論文摘要 隨著禁止焚燒秸稈、落葉的規定寫入《銀川市農村環境保護條例》，該條款的出臺對于銀川市的焚燒秸稈、落葉這一重大環境污染源頭有了治理依據。本文通過對平吉堡等地實地走訪調研，進行調查問卷和訪談，搜集了大量數據資料，結合國內其他省市關于禁止焚燒秸稈的經驗教訓，為該條款的更好實施提出意見，使其發揮預期的效果。

論文關鍵詞 農村環境保護 秸稈燃燒 潛在問題

近年來，隨著焚燒秸稈的危害走入人們的視野，它已經成為環境保護理論界研究的一個重要的研究方向，尤其是對于農村環境保護立法而言，秸稈燃燒成為其中不可忽視的一面。

一、焚燒秸稈的危害

秸稈是成熟農作物莖葉（穗）部分的總稱。通常指小麥、水稻、玉米、薯類、油料、棉花、甘蔗和其他農作物在收獲籽實后的剩余部分。我國農村對于作物秸稈使用有著悠久的歷史，但是由于從前農業生產作業水平低，秸稈除了用于墊圈、喂養牲畜、部分用于堆漚肥外，大部分都當做燃料焚燒殆盡。近年來，隨著研究發現，秸稈富含氮、磷、鉀、鈣、鎂和有機質等，秸稈不僅具有農民常用的“燃料、飼料、肥料”三大功能，也是一種具有多用途的可再生的生物資源，用途多樣，可以用于發電、建材、轉化為生物油等。隨著科技的發展，農業機械化水平有了明顯提高，秸稈也從單純的堆放漚肥發展為了轉變為秸稈直接還田。也正是隨著農業生產方式的轉變、機械化程度的提高和農村農民生活條件的改善，秸稈使用量較之從前大為減少。農村能源利用使用愈發多樣化，農村發展了許多更為高效便捷的農用工具和農用肥料來促進農作物生長，農作物秸稈剩余日漸增多，且盡管秸稈有著極大的用處，但由于秸稈再利用成本高、耗時長、收益較慢，往往不被農民所考慮，故而，每當農忙時節，秸稈露天焚燒或者隨意丟棄現象便極為嚴重。 這不僅造成了嚴重的資源浪費，而且排放的大量污染物，致使局部大氣環境質量惡化，造成環境污染，焚燒秸稈產生的煙塵會使空氣能見度降低，威脅航道和道路交通通行等公共安全。秸稈有著極高的使用價值和經濟價值，焚燒秸稈是一種資源浪費，它影響著農村經濟效益的提高和農業的可持續發展；秸稈在焚燒過程中會產生大量的二氧化碳、一氧化碳、二氧化硫、氮氧化物、煙霧、煙塵等有害物質，大量焚燒秸稈后產生的二氧化碳會加劇溫室效應；煙塵、炭黑等可吸入顆粒物濃度達到一定量時，輕則誘發人和動物的呼吸道、眼疾病等，引起咳嗽、胸悶、流淚，嚴重時進入肺臟沉積，引發肺部疾病。《寧夏環境質量報告書》中的調查數據顯示，銀川市空氣環境污染的主要特征主要表現為自然塵與煤煙型綜合污染，可吸入顆粒物、二氧化硫、二氧化氮一直為主要污染物，而秸稈燃燒的一個主要產物便是可吸入顆粒物。筆者在平吉堡發放的500份調查問卷中統計得出，該區居民認為所在村環境污染問題主要體現在何處時，分別為固體廢棄物63.16%，大氣污染42.11%和噪聲污染20.05%。當問及小區散落的落葉等如何處置時，居民表示都是統一收集焚燒，且居民紛紛反映，盡管焚燒是最為簡便的途徑，但秋冬季節一燃燒落葉等周圍便彌漫著極濃重的味道，老人和小孩時常被煙嗆到。 在前往平吉堡調研途中，途徑一大片農田，筆者看到有些農民為圖方便，將廢棄的秸稈廢料等直接堆放于收割后的農田上焚燒，濃煙陣陣，氣味嗆人。這樣焚燒會使土壤中的有機質遭到破壞，致使土壤板結、肥力下降和糧食減產；同時易產生安全隱患，焚燒秸稈時多為秋季收獲時節，往往天氣干燥，田間易燃物較多，隨意焚燒，容易造成附近未收割的農田和其他農作物堆放物失火，甚至殃及田間農民的生命安全，對集體財產和人身造成損失。

二、《銀川市農村環境保護條例》第24條的有關規定及其實施狀況

針對秸稈焚燒的種種危害，銀川市出臺的《銀川市農村環境保護條例》中對此做了相關規定。條例第24條第二款規定：“在人口集中地區、機場周圍、交通干線附近以及當地人民政府劃定的區域，禁止露天焚燒秸稈、落葉等產生煙塵污染的物質”；第40條第二款規定了處罰措施，“違反本條例第二十四條第二款規定，在人口集中地區、機場周圍、交通干線附近以及當地人民政府劃定的區域，露天焚燒秸稈、落葉等產生煙塵污染的物質的，由環境保護主管部門責令停止違法行為，處以二百元罰款”。值得一提的是，在《銀川市農村環境保護條例》實施的第二日，環保執法人員便依據《條例》的第24條第二款和第40條第二款對某公司焚燒落葉的行為開出了首張罰單，并對其進行了批評教育。該條款的規定對于推進秸稈的綜合利用，尤其是禁止焚燒秸稈對于緩解環境污染起到了積極的作用。 筆者在平吉堡等地走訪調研時，見到許多農戶都只剩一些老人，詢問才知，家里的青壯年大多已經去城里打工，田里的農活只能由老人自己完成，別說是處置秸稈，能把農忙時收割完成都已經是勉勉強強，更別說大量的秸稈，往往隨意丟棄或者焚燒是最簡單的辦法。一方面，除卻少量用于喂養牲畜、墊圈等，剩余的燃燒已是習以為常的一件事；另一方面，農民普遍不知《銀川市農村環境保護條例》的出臺，更不知條例中禁止焚燒秸稈、落葉等的規定。目前條例中關于秸稈的規定主要是禁止露天焚燒，違者處以罰款等，那么這樣的處罰方式是否會過于單一，應如何保證執法的效果，是否“見煙就罰、見火就抓”呢？我們在調查問卷中問及受訪人員就《條例》第四十條第二款關于“在人口集中地區、機場周圍、交通干線附近以及當地人民政府劃定的區域，露天焚燒秸稈、落葉等產生煙塵污染的物質的，由環境保護主管部門責令停止違法行為，處以二百元罰款”的看法時，僅有15.79%持合理態度，15.79%認為罰款數額過高，持其他態度的為68.42%，在持“其他態度”中，經過詢問，大多認為是不合理、不需要罰款甚至是沒有觀點，15.78%認為不合理。認為罰款數額過高的受訪人員表示，現在大部分農戶都是獨門獨院，就算有焚燒往往也只是小范圍的焚燒，一次罰200數額過高，應該根據其焚燒的數量來決定罰款多少錢。另一些受訪群眾表示，不是他們不支持條例的出臺，但是對于老人來說，即使條例出臺了，他們也沒有足夠勞動力去處置秸稈，光運走就是很大的困難，最多變焚燒為丟棄，實在是無能為力。銀川市此前也有冬季禁火令的相關規定，即冬季林地荒地禁止燒荒燒紙、焚燒秸稈等，短期效果顯著，但一過了嚴查嚴抓時期，便又有農民開始偷偷焚燒。

三、關于提高《銀川市農村環境保護條例》第24條實施效果的若干建議

《條例》的出臺固然重要，但若沒有得到良好的實施，那么再好的法條也只會成為一紙空文，這是任何立法者都不希望看到的。對此，筆者認為，環保執法部門可以從以下幾個方面入手，確保條款得到更好地實施。 一是要設點宣傳，尤其是在農村地區，更應當加大對《條例》的宣傳力度，普及露天焚燒秸稈、落葉的危害知識。同時還要做好巡查工作，深入田間地頭。在調查問卷中，78.95%的受訪人員肯定《條例》的實施能夠對改善農村環境起到一定的作用，但遺憾的是，沒有一個人知道這部與他們生活息息相關的《條例》已經通過并施行。這更體現了《條例》及禁燒宣傳的必要性。另一方面，還應協調各部門做好農作物秸稈回收處理等，從源頭上禁止焚燒秸稈現象。 二是要采取兩手抓的辦法，通過轉變農民的思想認識和行政處罰相結合，改變單一的處罰方式。在《條例》宣傳過程和執法過程中，宣傳人員和執法人員應當對秸稈的各項用途和隨意焚燒丟棄的危害進行詳細說明，通過與村委會合作，采用宣傳欄、村廣播進行秸稈知識普及，“變廢為寶”，從而使農民從根本上改變秸稈用處不大的認識，而非粗暴的“見煙就罰、見火就抓”。 三是要政府出臺相關的政策法規，鼓勵農民對秸稈的開發利用，給予技術、政策和資金上的支持。正如上文所述，盡管秸稈有著極高的利用價值，但是由于秸稈開發技術成本較大、收益期較長，往往不被農民所選擇。政府可以出臺相關的政策，例如：發放政府補貼，在農忙之時組織大型具有粉碎功能的收割機，幫助勞動力不足的家庭搬運秸稈，提高農民秸稈利用技術的積極性等。江蘇省于2006年即通過了首部農作物秸稈焚燒的省級地方性法規—《關于促進農作物秸稈綜合利用的決定》，不僅將秸稈焚燒納入法規，更明確規定了對秸稈綜合利用的扶持措施，開辟了“疏堵并舉”的新路子，收到了良好成效。決定除了明確規定四類區域不得露天焚燒及其處罰措施，更明確指出各部門應重點支持秸稈綜合利用技術與設備、落實相關的優惠政策等。河南省于2012年開始實施的《河南省固體廢物污染環境防治條例》也專設了一章“固體廢物的開發利用”，鼓勵包括秸稈在內的固體廢物的開發利用，并可享受相關優惠政策。 隨著銀川市環保局爭取將銀川市列入《國家重點區域大氣污染防治規劃（2011-2015）》中的防控城市，銀川市大氣污染聯防聯控工作進入了一個新臺階，2013年將成為我市大氣污染聯防聯控工作的關鍵年。《銀川市農村環境保護條例》第24條禁止露天焚燒秸稈、落葉的出臺對于防治農村地區的大氣污染有著極大的意義，對于政府部門的環保執法工作也起著指導作用，我們也期待在各部門的努力下，《條例》第24條能夠收到其預期的效果，對改善農村環境起到積極作用，為農村乃至銀川構建一片潔凈蔚藍的天空。