一、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立的背景分析。

（一）傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式作用逐漸削弱。

目前，我國(guó)農(nóng)民雖然還是以家庭養(yǎng)老為主，但其家庭養(yǎng)老功能已經(jīng)明顯弱化。隨著我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，耕地逐年減少，農(nóng)民作為生存依托的資源嚴(yán)重稀缺，導(dǎo)致農(nóng)村外出打工人員數(shù)量逐年增加，造成許多老年農(nóng)民無法獲得家庭的養(yǎng)老支持。同時(shí)，由于農(nóng)民收入提高緩慢，使農(nóng)民的養(yǎng)老問題面臨著既缺乏經(jīng)濟(jì)支撐，又缺乏家庭保障的困難。

（二）農(nóng)村人口老齡化問題日趨嚴(yán)重。

根據(jù)最近的人口普查數(shù)據(jù)，我國(guó)農(nóng)村老年人口為8557萬人，占老年人口總數(shù)的65.82%，農(nóng)村人口老齡化速度加快，老齡化程度高于城鎮(zhèn)的現(xiàn)象將一直持續(xù)到2040年左右。農(nóng)村人口在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平很低的情況下就進(jìn)入了人口老齡化進(jìn)程，靠傳統(tǒng)的自力更生、家庭養(yǎng)老很難滿足老年農(nóng)民的生活需求。

（三）土地的養(yǎng)老保障功能下降。

目前，我國(guó)農(nóng)民的收入主要來自農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入。但隨著城市化和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，人均占有的耕地越來越少，同時(shí)受市場(chǎng)和自然環(huán)境的影響，農(nóng)民的土地收益率呈現(xiàn)下降的趨勢(shì)，而在以小規(guī)模農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)為主的農(nóng)業(yè)組織結(jié)構(gòu)之下，農(nóng)產(chǎn)品成本不斷地增加。這就導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)增產(chǎn)不增收，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的絕對(duì)收益不斷降低，土地的保障功能弱化。

（四）原農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)存在缺陷。

我國(guó)原有的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，參保主要依靠農(nóng)民個(gè)人交費(fèi)，政府的責(zé)任和財(cái)政支持不足，農(nóng)民獲得的保障相對(duì)較低，不能切實(shí)滿足農(nóng)民的實(shí)際需求。而且基金投資渠道單一，資金的收益率就被限制在了較低的水平。同時(shí)絕大部分基金的管理、運(yùn)營(yíng)集中在縣級(jí)，由于監(jiān)管手段缺乏，難以防止基金違規(guī)，基金管理運(yùn)營(yíng)效率普遍偏低。

二、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行中存在的問題。

（一）資金的管理與運(yùn)營(yíng)模式缺乏創(chuàng)新，養(yǎng)老金的保值增值難度增大。

目前我國(guó)大部分地區(qū)的農(nóng)保基金管理并沒有遵循征繳、管理、使用三權(quán)分離的原則，由于基金實(shí)行的是省、市、縣三級(jí)管理，按比例分級(jí)使用，職責(zé)和義務(wù)不明確，約束機(jī)制不健全，基金的安全性難以得到保障。新農(nóng)保制度主要是以個(gè)人賬戶為主，隨著覆蓋面的擴(kuò)大，基金結(jié)余額會(huì)越來越大，但是基金增值渠道單一，購買國(guó)債和存入銀行是各級(jí)農(nóng)保基金增值的主要方式，在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金完全或者部分積累的情況下，資金如何投資運(yùn)營(yíng)，如何在通貨膨脹的壓力下保值增值，是政府面臨的一個(gè)重要問題。同時(shí)，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金還處于縣級(jí)管理的層次，由于受管理水平的制約，資金被違規(guī)挪用的風(fēng)險(xiǎn)較大。

（二）各級(jí)財(cái)政支出責(zé)任不明確，地方財(cái)政補(bǔ)貼沒有具體規(guī)定。

此次新農(nóng)保制度設(shè)計(jì)的最大特點(diǎn)就是通過建立各項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，構(gòu)建普惠式的農(nóng)民養(yǎng)老金。在強(qiáng)化了政府責(zé)任的同時(shí)，也說明了地方政府財(cái)政支持能力和村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)程度是新農(nóng)保持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。但是目前在試點(diǎn)地區(qū)，財(cái)政主要是對(duì)縣、鄉(xiāng)政府農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的投入，省、市兩級(jí)還缺乏專項(xiàng)投入。而縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府事權(quán)多、財(cái)權(quán)少，普遍存在財(cái)政困難，不僅對(duì)新農(nóng)保的補(bǔ)貼力度小，而且資金投入不確定，再加上各地村集體的經(jīng)濟(jì)實(shí)力差別很大，而農(nóng)民收入又存在極大的不確定性，從而使新農(nóng)保的資金來源具有不確定性。

新農(nóng)保作為一個(gè)剛性的制度安排，沒有中央和省一級(jí)財(cái)政的支持，難以實(shí)現(xiàn)地區(qū)養(yǎng)老保障的均等化，在基金籌集和待遇支付方面也存在很大的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）新農(nóng)保與老農(nóng)保、農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接不夠，缺少轉(zhuǎn)換。

目前針對(duì)城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民、農(nóng)民、農(nóng)民工及被征地農(nóng)民等不同人群有多個(gè)養(yǎng)老保障制度和辦法。新農(nóng)保制度與其他社保政策之間要考慮相互轉(zhuǎn)換、銜接的問題，才能切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益。但是新農(nóng)保僅規(guī)定了同上述不同養(yǎng)老制度銜接的原則性意見，還沒有具體可操作的實(shí)施細(xì)則，在一定程度上影響了農(nóng)民的參保積極性。

（四）籌資方式不合理，制度變動(dòng)過于頻繁。

由于新農(nóng)保方案基本上是縣級(jí)統(tǒng)籌，個(gè)別地區(qū)是市級(jí)或省級(jí)統(tǒng)籌。每個(gè)地區(qū)關(guān)于籌資模式、籌資各方籌資比例、籌資渠道等內(nèi)容都不相同。伴隨著人口老齡化的加劇，在沒有國(guó)家財(cái)政支持的情況下，養(yǎng)老基金籌集和支付存在很大的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，目前我國(guó)各地開展的新農(nóng)保試點(diǎn)，出臺(tái)的方案，缺乏國(guó)家勞動(dòng)保障部門的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，這些方案在保險(xiǎn)基金籌資模式、最低參保年齡、繳費(fèi)水平、繳費(fèi)基數(shù)的確定、政府補(bǔ)貼、調(diào)節(jié)機(jī)制等方面存在較大差異，對(duì)基金的運(yùn)用也缺乏有效監(jiān)督。制度變動(dòng)過于頻繁，注重短期效益，不利于新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展。

三、完善新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的對(duì)策與建議。

（一）加大宣傳力度，逐步擴(kuò)大保險(xiǎn)覆蓋范圍。

一是領(lǐng)導(dǎo)干部要重視宣傳工作，在“自愿參保”的原則下，宣傳工作決定了新農(nóng)保成敗的關(guān)鍵。在制度推進(jìn)過程當(dāng)中，不搞強(qiáng)迫命令，不片面追求參保率，通過優(yōu)化管理和服務(wù)，逐步擴(kuò)大新農(nóng)保的覆蓋范圍。

二是要充分利用廣播、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊、電視等多種宣傳工具，向廣大農(nóng)民充分展示新農(nóng)保制度的優(yōu)越性，以形成新農(nóng)保的全方位整體宣傳效果。三是村干部及宣傳人員要向廣大農(nóng)民講解新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的各項(xiàng)規(guī)定，向農(nóng)民說清楚社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的收益性、可靠性和規(guī)范性，讓農(nóng)民知道繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)金的預(yù)期收益。要加大信息透明度，充分尊重農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

（二）建立健全農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值運(yùn)行機(jī)制，完善監(jiān)督體系。

首先，應(yīng)建立省、市縣兩級(jí)政事分開的管理體制，行政單位負(fù)責(zé)制定政策，事業(yè)單位負(fù)責(zé)基金管理。農(nóng)村養(yǎng)老基金由省、市縣共管，市縣負(fù)責(zé)基金的收繳和發(fā)放，省級(jí)負(fù)責(zé)基金管理并委托專業(yè)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行多元化組合投資運(yùn)營(yíng)，以提高積累資金的增值率。

其次，拓寬基金運(yùn)營(yíng)渠道，盡快出臺(tái)基金運(yùn)營(yíng)優(yōu)惠政策。中央政府可每年發(fā)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金專項(xiàng)優(yōu)惠債券或制定農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金銀行儲(chǔ)蓄優(yōu)惠利率，也可確定一定比例投資一些風(fēng)險(xiǎn)小、收益高的大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，這樣既保證基金有較高的回報(bào)率，又可解決建設(shè)資金不足的問題。

在基金的監(jiān)管方面，首先，強(qiáng)化行政監(jiān)督，社會(huì)保障相關(guān)職能部門要做好對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)行機(jī)制的日常監(jiān)督工作，建立基金監(jiān)督責(zé)任制。要把專門監(jiān)督落到實(shí)處，財(cái)政、審計(jì)、稅務(wù)等職能部門對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的財(cái)務(wù)收支情況要定期進(jìn)行檢查監(jiān)督。其次，完善實(shí)務(wù)操作流程，大力推行和普及規(guī)范化操作，逐步推廣和應(yīng)用個(gè)人賬戶IT管理系統(tǒng)，不斷提高工作的透明度。最后，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，建立由農(nóng)民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)村居民委員會(huì)、輿論機(jī)構(gòu)等組成的社會(huì)監(jiān)督體系，對(duì)政府執(zhí)行政策法規(guī)的情況，對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收支和管理情況進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)違法行為進(jìn)行申訴、控告、檢舉等。

（三）強(qiáng)化政府的財(cái)政職責(zé)，建立城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資體系。

新農(nóng)保注重強(qiáng)化政府責(zé)任，要建立健全各級(jí)財(cái)政穩(wěn)定、長(zhǎng)效的資金補(bǔ)助機(jī)制，由政府對(duì)參保人員根據(jù)年齡的不同給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼；建立養(yǎng)老保障待遇調(diào)整的儲(chǔ)備基金，以保證被保險(xiǎn)人領(lǐng)取的養(yǎng)老金數(shù)額與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平同步提升，基礎(chǔ)養(yǎng)老金隨物價(jià)水平上漲適時(shí)調(diào)整。財(cái)政補(bǔ)貼應(yīng)以統(tǒng)籌地區(qū)地方財(cái)政為主，省級(jí)財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)給予適當(dāng)支持，地方財(cái)政每年應(yīng)列出專項(xiàng)預(yù)算，充實(shí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障基金。同時(shí)要界定各級(jí)財(cái)政職責(zé)，妥善解決各級(jí)財(cái)政責(zé)任分擔(dān)問題，要明確省、市、縣各級(jí)財(cái)政的籌資責(zé)任，特別是加大對(duì)貧困縣市的轉(zhuǎn)移支付力度。

在選擇新農(nóng)保籌資模式問題上，要打破城鄉(xiāng)二元社會(huì)保障結(jié)構(gòu)，建立項(xiàng)目齊全、形式多樣、覆蓋面廣又標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)?shù)亩鄬哟勿B(yǎng)老保障體系，同時(shí)不斷提高社會(huì)化程度，最終建立起城鄉(xiāng)一體化、統(tǒng)一的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資體系。此外，新農(nóng)保的出資一定要適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展水平，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)養(yǎng)老籌資體系應(yīng)區(qū)別對(duì)待。

（四）注重制度有序銜接，妥善解決新農(nóng)保與其他社保政策的接續(xù)轉(zhuǎn)移問題。

一是制定統(tǒng)一、規(guī)范和切實(shí)可行的操作流程，規(guī)范轉(zhuǎn)換、接續(xù)的操作辦法，在制度模式銜接上采用政府補(bǔ)貼的基礎(chǔ)養(yǎng)老金與個(gè)人賬戶養(yǎng)老金相結(jié)合的模式。

個(gè)人繳費(fèi)與集體繳費(fèi)部分屬于自有資金，全部計(jì)入個(gè)人賬戶。政府補(bǔ)貼分兩部分，對(duì)于中央政府補(bǔ)貼，主要補(bǔ)出口，確保最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平；對(duì)于地方政府補(bǔ)貼，主要補(bǔ)進(jìn)口，對(duì)參保人進(jìn)行鼓勵(lì)資助。

同時(shí)要解決不同地區(qū)間的基金結(jié)算問題。二是管理手段要科學(xué)。將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)管理權(quán)限收歸到勞動(dòng)和社會(huì)保障部門，對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)從政策制定、費(fèi)用征繳與養(yǎng)老金發(fā)放以及基金運(yùn)營(yíng)等進(jìn)行統(tǒng)一管理。提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的服務(wù)手段，規(guī)范管理流程，精簡(jiǎn)管理手續(xù)。三是加快社會(huì)保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌步伐，在提高統(tǒng)籌層次的基礎(chǔ)上，解決地區(qū)間因利益關(guān)系而影響社保關(guān)系接續(xù)轉(zhuǎn)移等問題。四是加快全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)信息化聯(lián)網(wǎng)建設(shè)，為農(nóng)保關(guān)系接續(xù)轉(zhuǎn)移提供技術(shù)支持。要出臺(tái)社會(huì)保障全國(guó)一卡通相關(guān)的政策，使用與身份證信息相連接的社會(huì)保障信息卡，提供繳費(fèi)、支取、記錄、轉(zhuǎn)賬、管理、信息查詢等一系列功能，卡隨人走，方便管理。

同時(shí)，積極促進(jìn)東部較為發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展，不斷提高資金統(tǒng)籌層次，并適時(shí)與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)銜接。對(duì)于經(jīng)濟(jì)較為落后地區(qū)要加強(qiáng)各方的支持力度促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展，并適時(shí)調(diào)整其制度模式，為城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接奠定制度基礎(chǔ)，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接。