【關(guān)鍵詞】合作，模式，結(jié)構(gòu)，分析，民間，政府，

政府部門一般會要求由民間部門實(shí)施的地鐵工程及服務(wù)項(xiàng)目要達(dá)到相應(yīng)的質(zhì)量要求，且公眾的利益要得到相應(yīng)的保障；從貸款人的角度來看，貸款人希望能夠有適當(dāng)?shù)谋Ｕ鲜栈仄湎虻罔F項(xiàng)目提供的貸款；而從投資者的角度來看，社會投資者則希望能通過取得政府對項(xiàng)目的適當(dāng)支持和協(xié)助，確保從其所投資的地鐵項(xiàng)目中取得穩(wěn)定和適當(dāng)?shù)耐顿Y回報，運(yùn)用PPP模式進(jìn)行建設(shè)的項(xiàng)目中，如何平衡上述不同利益方的利益及要求，不同項(xiàng)目會有不同的答案。

城市軌道是一種依托軌道運(yùn)行、借助電力驅(qū)動，以列車編組方式在城市區(qū)域快速行駛的交通工具，是城市公共交通的重要組成部分。城市軌道交通系統(tǒng)包括地下鐵道（地鐵）、城市鐵路（含市郊鐵路）、輕軌、獨(dú)軌及新交通系統(tǒng)等多種模式。 城市軌道交通（以下簡稱“地鐵”）在城市住宅區(qū)、交通運(yùn)輸中心和工作地點(diǎn)之間提供了一個快捷便利的連接。從學(xué)角度看，地鐵項(xiàng)目兼具公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品的特性，即地鐵運(yùn)輸服務(wù)具有消費(fèi)的非競爭性和有一定排他性的基本特征，屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。上純公共產(chǎn)品由政府提供，純私人產(chǎn)品應(yīng)由民間部門通過市場提供。準(zhǔn)公共產(chǎn)品既可以由政府直接提供，也可以在政府給予補(bǔ)助的條件下，由私人部門通過市場提供，即政府和民間合伙的方式（“Public-PrivatePartnership”簡稱PPP）。由于地鐵項(xiàng)目具有投資額大、專業(yè)技術(shù)復(fù)雜以及關(guān)乎民眾日常生活等特點(diǎn)，所以該領(lǐng)域的PPP實(shí)踐非常具有挑戰(zhàn)性。本文擬從操作層面上對地鐵PPP實(shí)踐中各種可供選擇的結(jié)構(gòu)進(jìn)行，文章結(jié)構(gòu)安排如下：第一部分討論了PPP的定義和基本結(jié)構(gòu)，闡明風(fēng)險在政府和民間部門之間分擔(dān)的本質(zhì)；第二部分討論了地鐵項(xiàng)目中實(shí)行PPP的意義；第三部分討論了地鐵PPP實(shí)踐中應(yīng)重要考慮的因素；第四部分重點(diǎn)分析地鐵領(lǐng)域可供選擇的PPP結(jié)構(gòu)的種類及各自優(yōu)缺點(diǎn)；第五部分為結(jié)論。

一、PPP的定義和基本結(jié)構(gòu) 1、定義 PPP模式是90年代在西方開始流行起來的，以歐洲居多。PPP最核心的是為了完成某些有關(guān)公共設(shè)施、公共交通工具及相關(guān)服務(wù)的項(xiàng)目而在政府機(jī)構(gòu)與民間機(jī)構(gòu)之間達(dá)成伙伴關(guān)系，簽署合同明確雙方的權(quán)利和義務(wù)以確保這些項(xiàng)目的順利完成。 采用PPP模式建設(shè)項(xiàng)目，其中一個首先要考慮的問題就是如何平衡參與項(xiàng)目建設(shè)的政府部門與民間部門的不同利益及要求，因?yàn)檫@兩個部門分別具有不同的偏好和效用函數(shù)。從政府的角度來看，政府部門一般會要求由民間部門實(shí)施的地鐵工程及服務(wù)項(xiàng)目要達(dá)到相應(yīng)的質(zhì)量要求，且公眾的利益要得到相應(yīng)的保障；從貸款人的角度來看，貸款人希望能夠有適當(dāng)?shù)谋Ｕ鲜栈仄湎虻罔F項(xiàng)目提供的貸款；而從投資者的角度來看，社會投資者則希望能通過取得政府對項(xiàng)目的適當(dāng)支持和協(xié)助，確保從其所投資的地鐵項(xiàng)目中取得穩(wěn)定和適當(dāng)?shù)耐顿Y回報，運(yùn)用PPP模式進(jìn)行建設(shè)的項(xiàng)目中，如何平衡上述不同利益方的利益及要求，不同項(xiàng)目會有不同的答案。 PPP的關(guān)鍵因素是，在不損害項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)平衡的前提下，必須分別根據(jù)政府和民間各自不同的風(fēng)險管理能力來分配項(xiàng)目風(fēng)險。另外，不能簡單地將PPP視為公用事業(yè)的私有化，兩者的區(qū)別主要在于民間和政府投資在項(xiàng)目中的參與度和主導(dǎo)地位的差異[2]（見圖1）。私有化的項(xiàng)目運(yùn)作完全通過市場由民間資本主導(dǎo)，政府在其中起的作用非常有限，政府投資是消極的，而民間投資則是積極的；而在PPP過程中，政府始終在項(xiàng)目運(yùn)作中占據(jù)重要的地位，往往不僅是項(xiàng)目的投資者，而且還是項(xiàng)目建成后運(yùn)作中的監(jiān)督者，政府投資是積極的，而民間投資則是消極的。

2、2、基本結(jié)構(gòu)

PPP本身其實(shí)是一個內(nèi)在結(jié)構(gòu)相對靈活的模式。它可以通過各種不同的結(jié)構(gòu)安排來加以實(shí)施。我國現(xiàn)有一些外商直接投資項(xiàng)目已經(jīng)通過特許權(quán)以及共擔(dān)風(fēng)險的安排引入了PPP模式。PPP的基本組織結(jié)構(gòu)如圖2，當(dāng)然在具體實(shí)施過程中，由于項(xiàng)目的差異性，還要視具體情況而定。通常情況下，雖然采用的均為PPP模式，但具體到不同項(xiàng)目時，其結(jié)構(gòu)或多或少存在差異，我們將在本文第四部分詳細(xì)分析地鐵PPP實(shí)踐中那些常見的結(jié)構(gòu)。

二、PPP模式的優(yōu)勢 PPP模式下，政府部門和民間部門可以取長補(bǔ)短，發(fā)揮政府公共機(jī)構(gòu)和民營機(jī)構(gòu)各自的優(yōu)勢，彌補(bǔ)對方身上的不足。PPP可以以最有效的成本為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)，其優(yōu)勢如下： 1、有利于轉(zhuǎn)換政府職能，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。政府可以從繁重的事務(wù)中脫身出來，從過去的基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的提供者變成一個監(jiān)管的角色，從而保證質(zhì)量，也可以在財(cái)政預(yù)算方面減輕政府壓力。 2、有利于提高項(xiàng)目運(yùn)作效率，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。節(jié)約成本：規(guī)模經(jīng)濟(jì)，創(chuàng)新技術(shù)和富有靈活性的項(xiàng)目程序可以幫助降低成本。共享風(fēng)險：當(dāng)?shù)卣梢院兔耖g機(jī)構(gòu)共同分擔(dān)風(fēng)險，而且風(fēng)險將通過項(xiàng)目評估時的定價而變得清晰。收入增加：政府民間合伙制可以引進(jìn)一些在傳統(tǒng)體制下沒有的創(chuàng)新性收入。項(xiàng)目執(zhí)行更有效率：將項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、營運(yùn)、管理有效的結(jié)合起來可以提高項(xiàng)目執(zhí)行效率。資金籌集：可及時籌集所需資金，提高效率。從協(xié)調(diào)性來看，有些大規(guī)模的投資，特別是初期投資非常大，在這種情況下，通常采用PPP模式較好，分散在一個比較長的時間內(nèi)做各種各樣的投資安排。 3、提高公眾的社會福利，有利于公共設(shè)施服務(wù)質(zhì)量的提高。民間機(jī)構(gòu)以實(shí)現(xiàn)盈利為目的，只有提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)才可能贏得顧客。 三、地鐵項(xiàng)目PPP的特殊考慮 1、區(qū)域規(guī)劃考慮 地鐵交通需求通常被定義在“區(qū)域結(jié)構(gòu)規(guī)劃”之內(nèi)的最高水平。這些規(guī)劃指出了城市社會和經(jīng)濟(jì)情況并包含了諸如就業(yè)和人口趨勢、開發(fā)區(qū)域（住宅的和商業(yè)的）；以及支持這些規(guī)劃所需要的現(xiàn)在和未來基礎(chǔ)設(shè)施的詳細(xì)情況。規(guī)劃的各個方面都對地鐵PPP項(xiàng)目的成功有直接。PPP公司需要了解政府長期規(guī)劃是否繼續(xù)支持或者允許地鐵的增長。發(fā)展區(qū)域?qū)⒂绊懙罔F現(xiàn)有布局和延伸?，F(xiàn)存的或其他計(jì)劃的交通方案也會影響地鐵布局和效益。一般來講，PPP公司不能接受這樣高的風(fēng)險，并且會尋求政府補(bǔ)償以應(yīng)對“區(qū)域結(jié)構(gòu)規(guī)劃”變化對地鐵造成的影響。政府需要檢查其實(shí)際情況并決定是否能夠和愿意按此執(zhí)行。 2、政府投資考慮 關(guān)于PPP沒有硬性死板的準(zhǔn)則，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)使PPP方法不斷完善，框架結(jié)構(gòu)中也引入了更多的風(fēng)險分配方案。幾乎在所有的地鐵項(xiàng)目中都不能期望憑借運(yùn)營系統(tǒng)的車票收入來滿足地鐵的建設(shè)、維護(hù)和運(yùn)行。對于大多數(shù)的地鐵項(xiàng)目，可以用于運(yùn)營和維護(hù)的車票收入在建設(shè)成本的0%-20%之間[3]。因此不可避免的，需要有一些政府資金投入，不同國家的公共采購制度將制定這筆資金可以用于工程項(xiàng)目的種種方式。這可能會影響PPP方法的可行性或者至少在其建立和運(yùn)行時制定限制因素。 PPP不是僅僅將項(xiàng)目建立起來。它需要以可行性報告為依據(jù)制定政府發(fā)展規(guī)劃并據(jù)此明確界定要求。PPP方法的最終目的是提供一個有效率的體系，使特許經(jīng)營期內(nèi)的服務(wù)水平可以測量，同時服務(wù)成本低于傳統(tǒng)方法。 3、政府補(bǔ)貼考慮 地鐵項(xiàng)目一般不適合完全由PPP公司全額投資，因?yàn)槠浣ㄖ?采購成本一般比特許期的車票收入要高很多（雖然對于一些輕軌或者有軌電車來說建造成本較低，全額投資可能可行）。特許期的價值可能會通過授予車站或地面周邊的開發(fā)權(quán)來增加，但是這需要一個合理的比例。還可以以票價補(bǔ)貼形式提供支持。實(shí)行任何與地鐵或政府提供土地相關(guān)項(xiàng)目的稅收減免也是常見做法。地鐵開發(fā)貸款可以由PPP公司或者政府安排，享受優(yōu)惠利率。 四、可供選擇的PPP結(jié)構(gòu) 1、公司化結(jié)構(gòu) 政府與社會投資者通過談判組建由政府控股的地鐵公司，政府授予地鐵公司特許經(jīng)營權(quán)。整個地鐵項(xiàng)目的投資建設(shè)和運(yùn)營都由一個公司實(shí)體承擔(dān)，該公司實(shí)體可以在市場籌集資金，并通過單獨(dú)的供應(yīng)、咨詢、建設(shè)等合同引入專門的設(shè)備供應(yīng)商、建筑承包商以及其它社會專業(yè)技術(shù)顧問（圖3）。這種結(jié)構(gòu)的典型案例就是香港地鐵公司和2004年5月1日剛改建而成的東京地鐵公司。 香港地鐵有限公司前身為香港地下鐵路公司，是1975年根據(jù)地下鐵路公司條例成立，在香港建造、經(jīng)營集體運(yùn)輸鐵路系統(tǒng)。99年3月3日財(cái)政司司長在《財(cái)政預(yù)算案演辭》中，宣布政府計(jì)劃透過出售香港地鐵公司少數(shù)股權(quán)并將其股份在聯(lián)交所上市。2000年4月26日香港地鐵有限公司(以MTRCorporationLimited名稱)正式注冊成立。根據(jù)2000年6月30日正式生效的新地下鐵路條例，香港地鐵有限公司在上和原香港地下鐵路公司為同一實(shí)體。私營化公開招股香港地鐵有限公司法定授權(quán)股本65億港元(每股面值1港元)，已發(fā)行并繳足股本50億港元，其中財(cái)政司司長法團(tuán)持有4999999999股份（擁有100％投票權(quán)），俞宗?。ǜ蹘靹?wù)局局長）持有1股份。財(cái)政司司長法團(tuán)和俞宗恰以信托形式為政府持有該等股份。 改制后的東京地鐵公司資本為581億日圓，中央政府持有53.4%的股權(quán)，東京地方政府46.6%的股權(quán)，2003年的營業(yè)額為32360億日圓。負(fù)責(zé)東京市內(nèi)8條線路的運(yùn)營和新線的建設(shè)。的運(yùn)營里程為183.2公里。

這種結(jié)構(gòu)的優(yōu)點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下幾個方面：1）吸引資本進(jìn)入軌道建設(shè)領(lǐng)域，減少了項(xiàng)目對政府財(cái)政的資本需求；2）通常情況下政府在地鐵公司占有絕對控股地位，保證了政府部門對地鐵這種關(guān)系公眾利益的公共事業(yè)的控制權(quán)；3）地鐵公司可以通過招投標(biāo)的方式確定項(xiàng)目的設(shè)備供應(yīng)商以及土建承包商，便于與協(xié)調(diào)各方利益的各種制度安排協(xié)調(diào)，具有較高的靈活性；4）使采購成為“最佳模式”，有利于降低項(xiàng)目建設(shè)成本。 這種結(jié)構(gòu)的缺點(diǎn)在于：1）向社會投資者轉(zhuǎn)移的項(xiàng)目風(fēng)險很少，主要的風(fēng)險仍由政府來承擔(dān)，對社會投資者的激勵不足；2）資產(chǎn)仍保留在政府部門的資產(chǎn)負(fù)債表上，對政府財(cái)政仍具有顯著的；3）社會上專業(yè)技術(shù)和技能向項(xiàng)目的轉(zhuǎn)移有限。 2、設(shè)計(jì)－建設(shè)－融資－運(yùn)營（簡稱“DBFO”）結(jié)構(gòu) 政府將地鐵線路的設(shè)計(jì)、建設(shè)、融資和運(yùn)營都特許給社會投資者進(jìn)行。這可能是世界各國地鐵PPP模式中最為普遍采用的模式（見圖4）。是對某一線路或系統(tǒng)的設(shè)計(jì)、建設(shè)、融資和運(yùn)營進(jìn)行綜合的、長期的特許經(jīng)營。相對于公司化結(jié)構(gòu)，DBFO結(jié)構(gòu)在發(fā)揮社會投資者的作用方面更加進(jìn)取。這種結(jié)構(gòu)的典型案例就是英國的輕軌項(xiàng)目，包括曼徹斯特、克羅伊登、諾丁漢等地[4]。

這種結(jié)構(gòu)的優(yōu)點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下幾個方面：1）就責(zé)任和接觸點(diǎn)而言，政府部門只面向單一對象，即DBFO特許經(jīng)營項(xiàng)目公司，便于監(jiān)管和控制；2）具有透明和相對簡單的結(jié)構(gòu)；3）便于工程采購的組織和實(shí)施；4）有較多的市場先例可供。 這種結(jié)構(gòu)的缺點(diǎn)在于：1）缺乏靈活性，例如無法解決不同特許經(jīng)營期安排；2）從機(jī)構(gòu)的角度看，項(xiàng)目公司融資屬于“項(xiàng)目融資”，沒有股東的擔(dān)保，只能以項(xiàng)目未來收益作抵押，風(fēng)險較高，因而導(dǎo)致融資成本更為昂貴；3）社會投資人的目標(biāo)和觀點(diǎn)可能有所不同－例如土建工程承包商持短期觀點(diǎn)；而運(yùn)營商持長期觀點(diǎn)，容易產(chǎn)生利益沖突。 3、分割特許經(jīng)營結(jié)構(gòu) 政府部門將地鐵項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營分別授予兩個單獨(dú)的專業(yè)公司，由雙方相互協(xié)調(diào)完成項(xiàng)目的建設(shè)。通常基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公司由政府控股，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的土建工程和信號系統(tǒng)的建設(shè)；運(yùn)營公司由社會投資者控股，負(fù)責(zé)地鐵的運(yùn)營和維護(hù)，并與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公司協(xié)商公同進(jìn)行車輛設(shè)備的投資（見圖5）。比較典型的案例就是曼谷的地下藍(lán)線項(xiàng)目，全長20公里，政府（MRTA）負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)，社會投資者負(fù)責(zé)車輛及設(shè)備投資（約占總投資20％），并負(fù)責(zé)運(yùn)營和維護(hù)。還有馬尼拉輕軌3號線項(xiàng)目，MRTC負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)輕軌3號線工程，并在完工后將工程移交給DOTC，DOTC負(fù)責(zé)輕軌3號線的運(yùn)營，MRTC負(fù)責(zé)特許期內(nèi)的維護(hù)及其他商業(yè)業(yè)務(wù)開發(fā)，DOTC以租金形式在特許期內(nèi)償付MRTC的建設(shè)資金投入，MRTC以租金形式與DOTC共享商業(yè)開發(fā)收入（50年）。

這種結(jié)構(gòu)的優(yōu)點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下幾個方面：1）向合適各方分配風(fēng)險和激勵，充分利用專業(yè)化分工優(yōu)勢，提高了項(xiàng)目風(fēng)險管理的效率；2）建設(shè)和運(yùn)營特許實(shí)施具有相對獨(dú)立性，不會由于一方面的變更而影響另一方面的實(shí)施，模塊式特許經(jīng)營管理有利于制訂基準(zhǔn)和擴(kuò)展，提高項(xiàng)目運(yùn)作的效率；3）政府部門和社會投資者控股的運(yùn)營公司之間存在更緊密的聯(lián)系和控制關(guān)系；4）具有較高的靈活性，公共部門可以保留基礎(chǔ)設(shè)施公司或運(yùn)營公司的作用。 這種結(jié)構(gòu)的缺點(diǎn)在于：1）政府部門承擔(dān)了建設(shè)公司和運(yùn)營公司協(xié)調(diào)風(fēng)險；2）使項(xiàng)目的采購和實(shí)施更為復(fù)雜；3）無法對基礎(chǔ)設(shè)施的支付轉(zhuǎn)移市場風(fēng)險（或至少需要政府支持） 4、混合結(jié)構(gòu) 這種結(jié)構(gòu)類似DBFO結(jié)構(gòu)和分割特許結(jié)構(gòu)的混合體，即政府部門將地鐵的建設(shè)和運(yùn)營一起授予一個特許經(jīng)營公司。但該特許經(jīng)營公司隨后在下一合同層次上將基礎(chǔ)設(shè)施和運(yùn)營授權(quán)再作拆分，分別由不同的專業(yè)公司進(jìn)行運(yùn)作（見圖6）。這種結(jié)構(gòu)綜合了DBFO和分割特許機(jī)構(gòu)的優(yōu)點(diǎn)，比如像DBFO一樣政府只面向單一接觸點(diǎn)，便于監(jiān)管；同時又像分割特許結(jié)構(gòu)那樣，實(shí)現(xiàn)了向不同專業(yè)公司分配風(fēng)險和激勵的目的，而且還具有較高的靈活性。但是這種結(jié)構(gòu)也存在一些缺點(diǎn)：比如政府可能需要向資產(chǎn)提供融資支持，建設(shè)和運(yùn)營部門的協(xié)調(diào)風(fēng)險仍然存在，但政府卻對其控制力減弱，而且這種結(jié)構(gòu)目前在實(shí)踐中還不常用，很少有可供借鑒的案例。

參考： [1]CliffordChanceLimitedLiabilityPartnership，theLocalGovernment(Contracts)Act1997:PavingtheWayforPublicPrivatePartnershipswithLocalAuthorities. [2]RaminaSamii，LukN.VanWassennhoveandShantanuBhattacharya，INSEAD，F(xiàn)ontainebleau，F(xiàn)rance，AnInnovativePublic–PrivatePartnership:NewApproachtoDevelopment，WorldDevelopmentVol.30，No.6，pp.991–1008，2002. [3]HouseofCommons，PrivateFinanceInitiative(PFI)，21OCTOBER2003，researchpaper03/79 [4]曹遠(yuǎn)征《公共民營合作制及其在的》天則所公共事業(yè)研究中心。 [5]王俊豪《英國城市公用事業(yè)民營化改革評析》作者系浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院副院長，教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，天則公用事業(yè)研究中心特約研究員。主要研究領(lǐng)域是產(chǎn)業(yè)組織與政府管制。本文是作者主持的國家社會基金項(xiàng)目的成果。 [6]王灝《關(guān)于北京軌道交通投融資的研究與建議》專題研究報告，2003年。 [7]王灝《關(guān)于北京軌道交通投融資問題的研究與建議》，城市軌道交通首屆中青年專家論壇文集，2002。 [8]王灝《加快PPP模式的研究與應(yīng)用推動軌道交通市場化進(jìn)程》，《宏觀經(jīng)濟(jì)研究》2004年1期，第47-49頁。 [9]王灝《城市軌道市場化投融資方式變革》，《中國投資》2004年1期，第111-114頁。 [10]俞燕山：《我國基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)生改革的政策選擇》，《改革》2002年1期。