論文導讀:：本文梳理了流動人口的發展趨勢、管理模式變遷和當前存在的問題，在此基礎上提出應從以下六方面改革和完善當前流動人口管理制度，建立動態平衡的人口管理系統：進一步剝離戶籍的附著利益；實行居住證制度，建立安全號碼和信息化管理系統；成立專門的流動人口管理機構和建立正式制度；改革財政體制，實現公共服務均等化；引導農民減少空置房，以土地換收入換保障；以產業和城市規劃引導人口流向，并健全勞動市場的信息發布機制。 論文關鍵詞：流動人口，管理模式，防范，戶籍，居住證，動態平衡 “村莊建圍墻、安街門，封閉不常用的路口，人員和車輛持證出入”。這是北京市大興區試點的流動人口封閉管理模式，或曰社區化管理方式，最近在網上被熱炒為“封村管理”。此舉可謂一石激起千層浪，再次攪熱了城市流動人口管理的話題。一方是代表本地人的管理者，指出社區化管理方式不能“簡單解釋為封村”，且“絕沒有歧視外地人的意思”；另一方是大量的流動人口，很難對此釋然。有文章說此舉是“打著治安維穩旗號的管理模式，將普遍存在的對流動人口的歧視，進一步強化和具體化”，“圍墻、堵路、監控等不容辯駁的事實，激起人們對于隔離的聯想…有人怒斥其為只堵不疏，是‘歷史性的倒退’，是警方和責任部門懶政”。堵還是疏？如何堵、怎樣疏？本文擬就此對我國城市人口流動的管理問題進行梳理和探討。 一、城市流動人口管理的必要性和迫切性 隨著社會經濟的發展和城市化進程的加快，城市流動人口問題越來越無法回避。它不僅關系到城市管理，更關系到城鄉之間、不同地域之間公民的平等權利與和諧社會的構建。 （一）當前城市流動人口的變化趨勢 改革開放以來，我國流動人口變動呈現九大趨勢[1]：（1）流動人口的普遍化。流動人口在全國總人口中所占比例大幅度提高，2005年為11.27%；在部分城市和經濟發達地區集中了大部分流動人口，上海、廣東、北京、浙江、福建等省(市)的流動人口占當地常住總人口比例分別高達34%、26%、23%、20%和19%；流動人口來自五湖四海。（2）流動原因的經濟化。（3）流動時間的長期化。在流入地居住5年以上的流動人口數量從2000年的3400萬人，增長到2005年的4600萬人。（4）流入地分布的沿海集中化。（5）年齡構成的成年化。（6）性別構成的均衡化。（7）女性人口流動的自主化。（8）流動方式的家庭化。（9）學業構成的“知識化”。 由上述9個特征可見，隨著市場化程度的加深，人口要素的流動已越來越常態化、普遍化和理性化，自由遷徙是最終的大勢所趨。 （二）城市流動人口的積極貢獻與消極影響 人口流動有多方面的積極意義：首先，滿足了城市和工業發展對勞動力的需求，促進了流入地的經濟持續增長；其次，促進了農村勞動力轉移，增加了農民收入；第三，農民工的低工資降低了城市建設和經濟發展成本動態平衡，增強了城市競爭力；第四，推動了全面統一的勞動力市場的形成，促使勞動者素質在競爭和交流中快速提高；第五，促進了思想和文化的交流與融合，增強了社會的包容性核心期刊。 但是，由于經濟發展水平和資源條件的限制，大規模的人口流動也帶來一系列問題：（1）造成城市的環境和資源過載，以及基礎設施、公共設施和居住環境的重負；（2）外來人口自身的權益保護、超計劃生育和生活困難問題；（3）對城市社會治安造成負面影響。 二、我國流動人口管理模式的歷史變遷 在經濟、社會發展的不同階段，隨著人口與各生產要素之間關系的變化，我國政府主動或被動地采取了不同的流動人口管理模式。從二元戶籍制到暫住證、收容遣送制度，再到社會救助制度，以及近年來上海、廣州、深圳等地方政府紛紛推出的“居住證”制度，經歷了一個逐步開放、關注民生和走向公平的過程。 綜觀我國解放以來的流動人口管理制度，大致可劃分為五個發展階段①[2][3]。 （一）人口自由遷徙時期（1949-58年） 這個時期很短暫。 （二）限制性流動人口管理模式(1958-83年)：政府通過控制生存環境限制人口流動 計劃經濟時期，由于農業勞動生產率不高，為了保證城市人口的口糧安全和工業化的順利進行，把全國人口分為農村戶口和城鎮戶口、農業戶口和非農業戶口，通過糧食供應、住房、就業等配套政策，嚴格控制農村人口進城。 （三）防范型流動人口管理模式(1984-2003年)：政府通過治安防范和控制社會保障調節人口流動 這種管理模式是以公安部門牽頭、以治安防范為主要目標，相對于戶籍人口而言，流動人口被當成了潛在的麻煩制造者進行管制。傅崇輝稱之為“防范型”管理模式（傅崇輝，2008），藍宇蘊則稱為“補缺型”管理模式（藍宇蘊，2007）。 為了適應改革開放后經濟、社會發展的需要，人口政策逐漸松動。1984年，允許農民“自理口糧到小城鎮落戶”；1985年實行暫住證制度，這等于承認了人口流動的現實，同年起實行的居民身份證制度也是適應人口流動的制度安排。與暫住證制度配套實施的收容遣送制度，由于制度設計本身的缺陷[4]，在實施過程中產生了嚴重的問題。首先，負責收容遣送的行政機關被賦予了可以不經司法審判而任意剝奪或限制公民人身自由的權力，其后果的極端例子是孫志剛在收容所被打死。其次，由于財政緊張，有關行政機構通常以強迫被收容者從事勞動來補貼遣返費用；在強迫勞動之外，被收容人員也往往成為相關行政機構牟利的工具。 這種管理模式沿襲了城鄉隔離的思路，其突出特點是控制性、被動性和臨時性，重收費輕管理，重管制輕服務，重當前輕長遠。由于把流動人口置于主流社會之外，在體制上割裂了流動人口與流入地社會的有機聯系，加大了流動人口與所在城市的摩擦。單純就城市管理而言，該體制的主要問題有：第一，它缺乏管理資源的整合性與管理權力的足夠權威性[5]，影響管理效果。流動人口管理的綜合性很強，涉及公安、計生、稅務等許多部門，各部門在工作中有自己的重心與規范，由公安部門牽頭的管理，往往難以解決各平行部門的協調配合問題。第二，它主要是一種壓制型或者控制型管理，與和諧社會和服務型政府的時代背景相沖突。第三，它強調被管理者的義務，忽視了義務與權利之間的邏輯對應關系，導致管理的雙方彼此敵視。第四，某些部門在利益的驅使下，變流動人口管理為“收費（辦證）管理”，完全背離了管理的初衷。 （四）綜合型流動人口管理模式(2003-05年)：多元政策目標 2003年“孫志剛事件”的發生，直接導致了收容遣送制度的廢除，以社會救助制度取而代之。同年，“民工荒”出現并蔓延動態平衡，整個勞動力市場在總量過剩的基礎上出現了結構性緊缺的矛盾。為了繼續滿足城市工業和服務業的勞動力需求，促進房地產和各種服務業的繁榮，許多城市的管理者已將流動人口當作城市的“事實居民”。同時，社會對公平、正義、和諧的呼聲越來越高。在這種背景下，流動人口管理的目標不能再局限于社會治安，而是要綜合考慮勞動力供給、消費需求、社會保障、教育等多種目標，以達到既保持城市的經濟發展質量，又不以犧牲文明進步為代價。“防范型”管理模式已無法勝任這種需要，而以綜合性政府部門為主、多部門協同運作的“綜合型”流動人口管理模式逐漸在各地實施。如上海等地就實行流動人口管理“市級綜合協調、區級綜合管理、社區具體實施”的策略。 這種綜合型管理模式，實際上是暫住證取消后的一種被動的臨時措施。它存在兩個主要局限：一是基層實施機構沒有執法權，很多問題的解決都要求助于上級各部門，效率低下；二是管理邏輯仍然不順暢，基層管理部門缺乏經費預算，管理主體與客體之間存在明顯的排斥性。一方面，管理者還停留在政府強制管理和公民無償履行義務的思想意識層次上；另一方面，由于流動人口管理機構未納入政府的正式編制，經費沒有保證，繼續把管理當做收費平臺，延續了收費管理的特征。 （五）大人口管理模式(2006年以來)：平等融合 大人口管理模式是以“淡化戶籍意識，強化居民意識”為核心理念，以居住證為載體，逐步讓流動人口享有以往戶籍人口才享有的居住、就業、社保、教育、公共交通等政府行政管理和公共服務的內容。其實質是建立適應要素優化配置、平等、融合、動態平衡的城市居民管理框架，把長期游離于主流體制以外的流動人口納入到城市公共管理服務的體制中。 隨著城市化的加速，在構建和諧社會、公民平等和城鄉一體化的新要求之下，賦予流動人口與戶籍人口平等權利的呼聲越來越高，迫切需要政府創新制度供給。在此背景下，全國興起新一輪戶籍制度改革的風潮，建立城鄉統一的戶籍登記管理制度。2006年，中共中央、國務院在《關于全面加強人口和計劃生育工作統籌解決人口問題的決定》中，明確提出了“實行流動人口居住證制度”；2010年，國務院通過《關于2010年深化經濟體制改革重點工作的意見》，進一步提出“逐步在全國范圍內實行居住證制度”。上海、廣東、深圳等地，在適應當地經濟結構調整、社會文明進步等現代化的客觀要求下，紛紛推出了有利于人口有序流動、激勵流動人口努力提升素質的居住證制度。 目前，居住證制度仍在地方政府的嘗試階段，在辦證速度、收費、信息化和管理機構等方面還有諸多不足，尚需進一步完善。此外，有些地方的居住證制度與暫住證制度差別甚微，“換湯不換藥”，不能發揮預期的作用。 三、當前流動人口管理面臨的問題 雖然流動人口管理制度逐漸向開放、平等和自由的方向邁進，但是事實上，廢除收容遣送制度后，許多地方出臺的流動人口管理措施都有被動應急的特點，無論從管理者的認識層面，還是實踐中的各種制度嘗試，都還存在不少問題。 （一）認識方面的問題 在政府層面上，長期以來形成的對流動人口的認識并未有根本性的改變，考慮流動人口對城市資源的沖擊較多，對社會穩定的考慮多于社會經濟發展的考慮，將治安、能源、土地、水資源、環境、就業等方面的壓力簡單歸結于流動人口過多。例如“鐘南山事件”[6]。2006年，居住在廣州的鐘南山院士，因為本人的手提電腦被搶，遂在媒體上表示，為了維護城市的良好治安，中國應該恢復收容遣送制度。又如2005年初，中國人民大學張惟英院教授提交的議案——《關于建立人口準入制度，控制人口規模，保持人口與城市資源平衡的建議》，無疑是基于流動人口是導致北京資源緊張重要原因的認識核心期刊。實際上動態平衡，犯罪率升高的原因很復雜，遠不是靠收容遣送可以解決的問題。而農民工由于生活條件所限，人均資源消費水平大大低于市民的平均水平。表面上看起來，許多社會問題與流動人口有關，實際上其深層次原因是社會管理能力不足，無法建立適應人口流動的各種資源的動態平衡管理系統。 （二）制度方面的問題 首先，戶籍制度一定程度上阻礙了人口的合理流動。第二，流動人口權益保障制度不完善。就業與入學歧視，選舉權與被選舉權事實上的無法行使，等等。其中，流動人口的社會保障關系無法在全國范圍內自由轉移，成為流動人口社會保障的關鍵性制度缺陷。最后，信息的采集技術和共享制度以及財政管理體制都不適應動態人口管理的要求。流動人口管理的混亂和技術落后，導致“底數不清”，官方無法掌握流動人口數量、職業等基礎信息，不得已采用地毯式走訪的臨時措施。僅最近三年，北京警方至少推行了三次全市規模的“社區民警入戶大走訪”行動，片警挨門挨戶查防流動人口[7]。 此外，暫住證在各地仍是主要的流動人口管理措施，即使是推行居住證制度的地方，也是暫住證和居住證并存。事實上，由于許多流動人口“拒”辦暫住證，暫住證制度已逐漸式微。時任北京市公安局局長的馬振川曾表示，自2003年《收容遣送管理辦法》廢止后，（北京市）流動人口管理基本處于真空地帶[8]。各地的流動人口管理仍屬于前述綜合型模式，責權利界定不明、基層實施機構沒有執法權、管理邏輯不暢和經費無保障等問題，在許多地方依然存在。 四、城市流動人口管理的制度探討 （一）地方政府流動人口管理面臨多重約束 地方政府在選擇流動人口管理模式時，至少面臨六個客觀約束[9]：一是中央政府要求各級政府堅持以人為本的執政理念，努力實現基本公共服務均等化；二是發展地方經濟必需一定的人口規模和比較合理的人口結構；三是當地經濟發展潛力和政府財力的有限；四是當地資源、環境的人口承載力有一定的極限；五是流動人口的增多一定程度上影響了當地居民的就業、治安和環境質量，導致當地居民對流動人口產生一定程度的抵觸和排斥；六是流動人口對當地的經濟社會發展做出了貢獻，要求享受與當地居民同等待遇的呼聲越來越高。在這些約束中，前四項比較剛性，后兩項是潛在的約束，是否考慮以及在多大程度上考慮后兩項約束，雖然主動權在地方政府，但事實上會隨著各方力量對比的變化，在不同的階段和條件下，不同利益群體的話語權占主導地位。 （二）進一步剝離戶籍的附著利益 由于地區間經濟發展的嚴重不平衡，以及多年來城市居民習慣的優待，構成了嚴重的“路徑依賴”，大城市戶籍仍然享有一系列的福利優待：孩子高考、保障性住房、就業、醫療、低保等20多項權利。一方面，如果讓流動人口享有同城市居民同等的福利保障，目前還不具備這樣的公共品供給能力。另一方面，倘若當前就剝離戶籍上的一切附著利益，則會遭遇來自包括執政階層在內的城市居民的巨大阻力。因此，尤其是在北京、上海等特大城市，戶籍改革只能采取漸進的策略，逐漸創造條件，在擴大社會保障覆蓋范圍的條件下，淡化城市戶籍的特殊利益。具體來講，戶籍改革可以遵循以下原則：先以省或者市為單位，統一本區域的戶籍和社會保障；先完善縣級市市區、縣城和建制鎮的戶籍制度改革，后進行省轄市市區（地級以上城市）戶籍制度改革[10]。待到建立起全國統一的社會保障體系時，戶籍自然就可以完全放開了。 今年6月7日，廣東省人民政府出臺了《關于開展農民工積分制入戶城鎮工作的指導意見(試行)》，允許本省農民工憑積分入戶，尤其是本省戶籍農民工及其隨遷人員向縣城、中心鎮傾斜。這一舉措為我國戶籍制度改革的加速提供了極好的試驗平臺。 （三）實行“居住證”制度，建立安全號碼和信息化管理系統 前面提到，各地已陸續試行居住證制度。居住證制度應建立在兩個基礎之上：一是借鑒西方安全號碼制度動態平衡，給每個公民匹配一個終生不變、在各種場合通用的安全號碼；二是充分利用信息技術，完善居住證的電子功能，實現信息的及時記錄和聯網共享。西方每個公民，都有一個終生不變的社會安全號碼[11]。這個號碼動態記載個人的身份資料、教育閱歷、供職變更、家庭情況、財產情況、納稅報告、信用記錄、違規違章違法記錄等，信息全國聯網，在社會生活的各種場合發揮作用。由于這個號碼不能偽造，記載的內容也不可抹掉，因此，人們通常會非常謹慎地對待有可能違規的問題，不愿留下不良記錄。這樣，任何人都不可能對政府部門以及銀行、保險等機構隱瞞自己的真實情況。在我國，可以用身份證號碼作為這個安全號碼，這要求進一步完善身份證管理制度，防止假冒；也要求實現信息安全聯網，才能最大限度地發揮機構和個人對這些信息的使用和監督的作用。 （四）成立專門的流動人口管理機構，促進管理主體的多元化 現有的流動人口管理模式既有由政法委、綜治委負責的，也有由發改委、計生委牽頭的；既有派出所指導的協管員隊伍實施管理的，也有由各部門抽調專門人員集體辦公的。無論是哪一種辦法，仍然具有拼接性質，均非真正獨立的專門機構。而流動人口的規模化和常態化，要求必須有專門的制度和正式的機構進行管理，通過法律法規的權威賦予流動人口管理機構的權威和規范。流動人口管理機構的主要職能是管理、服務和維權。具體包括審核和發放居住證、錄入有關人口信息，根據相關規定為流動人口獲得就業、教育、醫療等各種服務提供信息和指導。 我國流動人口的管理歷來是政府包辦，這顯然已經不適應現代社會多元化和復雜化的現實，也不利于建立公民社會和服務型政府。政府應鼓勵外來人口參與流動人口管理，積極引導流動人口自治組織加入城市社會管理體制，從而促進流動人口與政府和本地居民的合作，更好地融入主流社會。 （五）改革財政體制，實現公共服務均等化 由于中央與地方、基層在財權、事權分配以及公共服務產品安排上存在利益博弈，基層政府財權與事權不對稱，公共品供給主體缺位，供給財力不足，轉移支持明顯乏力。此種情況下，各地方政府很難將流動人口的各種公共服務考慮在內。因此，盡快改革財政體制中與流動人口管理不相適應的制度安排，是實現流動人口與戶籍人口公共服務均等化的關鍵。 （六）引導農民減少空置房，以土地換收入換保障 房屋和土地是農民最主要的資產和安全保障。由于大量農村勞動力進城務工，而現行法律限制了農房的轉讓和變現，使農村出現越來越多的空心村，積壓巨額資金的同時，也閑置了大量的宅基地核心期刊。對于流動在外的農民工，一邊是家鄉漂亮的樓房空置，另一邊是只能租住在城市窄小簡陋的貧民窟里。因此，如何盤活農民的資金和土地，使農民更多地依靠自己的力量來改善其在城里的生活，是當前政府迫切需要解決的制度問題。這里主要涉及三個方面的制度：一是戶籍制度，二是農地的承包經營權，三是農房及其宅基地使用權。 改革歧視性的二元戶籍制度，這在前面已述及。對于第二個問題，在社會保障尚不具備全民均享的條件時，可以嘗試賦予農民無限期的承包經營權，并把承包經營權與所有權徹底分離，農民的戶籍一旦遷入城鎮后，不再作為農村集體經濟組織的一員。所有權作為田底權，承包經營權作為田面權，田面權只享有耕種的權利和收益，不享有集體經濟組織將來的收益。對于農民的宅基地使用權，可以逐步推廣重慶的地票交易方式，使農戶的宅基地變成現金收入。 也許有人擔心動態平衡，上述三個條件會引發農民大規模入城定居。其實不然。中國的農民由于沒有任何保障，是我國最具經濟獨立和經濟理性的群體，他們一定會權衡定居在城市和鄉村的成本及收益，做出理性的選擇。 （七）以產業和城市規劃引導人口流向，并健全勞動市場的信息發布機制 在市場經濟條件下，人口流動的規模、方向、速度和結構都是由就業市場決定的。這就是為什么各地政府采取各種限制措施后，外來人口規模仍然越來越大的根本原因。因此，大中城市限制流動人口規模和結構的關鍵措施，是減少勞動密集型產業，同時，通過產業規劃和城市規劃，引導這些產業向二三級城市轉移，促進中小城市的產業集聚和經濟發展，流動人口自然會流向這些地方。 日本曾在20世紀60年代推行“國土均衡發展”戰略，以解決“過密”和“過疏”問題，分散轉移東京都的人口。1975年后，人口向三大城市圈集中的狀況趨于消失，逐漸分散到中小城市定居下來。韓國政府也采取“地方工業促進法”、“工業分散法”和“首都圈整治規劃”等措施，積極引導人口從特大城市向中小城市流動。1980年后，首爾市的人口年增長速度大幅下降，而外圍城市的人口增長速度迅速超過首爾。 我國勞動力市場信息管理比較落后，外來人口尤其是農民工主要依靠親緣、地緣等社會關系網絡獲取就業和生活等各種信息，極少通過正規渠道獲取官方的信息，這種局面既不利于人口有序流動，也增加了外來人口流動的成本。因此，健全勞動市場的信息發布機制，也是迫切需要解決的問題。 結語。綜上所述，采取把流動人口隔離在主流社會之外的“防”和“堵”的辦法，已經遠遠落后于今日社會經濟發展的要求，只會加劇流動人口與主流社會的隔閡和排斥，無助于解決各種社會問題。政府只能順應市場經濟和現代化的要求，建立動態平衡的人口管理系統，促進人口的自由遷移和流動人口與主流社會的融合。 注釋： ①流動人口管理模式發展階段在綜合傅崇輝和肖偉兩人觀點的基礎上形成我自己的判斷。