摘要：PPP模式在我國城市軌道等基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)仍屬新生事物，這種新模式對政府管制提出新的要求，本文針對政府管制中最關(guān)鍵的地鐵票價(jià)政策進(jìn)行了深入，指出現(xiàn)行票價(jià)管制實(shí)踐中存在的，提出票價(jià)管制中政策目標(biāo)、管制方式和管制模型的選擇，進(jìn)行了相應(yīng)的實(shí)證分析并提出了PPP模式下票價(jià)政策的建議方案。

關(guān)鍵詞：地鐵PPP模式票價(jià)政策實(shí)證分析

在承辦2008年奧運(yùn)會的背景下，北京軌道（以下簡稱“地鐵”）迎來了前所未有的機(jī)遇。到2008年，力爭新增城市軌道交通線路156公里，總里程達(dá)到251公里，地鐵在城市客運(yùn)出行量中的比例達(dá)到10%以上。此外，還將建設(shè)昌平、良鄉(xiāng)、順義三條城郊鐵路，使北京軌道交通運(yùn)營總里程超過300公里，總投資規(guī)模超過638億元。巨額資金需求對傳統(tǒng)的地鐵投融資管理體制提出了空前的挑戰(zhàn)。為拓展地鐵項(xiàng)目融資渠道，提高建設(shè)和運(yùn)營效率，減輕市政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，按照北京市政府在市政公用行業(yè)引入多元化投資、推進(jìn)市場化運(yùn)作的政策精神，北京地鐵參照國際慣例，率先了采用公私合作模式投資建設(shè)和運(yùn)營北京地鐵新線的方案。公私合作模式（PPP模式，Public&PrivatePartnership）是國際上城市軌道交通等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域新興的一種特許經(jīng)營模式，在英國、阿根廷、巴西等國家都有一些成功的案例。 由于PPP模式在我國地鐵等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域尚屬新生事物，在具體實(shí)踐過程中，地鐵項(xiàng)目市場化過程中的政府管制模式的優(yōu)化與選擇，成為地鐵項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)PPP模式運(yùn)作的前提條件；而地鐵定價(jià)問題由于是直接決定投資項(xiàng)目的價(jià)值評估，成為投資者對政府管制最關(guān)心的問題。筆者作為地鐵市場化改革和PPP運(yùn)作實(shí)踐的一線工作者，從學(xué)和公共管的角度，分析票價(jià)問題在PPP運(yùn)作中的作用，嘗試確定我國地鐵票價(jià)管制模式取向，為建立完善適合我國國情的市場化地鐵票價(jià)政策做出努力。 1地鐵票價(jià)管制現(xiàn)狀分析 地鐵屬于大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，與公眾的生活密切相關(guān)，且在運(yùn)營上具有壟斷的特點(diǎn)，這就決定了政府必須對地鐵票價(jià)進(jìn)行管制。根據(jù)《價(jià)格法》等相關(guān)法規(guī)的規(guī)定，地鐵票價(jià)屬于政府定價(jià)范圍，并實(shí)行政府價(jià)格決策聽證制度。目前我國地鐵定價(jià)和聽證程序如下： 1)由地鐵運(yùn)營商根據(jù)需要制定票價(jià)機(jī)制和票價(jià)水平，并向市政府價(jià)格主管部門提交定價(jià)書面申請報(bào)告。 2)根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，價(jià)格主管部門對申請報(bào)告進(jìn)行初步審查、核實(shí)，并對合乎聽證條件的組織進(jìn)行票價(jià)聽證。 3)市政府進(jìn)行定價(jià)決策時(shí)要充分考慮聽證結(jié)果，協(xié)調(diào)申請單位根據(jù)需要調(diào)整價(jià)格，必要時(shí)可以重新組織聽證。 4)價(jià)格主管部門公布地鐵票價(jià)，并對票價(jià)執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)測和跟蹤調(diào)查。北京從1971年一線地鐵開始試運(yùn)營以來，票價(jià)體系可以概括為三個階段：

上海從1993年4月地鐵1號線一期工程通車至今，票價(jià)體系可概括為四個階段：

綜合來看，目前我國的地鐵票價(jià)管制模式存在以下幾個問題： 1)政府定價(jià)缺乏預(yù)期和彈性，信息傳導(dǎo)機(jī)制不暢。地鐵票價(jià)的制定是調(diào)節(jié)公眾、政府和地鐵公司三方利益的重要因素，地鐵票價(jià)的水平則是地鐵客流量的主要因素。就目前票價(jià)相關(guān)政策和國內(nèi)各城市地鐵歷次調(diào)價(jià)的情況看，政府定價(jià)缺乏預(yù)期，無法對政府定價(jià)的原則、目標(biāo)以及調(diào)價(jià)的水平進(jìn)行合理的預(yù)期，更無法根據(jù)市場承受能力及時(shí)制定或調(diào)整票價(jià)，也就無法體現(xiàn)地鐵票價(jià)對調(diào)節(jié)地鐵客流量的作用。地鐵運(yùn)營商應(yīng)是最了解地鐵市場狀況的一方，應(yīng)在一定程度上給予其定價(jià)的權(quán)利，發(fā)揮地鐵票價(jià)的彈性作用。 2)政府調(diào)價(jià)滯后于市場情況，造成對公眾和企業(yè)的不利影響。過長的調(diào)價(jià)周期不符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的漸進(jìn)。由于幾次調(diào)價(jià)均滯后于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r，調(diào)價(jià)周期過長，單次調(diào)價(jià)的幅度過高，超過了公眾對地鐵票價(jià)調(diào)整的心理預(yù)期，也就直接造成了票價(jià)上漲幅度過大帶來的客流量大幅度下降，進(jìn)而影響了企業(yè)的票款收入，降低了地鐵運(yùn)營效率，增加了企業(yè)和政府財(cái)政的負(fù)擔(dān)。 3)現(xiàn)行票價(jià)政策下財(cái)政補(bǔ)貼風(fēng)險(xiǎn)很大。由于地鐵項(xiàng)目投資額巨大，投資風(fēng)險(xiǎn)很大，僅靠地鐵項(xiàng)目本身無法實(shí)現(xiàn)盈利，因此需要依賴于政府財(cái)政的支持才能滿足投資者對投資回報(bào)的要求。而票價(jià)水平又直接影響地鐵運(yùn)營商財(cái)務(wù)狀況，在現(xiàn)行政府定價(jià)的政策下，地鐵運(yùn)營商無法合理的預(yù)期未來項(xiàng)目收益，而運(yùn)營期內(nèi)對票價(jià)的不可控性也大大降低了運(yùn)營商對地鐵市場進(jìn)而對自身財(cái)務(wù)狀況的調(diào)控能力，因此在引入社會投資者的同時(shí)其必然會保守的預(yù)測項(xiàng)目前景而最大限度要求財(cái)政補(bǔ)貼的支持，加大了政府財(cái)政補(bǔ)貼的風(fēng)險(xiǎn)。4)現(xiàn)行票價(jià)政策無法適應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革大環(huán)境的需要。市政府于2003年12月12日批轉(zhuǎn)市發(fā)展改革委《關(guān)于本市深化城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革的實(shí)施意見》(京政發(fā)[2003]30號)，明確提出以地鐵四號線的建設(shè)和運(yùn)營面向社會投資者招標(biāo)為試點(diǎn)，深化基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革。在地鐵項(xiàng)目市場化運(yùn)作中，社會投資者必然對定價(jià)政策的公開、公平、效率等原則提出更高的要求，也會要求一定程度上的定價(jià)自主權(quán)以增強(qiáng)其對項(xiàng)目前景的合理預(yù)期。 2地鐵票價(jià)管制目標(biāo)的確定 地鐵行業(yè)的管制票價(jià)水平不僅與地鐵運(yùn)營企業(yè)的利潤水平密切相關(guān)，而且會直接影響新企業(yè)進(jìn)入地鐵行業(yè)的預(yù)期利益。因此，票價(jià)管制政策是地鐵建設(shè)和運(yùn)營市場化改革過程中政府管制政策的核心。政府要制定的票價(jià)管制政策，必須明確票價(jià)管制的基本目標(biāo)。 地鐵票價(jià)管制的政策目標(biāo)體現(xiàn)著政府對票價(jià)管制的偏好，它是政府制定管制票價(jià)的指導(dǎo)思想和主要政策依據(jù)。從整體、長期的角度看，促進(jìn)社會分配效率、激勵地鐵運(yùn)營企業(yè)提高運(yùn)營效率、維護(hù)運(yùn)營企業(yè)發(fā)展?jié)摿Α⒊浞挚紤]居民收入承受能力應(yīng)是價(jià)格管制的四大政策目標(biāo)。 1)地鐵通常由一家或極少數(shù)幾家企業(yè)壟斷經(jīng)營，由于這些企業(yè)擁有市場壟斷地位，如果不存在任何外部約束機(jī)制，它們就成為市場價(jià)格的制定者而不是價(jià)格接受者，就有可能通過制定壟斷價(jià)格，把一部分消費(fèi)者剩余轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)者剩余，從而扭曲分配效率。這就要求政府對地鐵票價(jià)實(shí)行管制，以促進(jìn)社會分配效率。2)政府通過一定的票價(jià)管制政策與措施，建立一種鼓勵競爭的激勵機(jī)制，以刺激地鐵運(yùn)營企業(yè)提高運(yùn)營效率。因此，價(jià)格管制作為一種重要的管制手段，其管制功能不僅僅是通過制定最高管制價(jià)格，以保護(hù)消費(fèi)者利益，實(shí)現(xiàn)分配效率，而且要刺激運(yùn)營企業(yè)優(yōu)化生產(chǎn)要素組合，充分利用規(guī)模經(jīng)濟(jì)，不斷進(jìn)行技術(shù)革新和管理創(chuàng)新，努力實(shí)現(xiàn)最大運(yùn)營效率。 3)地鐵行業(yè)具有投資額大、投資回報(bào)期長的特點(diǎn)，而且隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對軌道交通的需求具有一種加速增長的趨勢。為適應(yīng)這種大規(guī)模的、不斷增長的需求，要求地鐵行業(yè)的經(jīng)營企業(yè)不斷追加投資，以提高交通服務(wù)供給能力。這就需要政府在制定票價(jià)管制政策時(shí)，考慮到使企業(yè)具有一定的自我積累、不斷進(jìn)行大規(guī)模投資的能力。 4)地鐵的公共交通屬性，決定了其票價(jià)水平的制訂必須考慮居民收入承受能力。制定地鐵票價(jià)時(shí)必須考慮居民的出行習(xí)慣和交通支出占可支配收入的比例。通過對城市居民收入狀況和消費(fèi)結(jié)構(gòu)的統(tǒng)計(jì)分析，可以推算出所在城市居民交通支出的承受能力，從而為制定合理的票價(jià)提供上限值。 3地鐵票價(jià)定價(jià)方式的選擇 PPP運(yùn)作模式下地鐵票價(jià)制定的政策目標(biāo)確定以后，還需要考慮的就是定價(jià)的方式和程序。從國內(nèi)外公用設(shè)施行業(yè)的市場化實(shí)踐過程中看，定價(jià)方式大致可分為事前競價(jià)和事后介入兩種。 所謂事前競價(jià)是指在公用事業(yè)特許權(quán)招標(biāo)的過程中，以地鐵票價(jià)或者特許經(jīng)營權(quán)作為評標(biāo)標(biāo)的選擇投資者或經(jīng)營者的方式。如果以地鐵票價(jià)為評標(biāo)標(biāo)的，則出價(jià)最低者中標(biāo)；如果以特許經(jīng)營權(quán)為標(biāo)的，則出價(jià)最高者中標(biāo)。后一種做法，現(xiàn)在一般是被否定的。因?yàn)槿绻皇菍μ卦S權(quán)公開招標(biāo)而不對票價(jià)進(jìn)行管制，那么企業(yè)中標(biāo)后就會按地鐵壟斷價(jià)格進(jìn)行定價(jià)。事前競價(jià)的優(yōu)點(diǎn)就是引入了競爭機(jī)制，但這種定價(jià)方式的缺點(diǎn)則是： （1）對服務(wù)質(zhì)量的判斷很復(fù)雜時(shí)不適用。在服務(wù)質(zhì)量不易判斷的情況下，最低價(jià)出價(jià)有可能影響服務(wù)質(zhì)量。 （2）容易產(chǎn)生締約后機(jī)會主義，即先低價(jià)進(jìn)入后再談判。企業(yè)有可能在競標(biāo)時(shí)以低價(jià)進(jìn)入，一旦進(jìn)入后企業(yè)就有了在位者的優(yōu)勢，企業(yè)投了很多錢，可以與政府進(jìn)行討價(jià)還價(jià)，同時(shí)，相關(guān)政府官員即使發(fā)現(xiàn)錯了，也不愿承認(rèn)。 威廉森《資本主義經(jīng)濟(jì)制度》中有一個美國亞特蘭大市的關(guān)于有線電視的競標(biāo)，就是這樣一個例子，它的價(jià)格是很低的，又沒有按期完成，后來又變相抬價(jià)，政府都容忍了。所謂事后介入是指當(dāng)消費(fèi)者對地鐵票價(jià)產(chǎn)生抱怨時(shí)，政府管制部門介入。德國公用設(shè)施行業(yè)的定價(jià)一般采取這種方式，政府在事前對公用事業(yè)不做價(jià)格管制，如果消費(fèi)者對價(jià)格報(bào)怨，政府將介入。這樣的安排有一定的合理性。有時(shí)壟斷企業(yè)并不見得一定要把價(jià)格定得很高。 因?yàn)槎ǖ眠^高會嚇走很多消費(fèi)者，尤其是在價(jià)格可調(diào)性比較大的情況下。如果價(jià)格提高一點(diǎn)，就會嚇跑一大批消費(fèi)者。尤其地鐵行業(yè)不是絕對壟斷的，它與其他城市公共交通方式，如公共汽車、出租車等，是互相競爭的，因此會受到競爭的制約，所以定價(jià)過高對地鐵運(yùn)營企業(yè)自己來講也是一種損失。由于有政府的事后介入，地鐵運(yùn)營企業(yè)面臨巨大的無形壓力，而且政府的介入可能對其它企業(yè)有示范效力。政府事后介入的做法有一個好處，確實(shí)無需政府管制的行業(yè)就無需政府再事先介入，節(jié)約了大量政府行政費(fèi)用。但是它也有局性限。一是局限于小的公用事業(yè)，相對而言不適用于相對較大的公用事業(yè)。如果公用事業(yè)影響范圍比較大，政府事前不介入，一旦出現(xiàn)問題，將比較嚴(yán)重。二是政府事后介入的做法，要求供需雙方的力量相對比較均衡。在德國，有很多消費(fèi)者協(xié)會，他們在與壟斷企業(yè)談判時(shí)比較有實(shí)力，約束了壟斷企業(yè)?？紤]到地鐵行業(yè)牽涉面廣，與城市居民生活密切相關(guān)，以及我國公共交通領(lǐng)域的消費(fèi)者協(xié)會社會影響力弱小等方面。筆者認(rèn)為我國地鐵票價(jià)的制定還是采取事前競價(jià)的方式比較妥當(dāng)。

4地鐵票價(jià)管制模型的選擇 目前，國際上存在兩種典型的票價(jià)管制模型，即美國的投資回報(bào)率票價(jià)管制模型和英國的最高限價(jià)管制模型[1]。美國的票價(jià)管制模型是通過對投資回報(bào)率的直接控制而間接管制票價(jià)。其依據(jù)是，地鐵行業(yè)需要足夠的投資，用投資回報(bào)率票價(jià)管制模型有利于鼓勵企業(yè)投資。但這種模型也存在明顯的缺陷：（1）企業(yè)在一定時(shí)期內(nèi)按照固定的投資回報(bào)率定價(jià)，幾乎不存在政府管制對提高效率的激勵機(jī)制；（2）由于投資回報(bào)率的基數(shù)是企業(yè)所用的資本，這就會刺激企業(yè)通過增加資本投入而取得更多的利潤，所以這種票價(jià)管制模型會產(chǎn)生A—J效應(yīng)[2]，企業(yè)過度投資會增加運(yùn)營成本，降低運(yùn)營效率； （3）政府和運(yùn)營商不僅要就投資回報(bào)率的水平問題做反復(fù)的討價(jià)還價(jià)，而且管制者還要為正確計(jì)量投資回報(bào)率的基數(shù)大傷腦筋。 英國試圖通過直接管制票價(jià)以避免美國投資回報(bào)率票價(jià)管制模型的上述不足。英國基于通貨膨脹的CPI[3]±X[4]，票價(jià)管制模型的基本優(yōu)點(diǎn)是：在一定時(shí)期內(nèi)固定票價(jià)的上漲幅度，使企業(yè)只有通過降低成本才能取得較多的利潤。同時(shí)，票價(jià)管制限制了企業(yè)的利潤率，促使企業(yè)對生產(chǎn)要素實(shí)行優(yōu)化組合，但不至于出現(xiàn)在投資回報(bào)率票價(jià)管制下過度資本密集化的現(xiàn)象。此外，從以下幾個方面看，英國的票價(jià)管制模型也相當(dāng)簡便。

（1）這種票價(jià)管制模型并不需要詳細(xì)評估的固定資產(chǎn)、生產(chǎn)能力、技術(shù)革新、銷售額等變化情況。（2）3～5年作為一個票價(jià)調(diào)整周期。這種中期的調(diào)整周期具有合理性：如果調(diào)整周期太長，票價(jià)就會受許多不確定因素的；反之，若調(diào)整周期太短，就顯得票價(jià)管制太濫，使地鐵運(yùn)營企業(yè)缺乏對政府管制的可信性。 （3）管制者希望地鐵運(yùn)營商形成一個合理的票價(jià)結(jié)構(gòu)，使服務(wù)的價(jià)格能較好地反映成本。管制者確實(shí)也有權(quán)力要求運(yùn)營商通過不斷調(diào)整，使票價(jià)結(jié)構(gòu)合理化。但這種票價(jià)管制模型只控制最高綜合票價(jià)水平，并不是特定的票價(jià)結(jié)構(gòu)。 （4）這種票價(jià)管制模型并不直接控制運(yùn)營企業(yè)的利潤。地鐵運(yùn)營商在給定的最高限價(jià)下，有利潤最大化的自由，企業(yè)可以通過優(yōu)化生產(chǎn)要素組合、技術(shù)創(chuàng)新等手段降低成本，取得更多的利潤。因此，從上，美國的投資回報(bào)率票價(jià)管制模型與英國的最高限價(jià)管制模型具有根本性的差別，表現(xiàn)為：從利潤水平管制到票價(jià)水平管制的轉(zhuǎn)換，將會產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)與利益在企業(yè)和消費(fèi)者之間的轉(zhuǎn)移，在投資回報(bào)率票價(jià)管制下，消費(fèi)者是提高成本引起的風(fēng)險(xiǎn)與降低成本帶來的利益的承受者；而在最高限價(jià)管制下，這種風(fēng)險(xiǎn)與利益都由企業(yè)來承擔(dān)和享受[2]。這也就是說，在投資回報(bào)率票價(jià)管制下，消費(fèi)者只能通過運(yùn)營商降低成本才能獲得利益，但運(yùn)營商卻沒有降低成本的動力，因?yàn)槠髽I(yè)只有通過提高投資回報(bào)率水平或擴(kuò)大投資基數(shù)才能取得更多的利潤；而在價(jià)格水平管制下，由于企業(yè)受到最高限價(jià)的制約，它們只有通過降低成本才能取得較多的利潤。因此，相比較而言，英國的票價(jià)管制模型會對企業(yè)提高生產(chǎn)效率產(chǎn)生更大的激勵?？紤]到我國市場化程度尚不發(fā)達(dá)，商品和要素市場價(jià)格存在許多不完善的地方，而且目前地鐵行業(yè)剛開始進(jìn)行PPP運(yùn)作，為了吸引投資者，地鐵運(yùn)營初期應(yīng)該采用投資回報(bào)率模型定出起始票價(jià)，即在充分考慮運(yùn)營商經(jīng)營成本的基礎(chǔ)上，保證社會投資者一定的投資回報(bào)率。 5北京地鐵票價(jià)政策的建議方案及實(shí)證分析 1）PPP運(yùn)作模式下建議的票價(jià)政策基于上述分析，提出以下我們認(rèn)為當(dāng)前比較適合國情的地鐵票價(jià)政策方案，主要是：政府規(guī)定起始價(jià)格和隨后年份的票價(jià)調(diào)整系數(shù)，即定出未來政府對地鐵票價(jià)的限價(jià)水平，在該限價(jià)水平以下由運(yùn)營商自己定價(jià)。 具體內(nèi)容如下：（1）起始票價(jià)：以運(yùn)營成本為基礎(chǔ)，按照投資回報(bào)率管制模型確定起始票價(jià)，并并充分考慮居民收入承受能力，競爭線路的現(xiàn)有價(jià)格水平，以及其他城市地鐵票價(jià)水平等因素。 （2）調(diào)價(jià)周期：考慮到我國屬于家，發(fā)展速度較快，以及政府定價(jià)過程的權(quán)威性和行政成本，并結(jié)合我國地鐵票價(jià)的情況，我們建議每3年調(diào)整一次。 （3）票價(jià)增長系數(shù)的確定有兩種選擇（但其本質(zhì)是一樣的，所以在下文的實(shí)證分析中只以第一種方法舉例）：一是直接借鑒英國的調(diào)價(jià)公式即年票價(jià)增長幅度不得高于當(dāng)年的：CPI+X%[5]。之所以在CPI之外加一個補(bǔ)充調(diào)整系數(shù)，是考慮到地鐵運(yùn)營成本中人員工資的比例高達(dá)50%[6]左右這樣的事實(shí)，而工資的剛性及高于CPI的增長率（見下圖），要求票價(jià)增長在CPI之外應(yīng)該額外考慮工資的實(shí)質(zhì)增長。另外，還有運(yùn)營商由于提高服務(wù)水平而額外實(shí)質(zhì)增加的成本，以及其他一些不可預(yù)見的且不能被CPI涵蓋的成本增加因素。二是考慮地鐵運(yùn)營中工資和電費(fèi)的權(quán)重比較大，而且這兩項(xiàng)費(fèi)用的變動與CPI又不同步，特別是我國電價(jià)也是由政府管制的，所以在票價(jià)調(diào)整系數(shù)時(shí)，單獨(dú)把這兩項(xiàng)拿出來，其他費(fèi)用仍按CPI來調(diào)：票價(jià)年調(diào)整系數(shù)＝電價(jià)變化幅度×電費(fèi)在票價(jià)收入中的權(quán)重＋社會工資價(jià)格指數(shù)×工資福利費(fèi)用在票價(jià)收入中權(quán)重＋消費(fèi)物價(jià)指數(shù)（CPI）×（1－電費(fèi)在票價(jià)收入中的權(quán)重－工資福利費(fèi)用在票價(jià)收入中權(quán)重）。確定上述權(quán)重的基本原則和思路如下：由市政府物價(jià)主管部門聘請專業(yè)中介機(jī)構(gòu)對地鐵四號線的運(yùn)營成本進(jìn)行審計(jì)和考核，并確定各部分成本的權(quán)重。物價(jià)主管部門根據(jù)審核結(jié)果，并充分考慮票價(jià)政策的總體取向要求，合理確定各權(quán)重取值。