論文摘要：從流動人口的管理存在的諸多問題入手，并針對這些問題進行了成因分析。在此基礎上以十二五規劃社會管理創新為導向，提出了流動人口的社會管理理念創新的基本模式。

論文關鍵詞：流動人口;社會管理;創新

1 流動人口管理中存在問題

人口流動作為社會問題的永恒話題，中外學者直接或間接多有論述。1968年，哈丁發表了著名論文《公地的悲劇》。以公共牧場為考察對象，利用經濟學的“外部性效應”理論揭示了著名的“公地悲劇”，即一個羊吃草并把草吃光的悲劇。他認為，悲劇的禍首不在于羊而在于人口的增加超過了土地的承載能力。而人口增長的邏輯可能招致馬爾薩斯式的難堪和失敗，于是，哈丁將禍首裁定為制度經濟學的基本范疇“公有產權”——由于產權的公有才使草場失去了保護；于是，“公有”作為效率的對立物受到了譴責——“公有產權”成為人口增加的替罪羊。

1.1 流入地與流出地資源配置不合理

一般來講，人口流動會導致流入地人力資源過剩、自然資源供給難和流出地自然資源過剩，人力資源供給難。一方面，流入地如果相對人口增加，則會直接引起當地的住房、食品、交通、環境、治安、就業等狀況惡化，從而導致流動人口與當地城市規劃布局不匹配、與國家產業布局和調整不適應，以致無法達到各種資源的最有效利用，造成資源的緊張或者短缺。另一方面，流出地如果相對人口減少，即勞動力流出太多，則會使當地的勞動力供給不足，還可能使當地出現勞動力短缺的狀況，甚至造成資源的浪費，以及嚴重社會問題、生態問題等，違背了科學發展觀。

1.2 流動人口社會融合難

由于地域、情感等因素，各個地方的人們都形成了自己比較固定的生活方式，無論是語言、行為方式都有很多共通性。外來的流動人口要與當地的人群交流、達成共識非一日之功。此外，各地政府總會采取一定程度的地方保護甚至“差別化”待遇，這使得外來人口很難融入當地人群。對于流動人口來說，“勞有所得、住有所居、學有所教、病有所醫、老有所養”等方面是無法與城市人口享有“市民待遇”的。

1.3 流動人口的違法犯罪率高

由于社會保障、勞動就業和教育權益等方面流動人口的合法權益難以保障，造成失業人口劇增，城鄉二元結構造成的差別待遇使城市的外來人員因一時難以找到出路，不得不鋌身走險，目前違法犯罪問題已成為影響社會治安的重要因素，在各地公安機關所抓獲處理的各類違法犯罪嫌疑人員中，流動人口占到了40％以上，有的地方甚至超過了50%，嚴重影響了社會治安秩序。

1.4 流動人口管理無序、不清、差別化

從深層次視角，問題并不在流動人口本身，而在于對流動人口的管理與服務的無序、不清、差別化。其中，無序指人口的流動與各地人口規劃和經濟社會發展遠景目標存在沖突，人口向大城市和東部沿海流動，造成城市公共資源、公共設施短缺和社會融合不暢；不清指人口流動的信息難以達到傳統戶籍管理那樣準確清楚；差別化指流動人口的合法權益難以與戶籍人口一致，各地在社會管理和公共服務等方面加以區別對待，流動人口經常遭受到城市的社會的排斥，依然是城市中的弱勢群體。

2 流動人口管理中存在問題的成因分析

面對目前流動人口管理中普遍存在的無序、不清和差別化問題，流動人口管理出現了前所未有的挑戰且日益面臨轉型壓力。如果究本溯源的話，可歸因到思想觀念、制度層面和政策導向等方面：

2.1 流動人口服務、管理的思想觀念滯后

現階段，我國流動人口服務與管理領域受封建傳統思想的影響比較嚴重，由于城鄉二元結構的局限，流動人口因為戶籍制度的限制而無法取得城市合法居民的身份。在傳統意義上，流動人口仍被定位為“暫住人口”，在住房、就業、保障、醫療等方面受到各種歧視和限制。管理理念和手段仍停留在“追求人口控制”階段，實際工作中重控制、重管理、輕服務；偏重于預防和打擊犯罪，在就業、居住、醫療、社會保障、子女教育、計劃生育等基本公民權保障方面力度不夠；偏重于從有利于職能部門管理職能而很少從有利于流動人口服務的角度；往往使管理流于形式，更談不上服務。這與現代法治政府的職能相違背。

2.2 流動人口服務、管理的理念、體制與機制的錯位

首先是流動人口管理體制與管理理念、目標的不適應。在我國流動人口管理理念已經發生重大變化的情況下，傳統的管理體制沒有跟上管理理念的變化，以致涉及多個部門、多個方面的流動人口管理服務沒有形成統籌協調、注重服務的局面。絕大部分地區所采用的以“治安管理”為主的流動人口管理體制，流動人口管理體制重點不在市民化服務上，過分強調治安管理。這明顯不符合我國行政管理體制改革精神。其次是流動人口管理體制改革與工作機制創新不配套。由于目前流動人口管理體制中沒有基層服務隊伍的支持和統籌協調、沒有信息中心，即使流動人口管理理念和工作機制開始向服務轉變，體制層面的轉化也不可能馬上遙相呼應。主要表現為：一方面各地已經進行了“以房管人”、基層隊伍職能加強等機制創新，在流動人口的組織、就業、服務等方面沒有前置性手段等問題；而另一方面“治安管理”本位的傳統管理體制卻無法為機制創新提供真正的支撐。

2.3 政府對人口的流動缺乏有效的導向

改革開放政策和社會主義市場經濟體制的建立，使得大量下崗職工和農村剩余勞動力涌向城市、外出務工經商。一方面，人口的流動呈現出較大的盲目性和無序性，在考量城市的容納能力的同時，還帶來一系列社會問題，另一方面，傳統的“自我”保護主義和“排斥流動人口”思想觀念嚴重影響了外來人口的正常生活和工作，導致流動人口心理失衡，滋生與社會、政府、群眾相對立的情緒，誘發逃避管理、對抗管理和犯罪等社會問題。政府對人口的流動缺乏應有的宏觀調控導向，對流動人口的快速增加缺乏足夠的準備。

流動人口具有雙重經濟和社會效應，管理得好對會為我所用，而管理得不好將成為中華民族復興的強大阻力。由此，流動人口的服務管理創新應集思廣益，理論與經驗并重，傾力打造社會管理創新的系統工程。

3 流動人口的社會管理理念創新

有什么樣的管理理念，就會有什么樣的管理行動。針對過去和目前在流動人口的社會管理中存在的各種問題，應該而且必須轉變已有的舊觀念，樹立新觀念，從而實現社會管理創新。 3.1 從“管理”向“服務”轉變

流動人口管理有過以“攆”（攆走）代管、以“堵”（堵住）代管、以“追”（追趕）代管的歷史，而我國社會管理創新卻有“三個代表”和社會主義法治理念作為理論參照，整個管理就是要以管理好、發展好、實現好、服務好人民群眾的根本利益為歸宿和落腳點，以人民群眾答應不答應、同意不同意、滿意不滿意、高興不高興為標準。從過去的單向的上下命令服從式管理向更多地體現為平等交互式服務轉變，已成為一場不可逆轉的深層次的革命。曾經被放大流動人口存在的一些負面效應現在看來已經并不是那么難管和可怕了，“同城同待遇”、“城鄉居民都一樣”、“流出地與流入地一線牽”等政策措施貫穿于“以疏為主”治本之策。

3.2 從“權力為本”向“權利為本”轉變

過去，許多城市對于流動人口管理，更多地是采取排斥、拒絕的態度，要進入城市還需要所謂“暫住證”，人為地造成城市居民與農民工的對立，這完全不利于建設和諧城市。同時，由于生活方式、消費習慣的差別，給城市做出重大貢獻的“農民工”要完全融入城市還需要很長的時間周期。從嚴格的戶籍制度到暫住證管理到目前達成共識的居住證管理根本是“保障外來人口的合法權益”，充分發揮流動人口維護社會秩序、促進經濟和社會發展的積極作用。流動人口管理創新要充分認識流動人口管理服務在社會管理中的特殊重要性，并用全新的理念審視和謀劃流動人口的管理服務工作，始終堅持以人為本，公平公正對待每一位來城務工創業的“新市民”，讓他們公平享受城市居民同等的權利和義務，盡可能為他們搭建施展才華的平臺，齊心構筑和諧家園、和諧社區與和諧社會。

3.3 從“單一手段”向“綜合并用”轉變

一般來說，單一的“行政手段”是計劃經濟思維模式的產物。根深蒂固，命令式的模式司空見慣，更多地依賴行政手段來進行管理，因為流動人口少，流動不頻繁。但在流動人口流動之頻繁、規模之大的今天，人們的思維觀念更新快、訴求日益多元化，達到預期目的方式往往更多地依靠行政的、經濟的、法律的、思想教育的等綜合手段。流動人口服務、管理是一個系統工程，需要人口輸出地與輸入地，公安、民政、教育、社保等部門有效的協調配合和地域、部門之間的有機配合、上下聯動。此外，采用網絡化信息化手段打破地方條塊分割狀況，建立覆蓋城鄉的全國一體化社會保障體系，突破了在按時足額發放工資、勞動技能培訓、就業信息、基本勞動保障、子女入托及義務教育、社會保險、流動人口維權，乃至重點打擊針對侵害或傷害流動人口的刑事犯罪活動等領域的傳統態勢，改善甚至創新了“綜合并用”手段。

3.4 從“結果管理”向“過程管理”轉變

過去的流動人口管理僅僅是公安一家的事情，純粹為“治安”而“治安”，結果往往很難達到預期目的。而管理的最高目標就是為了不管，“管理就是設計和保持一種良好環境，使人在群體里高效率地完成既定目標。”③等到問題出了再管不如以預防為主將“關口”前移，對于整個過程加強較為嚴密的監控，可以防患于未然:發揮派出所、居委會、村委會的作用，對外出人員進行登記；及時掌握外出人口的動向，及時向流入當地公安機關反饋信息。目前我國城鎮化率不高、社會保障機制不完善、公共服務還缺乏一定實力的情況下，流動人口只能依靠自己投親靠友找老鄉的辦法，解決立足之地問題。建設“人口均衡型、資源節約型、環境友好型”“三型”社會，需要在流動人口過程管理上積極作出反應。

3.5 從“被動接受管理”向“主動參與管理”轉變

在流動人口管理中，由于過去有關部門問題上缺乏針對性、主動性、時效性，導致出現流動人口違法、犯罪數量攀升等各類社會問題。針對流動人口動態變化的基本特征，目前對流動人口逐步采取微機化、網絡化管理來擴充管理信息溝通渠道，以克服流動人口的流出地和流入地無法實現信息共享、部門間協作配合不佳、難以及時準確地提供流動人口的數量變化、類型、流入源、流入目的、流動時間、流動意向、子女受教育情況、辦理證照情況、社會交往方式和生活特點等的困難。要全面加強和創新流動人口的服務和管理，重點解決流動人口服務管理主動，特別要注意抓好就業培訓、子女入學、醫療衛生、社會保障、權益維護、法律援助這幾方面的服務和加強人口信息管理的管理手段。

總之，從社會管理層面來看，對流動人口進行有效管理，本身就是一個復雜的系統工程，新流動人口服務管理，需要創新理念，堅持依法管理；創新組織，創新手段，創新機制，做到法制化、網絡化、常態化。真正解決流動人口的服務和管理問題除了要求政府各部門均各司其職、各負其責、齊抓共管，配合協調，還需要社會力量的廣泛參與。黨和政府視流動人口為建設“人口均衡型、資源節約型、環境友好型”“三型”社會的主力軍，積極出臺新政加以引導、管理和服務，這對于構建流動人口社會管理創新和社會主義和諧社會意義重大。