四、與“開(kāi)放天空”有關(guān)的法律 問(wèn)題的探討1.國(guó)內(nèi)載運(yùn)權(quán)的發(fā)展《芝加哥公約》第7條是各國(guó)保留國(guó)內(nèi)載運(yùn)權(quán)的法律基礎(chǔ)。《芝加哥公約》第7條規(guī)定“:締約各國(guó)有權(quán)拒絕準(zhǔn)許其他締約國(guó)的航空器為取酬或出租在其領(lǐng)土內(nèi)載運(yùn)乘客、郵件和貨物前往其領(lǐng)土內(nèi)另一點(diǎn)。”可見(jiàn)，這第7條規(guī)定是以國(guó)家領(lǐng)空主權(quán)原則作為最基本的法律根基。 歸根結(jié)底，歐盟并非一個(gè)享有領(lǐng)空主權(quán)的國(guó)家。所以嚴(yán)格說(shuō)起來(lái)，美歐協(xié)議對(duì)國(guó)內(nèi)載運(yùn)權(quán)的規(guī)定是不違背《芝加哥公約》這一法律依據(jù)的。 但這確實(shí)又是不公平的。實(shí)際上，將“開(kāi)放天空”一詞用于描述歐盟內(nèi)部的航空運(yùn)輸市場(chǎng)，比用于描述任何其他國(guó)別之間的航空運(yùn)輸市場(chǎng)的開(kāi)放程度都更為準(zhǔn)確。從1987年開(kāi)始，歐洲實(shí)施了三套促進(jìn)航空業(yè)自由化的一攬子方案，到1997年4月實(shí)現(xiàn)了歐盟內(nèi)部航空市場(chǎng)的完全自由化。歐盟成員國(guó)之間的航權(quán)交換舍棄了傳統(tǒng)的雙邊協(xié)議做法，在區(qū)域?qū)用鎸?shí)現(xiàn)了多個(gè)成員國(guó)之間的航權(quán)交換，進(jìn)而在整合所有成員國(guó)領(lǐng)空的基礎(chǔ)上建立起了單一的歐洲航空運(yùn)輸市場(chǎng)。也就是說(shuō)，自1997年4月起，歐盟各成員國(guó)之間取消了國(guó)內(nèi)載運(yùn)權(quán)限制，原則上所有歐盟承運(yùn)人都有權(quán)在所有成員國(guó)境內(nèi)飛行，以及在承運(yùn)人所屬國(guó)之外的兩個(gè)成員國(guó)之間從事商業(yè)飛行。這構(gòu)成了航空史上最大的國(guó)內(nèi)載運(yùn)權(quán)的許可，可謂對(duì)傳統(tǒng)國(guó)際航空法的重大沖擊，是對(duì)1944年《芝加哥公約》的一大突破。 歐盟民用航空市場(chǎng)徹底完成了區(qū)域航空服務(wù)自由化的過(guò)程，在歐盟內(nèi)部，第三到第九航權(quán)全部開(kāi)放，達(dá)到了自由化的最高水平。 美國(guó)自1978年對(duì)國(guó)內(nèi)航空運(yùn) 輸實(shí)行放松管制以來(lái)，航空企業(yè)對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)相當(dāng)激烈，所以美國(guó)積極向國(guó)外擴(kuò)張，在國(guó)際市場(chǎng)上尋求利潤(rùn)，又怎會(huì)愿意外國(guó)航空企業(yè)再在本國(guó)市場(chǎng)分取一杯羹呢？因此，讓美國(guó)開(kāi)放國(guó)內(nèi)載運(yùn)權(quán)確實(shí)不是那么容易的。 2.實(shí)質(zhì)所有權(quán)和有效控制權(quán)的 產(chǎn)生和發(fā)展趨勢(shì)“實(shí)質(zhì)所有權(quán)和有效控制”條款是傳統(tǒng)雙邊航空協(xié)議中的必備條款，是指在兩國(guó)簽訂的雙邊航空協(xié)定中，締約國(guó)承諾本國(guó)政府指定的在兩國(guó)之間航線上經(jīng)營(yíng)旅客、貨物或郵件運(yùn)輸?shù)暮娇展颈仨毷侵付▏?guó)政府或該國(guó)國(guó)民擁有實(shí)質(zhì)所有權(quán)和有效控制權(quán)的企業(yè)。實(shí)質(zhì)所有權(quán)和有效控制條款有時(shí)被簡(jiǎn)稱為“國(guó)籍條款”。 1944年《芝加哥公約》雖然沒(méi) 有對(duì)實(shí)質(zhì)所有權(quán)和有效控制條款作出明確規(guī)定，但在芝加哥會(huì)議上與《芝加哥公約》同時(shí)誕生的《國(guó)際航班過(guò)境協(xié)定》、《國(guó)際航空運(yùn)輸協(xié)定》都對(duì)這一原則進(jìn)行了明確規(guī)定，《國(guó)際航班過(guò)境協(xié)定》第1條第4款強(qiáng)調(diào)：“每一締約國(guó)如對(duì)另一締約國(guó)的空運(yùn)企業(yè)的主要所有權(quán)和有效控制權(quán)屬于該締約國(guó)或其國(guó)民存有疑義……將保留扣發(fā)或撤銷其證書(shū)或許可證的權(quán)利。”《國(guó)際航空運(yùn)輸協(xié)定》第1條第6款使用相同的用語(yǔ)對(duì)此作出了限定。 在1993年生效的歐盟第三套 一攬子航空自由化方案中，“歐盟航空承運(yùn)人”的概念突破了傳統(tǒng)的“實(shí)質(zhì)所有權(quán)和有效控制”條款的限制。“歐盟航空承運(yùn)人”指持有歐盟一成員國(guó)頒發(fā)的營(yíng)運(yùn)執(zhí)照，并在該國(guó)設(shè)有主要營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)，且由任何其他成員國(guó)或其國(guó)民所實(shí)質(zhì)擁有和實(shí)際控制的空運(yùn)企業(yè)。隨著“歐盟航空承運(yùn)人”概念的產(chǎn)生，在歐盟內(nèi)部，任何一成員國(guó)的空運(yùn)企業(yè)的多數(shù)股份甚至全部股份可由其他成員國(guó)的國(guó)民或企業(yè)擁有。也就是說(shuō)，法國(guó)的航空公司可以100%地?fù)碛械聡?guó)的航空公司的股份，反之亦然。 在歐盟內(nèi)部，歐盟航空承運(yùn)人成為了國(guó)籍條款執(zhí)行實(shí)踐中的例外。 實(shí)質(zhì)所有權(quán)和有效控制條款限 制了真正意義上跨國(guó)企業(yè)的生成，實(shí)際上已經(jīng)成為國(guó)際航空業(yè)融資、發(fā)展中國(guó)家吸引外資的最大障礙。 但是，無(wú)論從航空安全方面還是出于經(jīng)濟(jì)考慮，實(shí)質(zhì)所有權(quán)和有效控制條款都是不能輕易取消的。首先，從航空安全方面考慮，由于航空業(yè)具有與其他服務(wù)業(yè)不同的對(duì)安全的高度要求，而實(shí)質(zhì)所有權(quán)和有效控制條款不僅要求航空承運(yùn)人的多數(shù)資產(chǎn)和管理權(quán)由指定國(guó)政府或其國(guó)民所掌握，而且要求指定國(guó)對(duì)飛行安全進(jìn)行有效的監(jiān)督和管理。該條款的存在明確了對(duì)飛行安全承擔(dān)責(zé)任的國(guó)家主體，也便于指定國(guó)有效行使航空安全監(jiān)管權(quán)。 即使以已經(jīng)完全開(kāi)放的歐盟內(nèi)部 航空運(yùn)輸市場(chǎng)為例，假設(shè)一家在冰島注冊(cè)的航空公司，執(zhí)行從英國(guó)飛往波蘭的航班任務(wù)，而機(jī)組成員又來(lái)自法國(guó)，在這種情況下，誰(shuí)對(duì)航空公司的安全責(zé)任行使有效監(jiān)管？在航空安全問(wèn)題沒(méi)有得到妥當(dāng)解決的情況下，取消國(guó)籍條款顯然讓人憂慮。第二，出于經(jīng)濟(jì)考慮。取消實(shí)質(zhì)所有權(quán)和有效控制條款，將會(huì)導(dǎo)致第三國(guó)通過(guò)擁有雙邊航空運(yùn)輸協(xié)議一方締約國(guó)空運(yùn)企業(yè)的實(shí)質(zhì)所有權(quán)或有效控制權(quán)的方式，獲得針對(duì)締約另一方的片面利益，而這將有損締約另一方的國(guó)家利益。 1944年《芝加哥公約》確立的航權(quán)交換雙邊法律體制歷經(jīng)60載而不衰，為推動(dòng)國(guó)際民航事業(yè)發(fā)展發(fā)揮了不可替代的巨大作用，目前全球已簽署了4000多份雙邊航空協(xié)議。但是，隨著世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及航空自由化進(jìn)程的推進(jìn)，《芝加哥公約》的不適應(yīng)性已在多個(gè)方面有所顯現(xiàn)，如被雙邊航空協(xié)議廣泛采用的“實(shí)質(zhì)所有權(quán)和有效控制”條款，在很大程度上妨礙了民航業(yè)的跨境投資和并購(gòu)，需要在不減損航空器所屬國(guó)對(duì)航空安全所負(fù)責(zé)任的前提下，進(jìn)行改進(jìn)。鑒于1944年芝加哥會(huì)議之后國(guó)際社會(huì)在政治、經(jīng)濟(jì)、科技等領(lǐng)域的深刻變化，一些國(guó)家呼吁對(duì)1944年《芝加哥公約》進(jìn)行改革，特別是促使其建立起航權(quán)交換的國(guó)際多邊法律框架。從現(xiàn)實(shí)發(fā)展來(lái)看，近年來(lái)區(qū)域性民航運(yùn)輸市場(chǎng)自由化和一體化的腳步在逐漸加快，但是構(gòu)建全球性航權(quán)交換多邊法律體制的前景還不明朗。