摘要：農村土地流轉對加快我國農業產業化、規模化發展和解決“三農問題”有著十分重要的意義，但由于農村社會保障法律制度的缺位，國家還沒有在法律制度層面上為參與土地流轉的農民提供一個強有力地保障，制約了農村土地流轉市場的活躍發展。因此，建立和完善農村社會保障法律制度對推進農村土地流轉，促進農業經濟發展，拉動內需，構建和諧農村具有重要意義。

關鍵詞：農村；社會保障法律制度；土地流轉

農村土地流轉能夠有效地促進農村產業結構調整和農業產業化經營，提高土地資源利用效率，增加農民收入，推動農業現代化進程，加快社會主義新農村建設的步伐。如何既讓農村土地成為一個最活躍的生產要素流動起來，又確保農民權益得到有效保障?關于活躍我國農村土地流轉市場的路徑，筆者認為應以農村社會保障法律制度的構建為前提和基礎。

一、建立和完善農村土地流轉市場是解決“三農”問題、活躍市場體系的現實要求

黨的十七屆三中全會，以新一輪土地改革為突破口，解放制約生產力發展的因素，通過農村生產關系的變革，增加農民收入，擴大內需，轉變城鄉二元結構，實現農村發展的自主復興。當前我國農民收入增長所面臨的重重困難，已經成為制約整個國民經濟實現良性循環的一大障礙，是當前討論“三農”問題的核心話題。為解決農民增收問題，發展農業經濟，建立和活躍農村土地流轉市場是一條有效的路徑。

縱觀國內外農業發展的實踐，農業產業化是我國提高農業勞動生產率的必由之路，而其最大的制約是規模制約。從這個意義上說，實行農業適度規模經營是我國農業實現現代化的根本出路，也是我國加入WTO后提高農業國際競爭力的必然選擇。由現在的“分田到戶”向土地規模經營過度的前提條件是要有發育完善的土地流轉市場。十七屆三中全會《決定》明確提出要健全嚴格規范的農村土地管理制度；穩定和完善農村基本經營制度，特別是要賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系保持穩定并長久不變。根據我國目前農村經濟發展的條件的成熟程度來看，建立健全農村土地承包經營權流轉市場是可行的選擇。允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，有助于促進適度規模經營，提高農業勞動生產率，活躍農村市場，擴大內需，實現農業增效和農民增收的目標。

二、我國農村土地流轉面臨的問題和挑戰

經過30年的改革開放，中國農業正在從“一家一戶”的分散經營和“小而全”的傳統生產方式向規模化、集約型的現代化農業過渡。而實行了三十年的家庭聯產承包責任制在促進農業和農村經濟發展的同時，在現實中也產生了諸如限制了農業生產規模的擴張，土地資源利用效率低下，農產品缺乏競爭力且無力適應激烈的市場競爭與需求變化等問題，制約了農業規模化、產業化的發展，使中國農業難以適應當前農業市場化、國際化的要求。依法、規范推進農村土地承包經營權流轉是實現農業產業化、規模化經營和解決“三農”問題的關鍵性環節，是我國農村經濟發展的必然趨勢，更是建設社會主義新農村的需要。但是農村土地流轉在有效地促進農村產業結構的調整和農業產業化、規模化經營，增加農業投入，拓寬農民增收渠道的同時，在實踐中也面臨著難以回避的問題。

(一)農村社會保障法律制度缺位，土地流轉農民生活保障成難題

農村土地流轉中，土地流轉的農民在土地流轉期間，雖然擁有土地承包經營所有權，但在此期間脫離了土地，失去了土地對他們的生活保障。而現實中由于土地流轉操作程序不夠規范，強迫農民流轉土地的情況時有發生，農民所得土地流轉金往往較低等原因，土地流轉農民的生活難以得到長期保障，更沒有能力進入社會保障體系。有些農戶花光了土地流轉金后，一時又找不到工作，變成了沒有土地、沒有資金、沒有生活保障的“吉普賽人”，影響了社會穩定。

(二)農村社會保障法律制度缺位，限制了農民參與土地流轉的積極性

“土地是農民的一切”。土地在農民眼中具有舉足輕重的地位，土地收益是農民的主要收入，土地保障是農村數千年來形成的傳統保障模式，而延續數千年的土地保障也在農民心中打下了無法磨滅的烙印：只要有土地就有活路，沒有了土地就沒有了生存的保障!所以在農村社會保障法律體系尚不健全，農民得不到國家相關法律保證的情況下，是很難在心里上接受土地流轉觀念的，有時甚至產生抵觸情緒，這在客觀上阻礙了農村土地流轉的步伐。

三、活躍農村土地流轉需要農村社會保障法律制度保駕護航

(一)建立農村社會保障法律制度是實現土地流轉的前置條件

千家萬戶的農業生產方式嚴重制約著現代農業的發展，農業的組織化程度和產業化水平低。以黑龍江省為例，全省農村人口2 000萬人，約490萬農戶，人均耕地僅0.32公頃。按照現在的農業生產力水平(包括農業技術水平和機械耕作能力，多為適宜大機械作業的平原地區)，每戶農戶可以耕種4-8公頃，即使現有的耕地數量保持不變，農村也只需要100萬農戶，也就是說農村存在著大約1 000萬的富余勞動力。但由于農村大量的富余勞動力被束縛在土地上，農民的生產力得不到解放，使得“三農問題”長期得不到解決，社會主義新農村建設步伐緩慢。要解放農村生產力，轉移農村富余勞動力，只有建立和完善農村社會保障法律制度，消除農民對土地和家庭的過分依賴，解除農民的后顧之憂，為農民提供一個老有所養、病有所醫的基本制度保障，為農村土地流轉提供堅實的后盾，營造良好的社會環境，才能促使農村土地順利流轉，發揮土地資源利用效率，最終實現農業發展的產業化、規模化，建立農村自治條件下的農業合作經濟制度，最終實現與國際社會的現代農業制度相接軌。

(二)農村社會保障法律制度為農村土地流轉主體解決后顧之憂

隨著農村土地流轉的推進，在實踐中出現了土地流轉主體的生產和生活難以得到保障的問題。而且在有些地區已經出現了矛盾尖銳化的勢頭，這要求政府必須去考慮農村土地流轉主體的社會保障體系問題。毫無疑問，建立農村社會保障法律制度是解決流轉主體后顧之憂的根本途徑。

首先，對于土地轉出方來說，將自己的“命根子”流轉出去不僅僅等于將自己的主要收入流轉出去，而且也意味著將自己最后的一份生活保障放棄，他們的擔憂是可以想象的。他們面對的是能否在非農產業取得穩定的收入，能否適應現代社會的競爭節奏，能否讓自己的生活有所提高，面對“不測風云”能否安然度過等等關乎生存的問題，沒有一個滿意的答案，農民是不會輕易地將賴以生存的承包土地流轉出去的。而建立和完善農村社會保障法律制度在就業、醫療、養老等方面給了土地流轉農民一個滿意的答案，解決了農民的后顧之憂。

其次，對于土地轉入方來說，高投入、周期長的特點決定著農業經營的高風險，他們面臨著自然和市場雙重風險，農業產業化經營要求緊跟市場，一旦遭受自然災害或者農產品市場波動，難以實現利潤目標，資金鏈斷裂，土地轉入方將遭受沉重打擊甚至破產。因此，需要通過建立農村社會保障法律制度，為面臨雙重風險的土地轉入方給予保障，提高他們參與土地流轉的信心。

四、以農村社會保障法律制度的構建活躍農村土地流轉市場的建議

(一)建立我國的《農村社會保障法》活躍農村土地流轉市場

我國的《農村社會保障法》應是以包括全體務農的農民、農村非農業農民以及農民工為被保障主體，以農村低保、醫療、養老為核心內容，以國家強制力予以保證的社會法律體系的重要組成部分，是農村社保領域中的根本大法。其基本內容包括農村最低生活保障制度、農村新型合作醫療制度、農村養老保險制度等，這三項制度建立后基本覆蓋了農村所需要的社會保障項目。在我國農村經濟上不發達、農民收入低且不穩定、抵御各種風險的能力弱等情況下，《農村社會保障法》是農村社會成員養老、醫療、喪失勞動能力或遭遇風險時的保護傘，向其提供基本生活保障或幫助，這樣就解除了農民流轉土地后生活沒有保障的問題，用《農村社會保障法》更好的代位土地保障功能。幫助農民擺脫土地的束縛，解放農村生產力，促進農村土地流轉，發展規模化、產業化農業，實現中國農業現代化、國際化的目標。 (二)強化農村社會保障相關政策的制訂與完善，政府要為農村經濟的發展保駕護航

因地制宜的農村社會保障政策是對我國的《農村社會保障法》的重要補充和完善，而在目前農村社會保障法律制度尚未完全建立時期，國家相應的農村社會保障政策必將承擔更多的責任。所以，國家應當根據目前我國農村的實際情況和促進農村承包土地經營權流轉的要求，制和出臺一些相應的政策措施，做好行政指導工作，為農村經濟的發展和新農村建設做出應有貢獻。

(三)建立完善農村社會保障機構體系構建和諧的社會氛圍

農村社會保障法律制度的實施離不開相關的執行機構，任何農村社會保障法律制度的宣傳與實施都是通過相應的社會保障機構完成的，農村土地流轉主體在辦理社會保障時面對的是具體的社保機構和人員，完善的農村社保機構體系和較高素質的各種人員能夠及時有效地為農民提供服務。因此，要發揮農村社會保障法律制度對農村土地流轉的推進作用，就必須因地制宜的建立具有專業的社會保障機構，使之良性運行。

(四)法律責任與監督機制的確立是活躍農村土地流轉市場的保障

《農村社會保障法》是農村社會保障領域的最高法規。因此違反農村社會保障法律法規所應當承擔相應的民事、刑事和行政責任，要詳細規定違法的情形下所應當承擔的相應的法律責任。同時，在實施過程中應建立職責范圍明確、監督程序規范的農村社會保障監督管理機制。成立由國家權力機關、行政主管部門、司法機關、金融機構和農民代表共同組成的監督管理委員會，負責監督《農村社會保障法》的具體實施，發揮 “制度監督”的優勢；同時要發揮新聞媒體和人民群眾的“輿論監督”作用。設立舉報熱線，開辟公示專欄，對于《農村社會保障法》的實施情況予以監督，對政府的違規操作和違法行為及時舉報，以保障執法以及監管部門工作的正確性和責任感，為土地流轉主體提供快捷周到地社保服務，切實有效的發揮《農村社會保障法》應有的作用。

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