世紀 ９０年代）、“風險管理”階段（２００４年至今）五個階段。資產購買不走審批程序，購買后不到資產管理部門辦理入庫手續，同時也不定期對固定資產進行清點；財產報廢、銷毀也不進行登記，造成固定資產常常賬實不符。 混亂的資產管理制度不僅導致國有資產的大量流失，也導致高校財務報表無法有效地反映高校的真實財務狀況，影響相關各方的科學決策。 ５． 沒有充分發揮會計與財務的職能 會計和財務是企業管理活動的一個有機組成部分，其基本職能是反映和監督，進一步提升的職能是參與組織管理、預測和決策。 高校財務目前只能發揮會計與財務的反映和監督職能，沒有有效發揮會計和財務參與組織管理、預測和決策的職能。 即使基本職能的發揮也不充分。 由于一些會計人員業務水平限制及態度問題，高校會計核算不及時、不準確，難以系統及時地反映高校特定時點的財務狀況，會計的反映職能不能很好地實現。 高校財務也沒有上升到管理層面，不能系統參與高校的事前預測、事中控制、事后分析，不能很好地為高校領導者決策提供專業服務。 ６． 內部崗位的設置和運行沒有嚴格執行內部牽制的原則 按照內部控制的基本原則，會計與財務崗位的設置應該充分體現不相融崗位相互分離的原則，避免出現一人多崗現象，更不能出現一個人包辦一條龍會計業務現象。 然而，由于高校會計與財務工作事雜、量大，常常出現人手不足的現象，很多單位的崗位職責劃分不夠清晰，由此導致經常會出現不相融崗位由一人兼任的現象，有時甚至會出現一人處理一項業務全流程現象。 高校會計與財務崗位的設置和運行沒有完全貫徹內部牽制的原則導致近年來部分高校工作人員以權謀私、貪污、盜竊行為層出不窮的局面。 ７． 沒有充分發揮內部審計的監督作用 內部審計是內部控制的一種特殊形式，它是高校內部經濟活動和管理制度是否合規、合理和有效的獨立評價與監督機構，在某種意義上是對其他內部控制的再控制。 目前我國高校的內部審計普遍存在以下問題：一是內部審計獨立性不強。 理論上講，高校審計部門必須獨立于其他各個職能部門，對高校的最高領導層負責，然而，目前我國很多高校的內部審計職能定位不高，缺乏應有的獨立性，很多高校的審計部門隸屬于紀檢部門，甚至與紀檢部門合署辦公。 二是內部審計工作內容和范圍狹窄。 目前，高校內部審計工作常規審計多，專項、重點審計少；傳統審計多，管理審計和前瞻性、創造性的工作少；微觀審計多，宏觀審計少。 三是內部審計人員力量不足，素質不高，審計方法落后［９］。

三、基于內部控制視角的高校財務管理困境原因分析 （一） 缺乏科學預算的觀念 部分高校沒有建立起科學預算的觀念，制定預算時具有一定的隨意性，導致在實際執行預算時沒有嚴格按照預算的要求進行，預算的約束性不強，剛性不足，沒有起到高校預算在財務管理中的應有作用。 這也反映出很多高校沒有真正意識到預算在高校財務管理中的重要性，對制定財務預算的重視不夠，預算的制定沒有科學規劃，存在著預算不夠細致、預算過于倉促、預算不全面、不準確等問題，使得制定預算時沒有客觀反映學校的收支情況，實施預算時難以嚴格執行，從而影響了預算的嚴肅性。 （二） 缺乏基本建設投資的控制管理，財務風險意識薄弱 隨著我國高校招生規模的不斷擴大，高校基本建設的投入也在不斷增加，國家、地方財政的撥款以及高校的自籌資金難以滿足高校資金的需求，許多高校為了滿足規模的擴張需要，向金融機構借款數億甚至數十億建設新校區，但沒有意識到其中隱含的財務風險。 而且高校在擴張中沒有建立相應的重大投資項目的論證和決策機制等投資內部控制制度，很少對基本建設投資進行可行性分析，沒有注意到高校發展和未來學生生源的變化，出現了盲目貸款、盲目投資、過度建設、重復建設的行為，導致高校的負債率較高，利息負擔沉重，財務狀況惡化，這不僅對高校正常的教學科研的經費支出產生影響，而且也影響到高校的可持續發展①。

２． 資金的內部控制。 資金是高校運轉的“血液”，對資金運作實施嚴密的管控是十分必要的，為此高校需要嚴格遵循資金內部控制的相關規定，比如出納與制單崗位要嚴格分離，貨幣收支和保管要進行嚴格的授權審批，每日現金保管也要設定一定額度，減少存放危險，每月要進行銀行存款和現金賬核對，定期或不定期地對現金進行盤點，銀行票據要妥善保管；做好月末對賬工作，實行財務處長和審計處長雙簽制度。 ３． 報銷管理。 高校要完善財務制度，日常工作要嚴格按照高校財務報銷規范，堅持“一支筆”審批，各項經費和業務的報銷要與預算進行核對，并符合各項使用規定，報銷過程要經過授權、審批、執行、記錄、檢查等過程，做到決策簽字負責制，誰簽字誰負責。 ４． 收費管控。 高校收費要做到按收費許可證和相關文件收取，嚴格按照物價管理部門的收費標準進行收費，收入和支出按照“收支兩條線”管理，保證收入的合法、真實性。 收入要由學校統一管理，二級學院不得私設“小金庫”，不得截留、私分、坐支收入，收費工作要由專人負責，保留原始檔案，對有關收費標準應當公布、公開。 ５． 資產管理控制。 對于購置的固定資產，為了保證其真實性和可使用性，高校在固定資產購買和使用的全過程中都要進行控制，購置時要經歷請購、招標、論證、審批、訂立合同、驗收、付款等必要環節，領用時要建立記錄，資產使用保管落實到人，使用中要定時進行盤點，報廢時要有必要的審批程序，保證高校資產不被私人占有，做到賬證相符、賬賬相符和賬實相符。 ６． 基建項目控制。 高校要建立基建項目等重大投資的決策機制，對基建過程進行全程控制，全面參與授權、決策、概預算、價款支付、竣工決算五個關鍵環節，設立專門的項目小組監控基建，防止重要業務流程可能出現的錯誤和舞弊，以確保基建工作平穩有序的運行。 ７． 內部審計控制。 內部審計可以幫助高校建立健全系統的、有效的內部控制制度，提高高校的經濟管理水平，促進學校經濟管理的法制化、規范化，增強學校在市場競爭中防御風險的能力。 因此，高校應重視內部審計監督和管理的作用，提升內部審計在高校管理中的地位和作用。