論文摘要 公眾參與制度是環境保護的重要制度之一，是法律賦予公民的權利，對彌補國家在環境保護工作中的不足，實現可持續發展目標具有重要的意義，本文從環境保護公眾參與制度的理論基礎出發，借鑒國外環境保護公眾參與的立法特點，從公眾參與的現狀及存在的問題出發，對健全我國環境保護公眾參與制度提出了建議。

論文關鍵詞 環境保護 環境權 公眾參與

伴隨著環境問題的日益嚴重，環境保護公眾制度參與被許多國家納入了法律軌道。普通民眾有權利參與一切與環境利益相關的決策活動，國家提供相應的程序與途徑保障，如參與環境決策、監督、請求救濟等。公眾參與制度為環境問題的解決提供了有效的制度路徑，也有力地促進了環境管理民主化的進程。因此，我們也常常稱其為“環境民主制度”或“依靠群眾保護環境的制度”。

一、環境保護公眾參與制度的理論基礎

（一）環境保護公眾參與的社會基礎 現代民主政治理論的發展推動了公眾參與意識與行動。上世紀中后期，為實現公共權力的社會化和公共利益的最大化，西方國家開始大刀闊斧的政府職能變革，從管理型政府向服務型政府強轉變，還權于社會，擴大公民對公共事務管理的直接參與。多元民主論的代表人物羅伯特達爾曾提出了民主的五項標準，其中第一項標準就是“有效的參與。”可見，在這樣一個民主的時代，通過單方權力方式來實行決策或做出決定，是不明智的，公眾參與政府環境保護行政決策無疑是一個令人矚目的發展趨勢。 公眾普遍覺醒的環境意識是公眾參與環境保護的社會心理基礎。近年來，環境問題引發的自然災害在全球范圍頻發。公眾為了表達控制工業噪聲、反對水污染和土壤污染、反對修建化工廠和高速公路等要求，頻頻采取輿論、示威游行、請愿等方式，迫使政府在環境決策上不得不考慮公眾的意愿。隨著普通民眾環境意識的普遍提高與環境保護的熱情高漲，公眾參與有了日趨成熟的社會基礎。 （二）環境保護公眾參與的法理基礎 1.環境公共財產理論。1960年，美國密執安大學的薩克斯教授提出空氣、陽光、水等人類生活所必須的環境要素是全體國民的“公共財產”，任何公民、法人或其他組織都無權對其占有、支配和損害。如果出現或可能出現上述行為，其他民眾都可以通過一定的法律程序和途徑進行救濟或防范。 2.公共委托理論。該理論強調，環境是公共財產。為了實現對它的合理支配和保護，全體國民應當以信托人的身份，將其委托給國家管理。作為受托人的國家，應該秉承全體國民的意志，對環境進行妥善治理。鑒于環境問題的廣泛性和復雜性，賦予國家在行使委托權時享有廣泛的自由裁量權。為實現國家與公眾之間暢通的信息傳遞，對國家的自由裁量權的范圍和幅度加以限制，委托人有必要建立一種機制，來規范和監督受托人的行為，約束其按委托人的利益來行事，公眾參與制度遂應運而生。 3.公民環境權理論。其最初的法律依據是1972年的《人類環境宣言》。宣言提出，全體社會成員都享有在健康，安全和舒適的環境中生活和工作的權利，并且負有保護和改善這一代和將來世世代代的環境的莊嚴責任。這意味著公民環境權已成為公民的一項基本權利，為公眾參與環境管理及其相關事務確定了權利來源。

二、國外環境保護公眾參與制度的立法特點

西方發達國家在此方面，立法起步比較早，制度比較健全，公眾參與制度在國家環保工作中的地位也更加重要。 首先，通過立法將公民環境權細化，具體化和制度化。西方各國不僅明確規定環境權是公民的實體性權利，而且為保障公眾參與真正得以實現，往往還將其細化為一些程序性環境權，如獲得司法救濟權、參與決策權、知情權等等。 其次，公眾參與的方式多樣，環境保護公眾參與的途徑和形式比較完備。發達國家一般都對公眾參與方式和程序方面有具體規定。例如美國，其通常采取以下做法：（1）通過新聞媒體發布擬建項目的廠址、內容，讓公眾了解建設項目的情況；（2）由新聞媒體公布公眾聽證會的時間和地點，請公眾參加；（3）在聽證會上充分聽取公眾意見，并進行答辯；（4）環境影響報告書或審議中，設專章論證公眾意見特別是不同意見。 再次，在公眾參與環境影響評價活動的制度上，發達國家普遍比較健全。例如公開環境影響評價報告書，說明書等文件、回答公眾質詢、聽取公眾的異議等等。 最后，許多發達國家都明確規定了民間環保組織的法律地位。各國鼓勵公民依法成立旨在保護環境的社團組織。代表了各自群體環境利益的社團組織，對環境信息，科技手段和專業知識的掌握更全面，可以及時通報環境消息，甚至還可以為受害者提供技術咨詢、法律咨詢和幫助，因而擁有了從事環境保護活動更大的優越性和更強的能力。在實踐中間，這些民間組織往往還可以代表公眾協助政府制定環境政策、方案以及相關規范并監督其實施，與政府進行環境事務方面的有效合作，充分的參與環境保護的決策過程，尤其是在政府機關不履行環境立法規定或從事違法行政行為時，維護公眾的合法權益，在環境保護運動中展現出巨大的能量。

三、我國環境保護公眾參與制度的立法現狀與問題

《憲法》第2條明確規定：“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”從而，在國家根本大法的層面上，為我國公民在環境保護方面的基本權利和公眾參與制度提供了法律依據。《環境保護法》規定：“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。”另外，《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《海洋環境保護法》等環境保護單行法中也有關于公眾參與的條款規定。《環境影響評價法》中國家鼓勵有關單位，專家和公眾以適當方式參與環境影響評價的條款，更是進一步明確了環境影響評價中的公眾參與權。 在部門規章層面，《環境信訪辦法》規定了環境信訪人的諸多權利，如對違反環保法規和侵害公民合法環境權益行為的檢舉、揭發、控告權；對行政主管部門和工作人員的批評、建議和檢舉揭發權；對污染防治工作的建議權。國家環境保護總局2006年發布的《環境影響評價公眾參與暫行辦法》辦法不僅明確了公眾參與環評的權利，而且規定了參與環評的具體范圍、程序、方式和期限，切實保障公眾的環境知情權，是我國環保領域第一部公眾參與的規范性文件。

但是，總體而言，我國現行的環境保護公眾參與制度的法律規定比較雜亂，還存在很多缺陷。 （一）立法指導思想滯后，公眾參與權利基礎不明確 參與權實際上是公民環境權的一項子權利。西方發達國家早已將公民環境權在憲法上給予了普遍承認。但是，我國還一直未能將環境權作為一項公民的基本權利載入憲法。沒有憲法中的環境權，公眾參與權利的基礎不甚明朗，各項單行法則無法據以制定有關公眾參與環境保護的規定。 （二）公眾參與的方式和內容在立法中過于抽象，缺乏可操作性 縱觀我國環境保護的法律法規，除了與《環境影響評價法》配套的《環境影響評價公眾與暫行辦法》外，絕大多數的單行法僅僅規定了事后救濟如檢舉和控告相關污染的權利，而缺乏具體可行的公眾參與制度，如《水污染防治法》和《環境噪聲防治法》。此外，公眾以何種途徑參與、在多大范圍內參與、組織者有何義務、公眾如何實施檢舉和控告等等諸多問題，在制度層面都沒有能夠得到解決。 （三）公眾意見很難得到合理的聽取與表達 我國現行的規章中對于如何確定公眾范圍，僅有一些原則性規定，使得公眾范圍具有相當的不確定性。以致于現實中一些部門利用此紕漏，選擇一些環境事項對其利益影響較小或對該環境事項沒有認識的公眾來采集意見，使得公眾參與流于形式。此外，對公眾意見如何處理，法律沒有強制性規定。缺乏合理的程序保證聽取過程的公正性，有些單位就隨意處理公眾意見，也導致公眾后續表達意見的權利被剝奪。 （四）公眾參與不夠廣泛，權利意識淡薄 從當代環境立法的趨勢來看，公眾參與的范圍無論是在深度上還是在廣度上，都得到了逐步的擴展。美國《國家環境政策法》的規定比較典型：“任何機關的行為，只要屬于對人類環境有重大影響的聯邦行為，公眾就可以參與、評價和監督。”而在我國，公眾可以參與的環境保護活動相對來說范圍狹小。例如規定建設項目和規劃這些具體領域的公眾參與，但在國家立法，政策以及替代方案等戰略方面的參與則常被忽略，而恰恰是這些宏觀領域決策失誤比率較高，很容易對環境造成巨大危害。另外，公眾參與的基礎或前提在于公眾具備相應的知識水平，由于環境教育的缺乏，我國公民的環境保護意識和權利意識、環境科學知識與環境法法規的普及程度還很難適應公眾參與的要求。 （五）缺乏對環境公益訴訟制度的規定 為更好的保護環境公共利益免受損害，從發達國家的立法來看，大都賦予了個人提起環境公益訴訟的資格與權利，規定了公益訴訟制度。而我國在不斷強調加強環境保護，促進可持續發展的背景下，立法相對滯后，在這方面的規定近乎空白，導致一些環境公益訴訟屢屢敗訴，反過來必然嚴重影響經濟發展。

四、我國環境保護公眾參與法律制度的健全與完善

（一）構筑環境保護公眾參與立法體系，創設權利來源 確立公民環境權的憲法地位，不僅是理論和實踐發展的必然趨勢，也為公民環境權在其他法律中的規定有了明確的憲法依據。現有公眾參與環境保護的法律規定過于零散，各單行法律，法規及規章之間呼應不足，內容殘缺不全，急迫需要制定有關公眾參與環境保護的專門法規。 （二）保障公眾意見表達及被聽取 1.細化并公示確定公眾范圍的規則及確定的公眾范圍，確定參與某環境事項公眾的范圍。細化法律法規規章中的指導性原則，任務在收集、聽取單位，關鍵是如何細化。筆者認為，應當根據對該環境事項的受影響程度來確定，受環境影響越大的區域內的公眾參與的權重也越大。通常情況下，應該以環境事務發生地為中心向外擴散，沿著受影響的方向，區分受影響程度不同的各個區域，再劃定不同區域公眾參與的權重。與此同時，法律法規明確要求相關部門不僅要公開有關環境事項的有關信息，而且要公示公眾確定的具體規則、類型及所占權重等。更為關鍵的是，要明確賦予這些內容具有可訴性。 2.設定對公眾意見的處理程序。如何處理公眾意見，必須有明確的規定。收集，聽取單位不僅要對意見進行歸類整理，而且要將處理結果以書面形式公之于眾。哪些意見予以采納，哪些意見不予采納，為何不予采納，公眾對處理意見不服有何反映途徑；這些內容都應該在報告中予以詳細說明，便于公眾及時了解意見的采納情況。對于報告，相關單位也要備案。這樣做，才能切實改善有關單位對公眾意見的不重視現象，同時也便于公眾對環境事項的全程參與以及對相關單位的有效監督。 （三）拓寬公眾參與的途徑與范圍，使之具體化，制度化，法律化 我國目前公眾參與積極性不高的一個主要原因是公眾沒有參與的法律依據或者可以參與的范圍很小，而環境立法中關于公眾參與的規定也大多是原則性的規定，缺乏可操作性。筆者認為，應借鑒美國，日本等有關國家對公眾參與的立法經驗，在相關法律法規中對涉及公眾參與機制的相關問題予以補充和完善。另外，公眾參與也是公民行使管理各種國家事務的一項重要的基本權利，建議盡快出臺《中華人民共和國公眾參與法》，以系統彌補立法不足。 （四）確立公民獨立的環境訴訟資格，建立環境公益訴訟制度 西方各國的環境法中的環境公益訴訟制度，立足于環境權益不僅僅屬于某一個個人或法人的利益，而是屬于全體社會及其成員的公共利益。那么，我國也應該以這個思想為基礎，參照其有益的做法，進一步擴大環境訴訟的主體范圍，將環境問題的直接受害者、環保組織、個人甚至政府的環境保護部門都納入其中，滿足公眾日趨增長的環境權益需求。另外，環境問題的專業性非常強，環境訴訟中的技術性問題也非常多。為了彌補公眾專業知識的不足，減輕其訴訟成本，發達國家都會為公眾環境訴訟創造很多便利的司法條件。比如，公眾想證明環境侵權行為的違法性和侵權者的故意或過失，確定侵權行為與損害發生之間的因果關系等等，現實中幾乎是不可能的。因此，各國在環境侵權民事救濟領域形成了無過失責任原則、忍受限度論、環境權學說，這也是我國在完善環境訴訟制度中應當加以借鑒的。