[摘要] 我國民辦高等教育立法相對滯后，民辦高等教育辦學秩序混亂，民辦高等教育管理體制不健全和民辦高校產權屬性不清晰等問題制約著民辦高等教育的發展。本文試圖揭示民辦高等教育發展陷入困境的政策根源，在深入分析的基礎上，試圖提出促進我國民辦高等教育發展的政策建議。

[關鍵詞]民辦高等教育 政策演變 政策建議

我國民辦高等教育是伴隨著我國社會政治經濟的發展而發展的，民辦高等教育政策也隨社會改革進程不斷演變。民辦教育政策的制定推動了一定階段民辦高等教育的發展，又成為民辦教育繼續發展的障礙，民辦高等教育政策的合理性隨社會發展和教育改革不斷變化。我們要分析民辦高等教育政策的制度缺陷，根據民辦高等教育的屬性和發展要求，不斷完善民辦高等教育政策。

一、我國民辦高等教育政策的演變

民辦高等教育政策的演變是我國民辦教育政策發展的一部分。改革開放以來，我國民辦高等教育政策大致經歷三個發展階段。[1]

第一階段(1978-1992年)：允許興辦民辦高校，但對私人辦學嚴加限制。1978年以后，隨著戰略重心的調整，我國重新認識到“百年大計，教育為本”及“科教興國”的迫切性，開始大力發展高等教育。順應社會對高等教育的強烈需求，一些中學后民辦教育機構應時而生，數量和規模不斷擴大。如1982年創建的中華社會大學，1985年創辦的福建華南女子文理學院等，主要是為滿足社會的需求建立起來的。1982年《憲法》第十九條規定：“國家鼓勵集體經濟組織、國際企業事業組織和其他社會力量依照法律規定舉辦各種教育事業。”第一次以法律形式確立了民辦教育的地位。但是，由于我國的大一統體制和計劃經濟的制約，民辦高等教育并沒有獲得社會文化價值認同的支持。直到1987年，原國家教委頒發的《關于社會力量辦學的若干暫行規定》仍然對民辦教育進行了約束和規范，社會力量被明確界定在國家和集體經濟的范圍。“學歷文憑是國家教育水平的標志，體現了國家對勞動者素質的要求。因此，必須加強管理，確保其規格和質量，不能搞濫。”國家雖然承認民辦高等教育是“我國教育事業的組成部分”，但實踐中仍是“國家辦學的補充”，對民辦高等教育的限制政策成為民辦高等教育繼續發展的政策障礙。

第二階段(1992-2003年)：鼓勵民辦高校的發展，民辦高等教育的合法地位逐步獲得。以1992年鄧小平南巡講話和黨的十四大召開為標志，我國由計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變，多種所有制結構逐步建立，私營、民營經濟獲得合法性地位，民辦高等教育獲得政策支持，民辦高校得以快速發展。《中國教育改革和發展綱要》、《中華人民共和國教育法》等都對發展民辦高等教育作了相應的規定，“國家對社會團體和公民個人依法辦學，采取積極鼓勵、大力支持、正確引導、加強管理的方針。”“國家鼓勵企業事業組織、社會團體、其他社會組織及公民個人依法舉辦學校及其他教育機構”。這些政策規定進一步肯定了民辦高等教育的合法性。1993年8月，原國家教育委員會頒布的《民辦高等學校設置暫行規定》明確指出，民辦高等學校及教師和學生享有國家舉辦的高等學校及其教師和學生平等的法律地位。民辦高等學校招收學歷教育的學生，納入高等教育招生計劃。學生畢業后可自主擇業，國家承認學歷。之后，民辦高等教育機構如雨后春筍般發展，隨著辦學規模的空前擴大，民辦高等教育舉辦者對民辦高等教育政策提出了進一步的合法性訴求。促成了我國第一部專門規范民辦教育的行政法規《社會力量辦學條例》的出臺。該條例重申了“積極鼓勵、大力支持、正確引導、加強管理”的十六字方針，并對發展民辦教育的基本原則、行政管理體制、民辦教育機構的設立、教學和行政管理、財產和財務管理、機構變更與解散、政府保障與扶持及法律責任等進行了具體的規定。1998年，《中華人民共和國高等教育法》以法律形式確認了民辦高等學校的地位，確立了形成以政府辦學為主體、公辦學校和民辦學校共同發展的高等教育發展格局的目標。

第三階段(2003年以來)：民辦高等教育邁入依法辦學的新階段。2003年《民辦教育促進法》的頒布，對民辦高等學校的法律地位作了進一步規定，并把民辦教育提高到為國家培養合格人才的高度來認識。《民辦教育促進法》是中國民辦高等教育走上規范發展道路的里程碑，民辦高校無法可依的狀況得到根本改變，民辦高等教育事業獲得廣泛的合法性支持和社會認同，社會地位不斷提高，并且表現出勃勃生機。但我們也清醒地看到，民辦高校辦學自主權的獲得和實現仍需時日。

二、對《民辦教育促進法》的政策分析

《民辦教育促進法》的出臺不僅對民辦高等學校的法律地位做出了明確規定，還制定了許多扶持民辦高等教育發展的條款，在教育權由國家轉向公眾的道路上邁進了一大步。《民辦教育促進法》雖然沒有對民辦高等教育的法律地位、產權屬性等問題做出具體的規定，甚至還有很多不完善之處，但畢竟在民辦高等教育法制化道路上邁出了一大步。

1．《民辦教育促進法》制定的社會背景

我國民辦高等教育政策的發展深受經濟體制、政治體制、科技體制、教育體制變革的影響和制約。隨著我國所有制結構由公有制向多種所有制共存的方向發展，經濟體制由計劃經濟向市場經濟體制轉軌，為民辦高等教育政策的改革創造了社會環境條件。政治體制改革的民主法制化進程，為公民參與政治生活與社會管理提供了制度上的保證。尤其是教育體制改革的成果大大促進了教育服務的多樣化，賦予了公民更多的辦學和參與教育管理的民主權力，人們對高質量教育選擇權的獲得成為現實的要求。正是基于市場經濟發展和高等教育大眾化和市場化的推進，高等教育的類型不斷更新，民辦高等教育得到快速發展，對民辦高等教育法律地位和合法性的政策訴求成為必然。

制度環境是民辦高校賴以生存發展的社會環境的一部分，主要指協調民辦高校發展中的利益和矛盾，保證民辦高校發展的制度體系的總稱。我國高等教育長期以來是在“計劃體制”下運作的，政府行政權力主導著高等教育的發展，高等教育發展的制度環境是“整齊劃一”和政府干預的結果。在這種體制下民辦高校不可能獲得發展的權力，從產生之日起就受到了較多的限制和歧視。隨著我國社會轉型和市場經濟體制的逐步建立，政府逐漸“下放”對社會的“一體化”控制，民辦高等教育獲得發展的機遇。但由于缺乏促進民辦高校發展的制度環境，導致民辦高校普遍存在社會信譽度不高，公眾認同度低的窘境。民辦高等教育作為教育的一部分，具有公益性和營利性雙重特征，其發展需要政府的政策支持和干預，以彌補市場機制的不足，引導民辦高等教育規范發展。政策導向和體制支撐是民辦高校發展的制度資本，只有不斷優化制度環境，規范辦學行為，民辦高等教育才能實現良性發展。由以上分析來看，民辦高等教育發展是民辦高等教育政策演變的動力，社會發展水平和教育制度環境是民辦高等教育政策變革的保障。

2．《民辦教育促進法》使民辦高等教育進一步獲得合法性

合法性的獲得是民辦高等教育發展的必要條件。“我們發現，只要取得了穩固的合法性地位，哪怕只是拾遺補缺的依附地位，在一定時期內，都很大程度地促進民辦高等教育的發展與成長，一旦合法性的地位隨著時代的變遷受到了其他因素的制約和影響，發展就會受挫。”[2]我國改革開放初期對舉辦民辦高等教育持消極態度，認為民辦教育是“多余”的，民辦高等教育幾乎被忽視，發展緩慢。1982年《憲法》承認了民辦高等教育的法律地位，認為民辦高等教育成為教育事業的“組成部分”，《民辦教育促進法》進一步規定“民辦學校與公辦學校具有同等的法律地位”、“國家保障民辦學校舉辦者、校長、教職工和受教育者的合法權益”、“民辦學校享受國家規定的稅收優惠政策”，加上《民辦教育促進法實施條例》等行政法規的實施，我國民辦高等教育的合法性逐步確立。

《民辦教育促進法》的立法宗旨是鼓勵、扶持和促進民辦高等教育的發展。促進法規定，“法人財產權”歸學校所有，“民辦學校對舉辦者投入民辦學校的資產、國有資產、受贈的財產以及辦學積累，享有法人財產權”。“民辦學校存續期間，所有資產由民辦學校依法管理和使用，任何組織和個人不得侵占”。同時還規定在民辦學校終止時，“對民辦學校的財產按照下列順序清償：(一)應退受教育者學費、雜費和其他費用； (二)應發教職工的工資及應繳納的社會保險費用； (三)償還其他債務。民辦學校清償上述債務后的剩余財產，按照有關法律、行政法規的規定處理。”由于民辦高校獲得合法性地位和社會認同，政府開始對民辦高校采取政策性扶持和獎勵性扶持的政策試點。如廣東省已從地方財政拿出一筆錢用于對民辦高校的扶持，民辦高校再也不是體制外的多余存在。

3．民辦高等教育發展的制度性障礙

《民辦教育促進法》施行兩年來，從根本上提升了民辦高等教育的地位。但民辦高校的發展仍然步履蹣跚，制度的羈絆隨處可見，有人形象地比喻，民辦高校是“帶著腳鐐跳舞”。那么，民辦高等教育發展有哪些制度性障礙存在呢?

首先，“國家承認學歷”的政策制約著民辦高等教育發展。按照我國現行學位法，中國實行國家學位，所有學位都由國家授予，教育機構無權授予學位。依此，中國民辦高校分為“學歷教育”和“非學歷教育”，民辦高校中大部分實施非學歷教育，只有少數民辦高校有學歷教育資格。國家學位的政策設計抑制了民辦高校的辦學自主權，有學歷教育資格的民辦高校要接受國家教育政策的嚴格控制，缺乏自主發展的政策環境和條件。大部分進行非學歷教育的民辦高校，由于沒有學位認定和申請的資格，社會認同度不高，吸引力不大，招生面臨嚴重困難，低層次和低質量的惡性循環使其處于高等教育系統的邊緣和弱勢地位。

其次，民辦高等教育政策的實施細則不到位。《民辦教育促進法》及其實施條例的出臺無疑為民辦高等教育的發展提供了法律依據和政策支持，但原則性的規定必須由具體的實施細則作保障，由于缺少配套的實施細則，民辦高等教育辦學行為有法不依的現象仍然嚴重。例如，《民辦教育促進法》明確規定，民辦高校與公立高校具有同等法律地位，民辦高校的教師、學生與公立高校的教師、學生享有同等權益，然而實踐中卻難以做到。國家助學制度只在公立高校實行，不包括民辦高校；教師評獎、科研項目的申報、教師職稱評審和養老保險金繳納、畢業生就業等方面，政策都有扶持性的原則和意見，但民辦高校的權益仍被忽視或難以落實，政策如何有效執行將成為以后民辦高等教育政策發展的重點。

再次，國家投資體制缺失導致民辦教育發展缺少資金保障。民辦高校作為我國高等教育的一部分，為高等教育發展和人才培養貢獻了力量，理應得到國家政策的支持和資助。然而，由于我們對民辦高校的公共屬性認識不到位，對民辦高等教育的重要作用認識不足，忽視了民辦高等教育的發展，有意無意地回避了國家對發展民辦高等教育的責任。以至于民辦高校不僅得不到國家的投資，也很難獲得社會的捐贈，資金缺乏成為民辦高校發展的瓶頸。對民辦教育自身來說，由于對民辦高校的產權屬性缺乏明確界定，民辦高等教育的投資者利益得不到保證，嚴重制約了民辦高等教育辦學條件的改善和資金的再投入，從而影響了民辦高校整體辦學水平的提高。這些問題都是需要盡快加以解決的。

三、關于我國民辦高等教育發展政策的建議

我國民辦高等教育的快速發展對民辦高等教育政策提出了改革的訴求，期望獲得國家教育政策更有力的支持和推動。一直以來，我國的民辦高等教育實踐都走在政策和法規的前面，常常是實踐中出現什么問題就制定什么法規，政策和法規的滯后制約著民辦高等教育的發展。要改變這種情況，必須改革和完善現有政策法規體系，使民辦高等教育政策具有前瞻性和引導性。我國已提出完善和規范以政府投入為主、多渠道籌措經費的教育投入體制，形成公辦學校和民辦學校共同發展的格局的目標。為了加快實現民辦高等教育投資主體多元化、辦學形式多樣化、經營模式產業化的步伐，應盡快建立起充滿生機與活力的民辦高等教育政策體系。民辦高等教育發展政策的完善中必須注意以下問題。

1．健全民辦高等教育法律體系，優化政策執行環境

我國現行民辦教育政策法規只對民辦高等教育發展過程中的一般性問題作了規定，部分條文只是概括性和原則性的，要使它落到實處，還必須制定配套的、可操作的實施辦法和具體細則。由于我國二元社會的現實，加上各地辦學環境、辦學條件差異極大，有必要針對具體情況制定適合地方實際的民辦高等教育發展政策，推進法律法規的落實，保障和促進民辦高等教育的持續健康發展。待條件成熟后，還要制定專門的民辦高等教育法規，規范民辦高等教育發展。在政策導向上，增加民辦高校的招生、教學自主權，允許具備條件的民辦高校舉辦本科層次的教育，對條件特別好的民辦學校允許進行研究生層次教育的試點。在教育資源配置上，對民辦高校給予一定的政策扶持，鼓勵公辦高校與民間力量合作舉辦社區職業技術學院，推行教育、科研與科研成果轉化一體的新型民辦高等職業技術教育辦學模式。通過優化政策環境促進民辦高等教育政策的落實。

教育行政部門通過制定民辦高等教育發展規劃，對民辦高校的設置標準、質量要求、發展方向和目標定位等做出宏觀指導。同時，確定公立高校和民辦高校各自不同的發展重點，協調高等教育市場和教育資源，避免重復建設和不良競爭。《民辦教育促進法》明確規定：民辦高等教育是“社會主義教育事業的組成部分”，《實施條例》進一步對民辦高校土地征用、稅收、信貸等方面制定了一些宏觀優惠政策，明確了國家對民辦高等教育發展的責任。政府應該改變重“公”輕“民”的觀念，進一步制定相關辦法和細則，使民辦教育促進法與民辦高等教育的政策落到實處。我們有理由相信，在合理政策的推動下，民辦高等教育不僅會在數量上占高等教育的半壁江山，在質量上也會與公辦高等教育形成競爭態勢，共同構成高等教育系統。隨著民辦高校教育質量的提高，民辦高等教育的規范和社會文化認同加強，民辦高等教育的各層次均得到發展后，民辦公辦的體制差別將淡化，兩者必將會處于平等地位，以質量參與競爭，推動我國高等教育的改革與發展。

2．改革高等教育管理體制，增強民辦高校自我發展的能力

如何協調好民辦高校與政府教育行政主管部門之間的權力制衡關系，是宏觀教育管理體制改革的關鍵。在我國現行高等教育管理體制下，政府教育部門對民辦高等教育的微觀控制多，但宏觀指導不夠，存在既“越位”又“缺位”的現象。例如，在專業設置上，由于政府對各學校的專業設置控制很嚴又缺乏必要的協調，大多數民辦高校的專業設置集中在計算機應用、工商管理、企業管理等熱門專業上，致使民辦高校之間盲目競爭，造成了畢業生結構性失業的現象，既浪費了教育資源，又損害了受教育者的利益。所以，政府教育部門的職能應從直接干預轉向間接調控和宏觀指導為主，允許民辦高校自主招生、自主設置專業、自主開設課程等，賦予民辦高校辦學自主權，增強民辦高校自主發展的能力。政府教育行政主管部門要依法辦事，保護民辦高校的合法權益。還要規范政府教育部門及其工作人員的行政行為，依法行政，不得以任何理由和形式干預和干涉民辦高校的合法行為，保證民辦高校的合法權利得到全面的實現。

由于我國民辦高等教育的特殊發展歷程，民辦高校的內部管理存在不規范和經驗化的傾向。大多數民辦高校具有家族化管理、企業化經營、組織結構公司化和機構職能多重性等特點。[3]當前民辦高等教育處于新的轉型期，必須加大民辦高校內部管理改革，強化民主管理和學術管理機制，協調好民辦高校與師生之間的權力關系，提高教育管理水平。首先，民辦高校辦學在業務上必須接受教育行政主管部門的指導與監督，保證民辦高校基本的質量標準。其次，主動協調民辦高校與當地政府、社會服務機構的關系，爭取更多的政策支持。第三，逐步完善民辦高校領導體制。應借鑒和吸收西方大學管理經驗，結合我國國情和本校實際，探索民辦高校內部管理體制改革。董事會領導下的校長負責制是民辦高校領導體制較為理想的制度選擇，要通過民主高效和以人為本的內部管理調動師生的積極性，實現民辦高等教育的可持續發展。

3．建立民辦高等教育評估機制，引導民辦高校健康發展

民辦高等教育政策的實施依賴政府教育部門的推動，也需要中介機構對民辦高校加以引導和規范，建立民辦高等教育質量評價體系和優勝劣汰的良性競爭機制。我國政府教育部門還沒有設置專門的管理民辦教育的機構，民辦高等教育管理基本上處于被忽視或與管理公辦高校混同的狀況，既沒有突出民辦高校的特點，也不利于民辦高校的發展。要改變這種狀況，政府教育部門就要超脫于具體事務管理，對民辦教育以宏觀管理和指導為主，通過中介機構和建立民辦教育評估制度，引導民辦高校的健康發展。《民辦教育促進法》規定，“國家鼓勵和支持社會中介組織為民辦學校提供服務”。國際私立大學的教育管理經驗也證明，社會中介組織在評估民辦學校的質量和效益，維護民辦學校的合法權益，為政府提供有關民辦教育的決策咨詢，調解民辦學校之間的矛盾等許多方面，都發揮著重要作用。我們應借鑒國外有益的管理經驗，積極培育民辦高等教育管理的中介組織，制定適合民辦高校特點的評價體系和質量標準，引導民辦高校合理定位和有序發展。民辦高校要根據辦學的不同層次、不同類型提出不同的質量標準和要求，初期與公辦高校有所區別，分軌道發展，實現辦學效益和教育質量的不斷提高。待民辦高等學校充分發展并具有相當實力后再接軌。目前，應根據我國民辦高校的實際情況和定位確立三種質量觀：第一，滿足社會需求的質量觀。以培養出滿足社會需求、得到社會認可和高度評價的高素質人才為標準；第二，滿足個人需求的質量觀。以能滿足學生個性發展的要求為標準；第三，整體性質量觀。以培養人才、社會服務、發展科學技術等方面的貢獻大小進行綜合性的整體評價。

由于缺少政策引導，我國民辦高校發展中存在定位不準的情況。為適應市場競爭和占領教育市場，民辦高校中一些有實力的學校紛紛要求晉升本科，民辦高校在由職業教育轉向普通本科教育的過程中，面臨著質量下降和優勢、特色喪失的危險。所以，教育中介機構的評估和政策的規劃導向顯得更為必要，通過市場調解達到合理定位成為必需的手段。我國民辦高等學校發展要以市場需求為導向，在對市場發展趨勢的把握中形成特色。民辦高校的定位既是其生命力所在，也顯示其與市場結合的程度。目前，我國的民辦高校應以底端人才和應用型人才的培養為主，不要一味攀高。例如江西渝州電子工業學院，緊跟市場需求，培養機電一體化人才，畢業生95％在深圳、廣東、珠江三角洲就業。這種瞄準市場，面向市場，跟蹤市場，服務市場的做法值得借鑒。許多成功民辦高校的實踐表明，真正出色的民辦學校在于定位明確、特色鮮明并占領就業市場。潘懋元教授講，中國的民辦高校大部分都應該定位在高職，在高職方面做文章。此觀點對現階段我國民辦高等教育發展極具指導意義和理論價值。

4，確立政府對民辦高等教育的責任和投入機制

民辦高等教育由非國有資產投資興辦，適度營利已被認可并成為政策被規定下來。民辦高校具有公益性和產業性的雙重屬性，必須考慮投入與產出平衡才能實現良性發展。但民辦高校不能完全產業化，產業化會使其失去存在與發展的合法性。民辦高校按投資方式可分為營利性與非營利性兩類，非營利性的民辦高校國家應給予一定投入和優惠政策，以保證教育的公益性。政府應當將民辦高校納入教育事業發展的總體規劃，協調各類高等教育的發展，對民辦高校間存在的一些無序競爭進行宏觀管理。例如近年公立高校舉辦獨立學院對民辦高校產生沖擊，使民辦高校招生上出現極大的困難，政府要采取相應的措施加以調節。隨著經濟建設的加速發展和產業結構的進一步調整，社會對高級技術人才的需求正在快速增長，一些經濟發達地區已經出現高薪難聘高級技術工人的現象，大力發展高職教育已是民辦高校的方向和大勢所趨。政府應當抓住時機，將民辦高校納入教育事業發展的總體規劃，建立國家政府和社會的資金投入機制，加強民辦高等教育的自我確認和合法性獲得，通過扶持使民辦高校獲得發展壯大，增強民辦高校發展的主體性和獨立性。[4]

民辦高校通過積極爭取社會資本和政府支持，開拓多種渠道融資。首先是政府資助，政府通過政策扶持給予民辦高校某些優惠，如免費或低價提供建校場地，提供一些教學所需的儀器設備等。其次是改革稅收制度，鼓勵社會捐助。爭取社會各界關注民辦教育，鼓勵個人捐贈和海外資助，成立以資助者命名的基金會等，為民辦高校提供資金儲備。第三是銀行貸款，以學校固定資產作為抵押爭取教育貸款。第四是發行教育彩票。民辦教育要善于依托社會，引入外部資金投入民辦高校，開辟財源。另外，我國民辦高校短期內還不具有獲得科研資助的能力，政府應“放水養魚”，制定扶持民辦高校發展的相關政策。

目前，民辦高等教育獲得了有利的政策支持和社會發展環境，民辦教育研究也在逐步深入，為民辦高等教育實踐提供了理論支持和發展動力。我們有理由堅信，通過民辦高等教育政策的逐步完善和政府教育部門依法治教和民辦高校依法辦學，我國民辦高等教育會邁上可持續發展的道路，為高等教育大眾化與和諧社會的構建做出更大貢獻。

[1]杜國安．我國民辦高等教育發展歷程研究盯探求，2005，(4)，

[2]文雯．1976年以后我國民辦高等教育的合法性變遷盯教育研究與實驗，2005，(3)．

[3]章茂山，中國民辦高校組織文化探微田．教育發展研究，2006，(3B)．

[4]高偉云．民辦高等教育的競爭優勢與發展方略探討田．黑龍江高教研究，2004，(7)．