[關(guān)鍵詞]農(nóng)村土地制度 主體 權(quán)利

“我國的改革發(fā)展正處于一個關(guān)鍵時期。在我們面前有許多必須解決而且回避不了的，有許多必須抓緊而不能拖延的任務(wù)。”

-------胡錦濤

社會轉(zhuǎn)型期是一個權(quán)利覺醒和利益紛爭的年代，利益的重分與規(guī)則的重構(gòu)使得我們必須謹慎地配置權(quán)利。面對一個正在由二元結(jié)構(gòu)社會轉(zhuǎn)向多元結(jié)構(gòu)社會，計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的偉大變革階段，單純的權(quán)利配置不僅僅是經(jīng)濟的需要，也是的需要，更是道義的需要。我認為權(quán)利的所有價值都應(yīng)該而且首先在經(jīng)濟中得到體現(xiàn)。但正如羅爾斯在《正義論》中提出的兩條正義原則一樣， 我們在權(quán)利的配置上既要注重普遍平等，又要體現(xiàn)差異和效率。所以，權(quán)利——一種復涵深切的正義與公平的觀念、一種承載民主與自由夢想的契約——在民法法典化的中國超出了一般規(guī)范的意義。希望正在制定的《中國民法典（物權(quán)法篇）》將會是中國化進程中對法治經(jīng)濟，民主政治，人文關(guān)懷最好的注腳。因此，當我從這個角度去審視中國農(nóng)村土地制度的時候，我才深深體會到：中國農(nóng)村的貧困與農(nóng)民權(quán)利的貧困有著孿生血緣，而農(nóng)民權(quán)利貧困的根源集中表現(xiàn)在農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利的貧困。當李昌平眼含熱淚向人們訴說“農(nóng)民真苦，農(nóng)村真窮，農(nóng)業(yè)真危險”的時候，當“三農(nóng)”問題已經(jīng)引起了廣泛關(guān)注的時候，許多學者卻越來越感到困惑。這種困惑也縈繞著我，使我常常夜不能寐。如何從權(quán)利配置的角度以法律制度賦予農(nóng)民權(quán)利，從而使他們成為各種利益沖突中一個獨立主體，成為多元社會中一個真正的有力量的團體，這是擺在我們面前不得不解決的難題。許多學者在論述“三農(nóng)”問題的時候都曾經(jīng)涉及到體制問題，也都嘗試以自己不同的專業(yè)背景去尋找解決的路徑。本文旨在以民法（特別是物權(quán)法）的角度透視“三農(nóng)”問題，并通過農(nóng)村土地制度的解構(gòu)和重建來最終突破被重重迷霧籠罩和層層陰霾掩蓋的真實，推動我國土地制度的物權(quán)立法更符合社會經(jīng)濟發(fā)展的要求，更符合現(xiàn)代民法的私法理念。

一﹑農(nóng)村土地制度的物權(quán)基礎(chǔ)土地是一種不能再生的稀缺的資源；是一種可以永續(xù)利用的保值增值的經(jīng)濟資源；也是一種能夠保障人類生存和發(fā)展的社會資源。民法意義上的“土地”屬于“物”的范疇。傳統(tǒng)民法理論認為：“物者，乃人力所能支配之有機物，而堪充權(quán)利之客體者也。”〔1〕也有學者認為：“民法上的物，也就是作民事法律關(guān)系客體之一的物，是指民事主體能夠?qū)嶋H利用的，并能滿足人們生產(chǎn)和生活需要的物質(zhì)資料?！薄?〕還有學者認為：“物權(quán)法上的有體物只能是： ①人體之外的物，因為人是物權(quán)法上的主體，人格尊嚴是絕對受保護的，所以人體不是物； ②人依靠正常的力量能夠控制、也有必要控制的物?！薄?〕故“土地”屬于“物”別無異議，它也是 ①可以支配和可以利用的；② 能夠滿足人類生產(chǎn)和生活需要的?！兜聡穹ǖ洹返诙碌?4條規(guī)定：“定著于土地和地面的物，特別是建筑物，以及與地面連在一起的土地出產(chǎn)物，屬于土地的重要成分。種子在播種時，植物在栽種時，分別成為土地的重要成分?！薄?〕從物權(quán)立法的意義上看，“土地”概念的確定要解決兩個問題： ①土地的橫向范圍和縱向范圍；②土地與其地上定著物的關(guān)系。從物權(quán)法調(diào)整的范圍看，土地是物權(quán)的最重要的客體，土地物權(quán)是最基本的不動產(chǎn)物權(quán)。

在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，土地是農(nóng)民最基本的生存保障，是農(nóng)民的“命根子”。人類進入化城市化時代，人地矛盾越來越突出，土地的功能和價值不斷提升。由于技術(shù)進步和其它要素投入對土地的替代變得更為經(jīng)濟，使得農(nóng)業(yè)經(jīng)濟更少地依賴于土地的“初始和自然的屬性”，而更多地建立在依托土地的資本屬性的基礎(chǔ)之上，使得土地由“物質(zhì)”向“資本”轉(zhuǎn)化。農(nóng)村土地功能經(jīng)歷了從生存手段到保障手段再到增值手段的演變。土地新興功能——社會財富儲存功能、土地增值功能等，使得農(nóng)村土地炙手可熱，成為各方關(guān)注的焦點。隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，城市化和工業(yè)化的進程加快，農(nóng)村土地從生產(chǎn)、就業(yè)功能向投資和社會保障功能轉(zhuǎn)變，農(nóng)村土地的價值會進一步提升。“由于農(nóng)村土地功能的多樣性，人們利用土地的結(jié)果包括經(jīng)濟性、生態(tài)性和社會性三個方面。因此土地產(chǎn)權(quán)也應(yīng)根據(jù)這三類成果的不同屬性選擇不同的產(chǎn)權(quán)類型。 ①用益類的土地產(chǎn)權(quán) ②生態(tài)環(huán)境效益類的土地產(chǎn)權(quán) ③社會效益類的土地產(chǎn)權(quán)?！?〔5〕對第一類產(chǎn)權(quán)應(yīng)由物權(quán)法規(guī)范，而對后兩類產(chǎn)權(quán)卻需要國家權(quán)力的干預調(diào)控，所以農(nóng)村土地是凝結(jié)了公權(quán)力與私權(quán)利的復合體。這些變化促使農(nóng)村土地制度變遷的價值取向由單一走向多元——計劃和市場，公平與效率，經(jīng)濟和政治，傳統(tǒng)與現(xiàn)代——衍生了不同的利益團體、社會階層對土地及土地制度不同的希望和訴求。

我國土地在公有制的基礎(chǔ)上經(jīng)幾十年的發(fā)展已形成現(xiàn)在的分屬國家與集體所有的局面，這是探討我國土地物權(quán)制度的基本前提?！拔餀?quán)法實一個國家調(diào)整財產(chǎn)關(guān)系的基本法律，決定物權(quán)法的根本因素是一國的社會經(jīng)濟生活狀況。” 〔6〕現(xiàn)行法律對我國農(nóng)村土地制度作出了以下規(guī)范：1、農(nóng)村土地所有權(quán)制度《中華人民共和國憲法》第十條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！?《民法通則》第74條規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有的，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織或村民委員會經(jīng)營管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有?！薄吨腥A人民共和國土地管理法》第二條規(guī)定：“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制?！?《中華人民共和國土地管理法》進一步補充規(guī)定：“村農(nóng)民集體所有的土地分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有?！?《中華人民共和國土地管理法》第十一條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認所有權(quán)。第十二條規(guī)定： 依法改變土地權(quán)屬和用途的，應(yīng)當辦理土地變更登記手續(xù)。顯然，我國現(xiàn)行的土地所有權(quán)制度與國家的社會制度即公有制是相一致的?！凹w所有權(quán)是集體所有制在法律上的表現(xiàn)。”〔7〕2、農(nóng)村土地使用權(quán)制度（1）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)改革開放以來，率先在農(nóng)村進行經(jīng)濟體制改革，推行了以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，由集體將土地發(fā)包給農(nóng)民個人經(jīng)營?！睹穹ㄍ▌t》第80條：“公民、集體依法對集體所有或國家所有由集體使用的土地的承包經(jīng)營權(quán)，受法律保護?！彪S后制定的《中華人民共和國土地管理法》第12條也對農(nóng)村土地承包關(guān)系和土地承包經(jīng)營權(quán)作了規(guī)定：“集體所有的土地，全民所有制單位、集體所有制單位使用的國有土地，可以由集體或個人承包經(jīng)營，從事農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)、承包經(jīng)營土地的集體或個人，有保護和按照合同的規(guī)定的用途合理利用土地的義務(wù)。土地的承包經(jīng)營權(quán)受法律保護。”還有一系列法規(guī)規(guī)章及司法解釋的出臺，在法律上牢固確立了這一制度?！巴恋爻邪?jīng)營權(quán)是反映我國經(jīng)濟體制改革中農(nóng)村承包經(jīng)營關(guān)系的新型物權(quán)。” 〔8〕 一般認為：“土地承包經(jīng)營權(quán)是公民或者集體在法律或合同規(guī)定的范圍內(nèi)對于集體或國家所有由集體使用的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面的占有、使用、收益的權(quán)利?！薄?〕 而有學者認為：“當前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)仍具有較強的債權(quán)性質(zhì)” 〔10〕所以主張以農(nóng)地使用權(quán)取代土地承包經(jīng)營權(quán)。

（2）農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)包括三種：宅基地使用權(quán)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村用地建設(shè)使用權(quán)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公益建設(shè)用地使用權(quán)?！吨腥A人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國土地管理法實施條例》由于其部門法的性質(zhì)，突出了政府的行政規(guī)制，而未制定農(nóng)村集體土地所有人的民事權(quán)利的行使，其具體權(quán)能也未做出明確規(guī)定。另外，對于集體建設(shè)用地使用權(quán)可否作為交易客體流動，《中華人民共和國土地管理法》只規(guī)定了兩種情況：第一，集體建設(shè)用地使用權(quán)只能以入股`聯(lián)營形式興辦企業(yè)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)破產(chǎn)或兼并企業(yè)，可以轉(zhuǎn)移土地使用權(quán)；第二，63條肯定了“符合土地利用總體規(guī)劃，并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)移”的情況?！稉７ā返?3條第3款規(guī)定“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)的土地使用權(quán)不得單獨抵押。以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)的廠房建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時抵押?！笨梢?，鄉(xiāng)村企業(yè)對其建設(shè)用地使用權(quán)可以以抵押方式進行處分，而鄉(xiāng)村公益建設(shè)用地使用權(quán)則不能進行任何處分（《擔保法》第37條）。而宅基地使用權(quán)可通過房屋買賣、贈與等法律行為實現(xiàn)移轉(zhuǎn)，法律并未禁止，但《擔保法》第37條明確規(guī)定宅基地使用權(quán)不得抵押。可見集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)相比國有土地使用權(quán)而言受到了很大限制?！锻恋毓芾矸ā返?3條明確規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。”《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定：“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體所有的土地，經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國有土地后，該幅國有土地的使用權(quán)方可有償轉(zhuǎn)讓。” 《土地管理法》第62條規(guī)定： 農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。農(nóng)村村民建住宅，應(yīng)當符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地。 農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級人民政府批準；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。