一、新型農村社會養老保險制度建立的背景分析。

（一）傳統的家庭養老模式作用逐漸削弱。

目前，我國農民雖然還是以家庭養老為主，但其家庭養老功能已經明顯弱化。隨著我國產業結構的調整，耕地逐年減少，農民作為生存依托的資源嚴重稀缺，導致農村外出打工人員數量逐年增加，造成許多老年農民無法獲得家庭的養老支持。同時，由于農民收入提高緩慢，使農民的養老問題面臨著既缺乏經濟支撐，又缺乏家庭保障的困難。

（二）農村人口老齡化問題日趨嚴重。

根據最近的人口普查數據，我國農村老年人口為8557萬人，占老年人口總數的65.82%，農村人口老齡化速度加快，老齡化程度高于城鎮的現象將一直持續到2040年左右。農村人口在經濟發展水平很低的情況下就進入了人口老齡化進程，靠傳統的自力更生、家庭養老很難滿足老年農民的生活需求。

（三）土地的養老保障功能下降。

目前，我國農民的收入主要來自農業經營收入。但隨著城市化和非農產業的發展，人均占有的耕地越來越少，同時受市場和自然環境的影響，農民的土地收益率呈現下降的趨勢，而在以小規模農戶分散經營為主的農業組織結構之下，農產品成本不斷地增加。這就導致了農業增產不增收，農業經營的絕對收益不斷降低，土地的保障功能弱化。

（四）原農村養老保險制度設計存在缺陷。

我國原有的農村社會養老保險制度，參保主要依靠農民個人交費，政府的責任和財政支持不足，農民獲得的保障相對較低，不能切實滿足農民的實際需求。而且基金投資渠道單一，資金的收益率就被限制在了較低的水平。同時絕大部分基金的管理、運營集中在縣級，由于監管手段缺乏，難以防止基金違規，基金管理運營效率普遍偏低。

二、新型農村社會養老保險制度運行中存在的問題。

（一）資金的管理與運營模式缺乏創新，養老金的保值增值難度增大。

目前我國大部分地區的農保基金管理并沒有遵循征繳、管理、使用三權分離的原則，由于基金實行的是省、市、縣三級管理，按比例分級使用，職責和義務不明確，約束機制不健全，基金的安全性難以得到保障。新農保制度主要是以個人賬戶為主，隨著覆蓋面的擴大，基金結余額會越來越大，但是基金增值渠道單一，購買國債和存入銀行是各級農保基金增值的主要方式，在養老保險基金完全或者部分積累的情況下，資金如何投資運營，如何在通貨膨脹的壓力下保值增值，是政府面臨的一個重要問題。同時，農村社會養老保險基金還處于縣級管理的層次，由于受管理水平的制約，資金被違規挪用的風險較大。

（二）各級財政支出責任不明確，地方財政補貼沒有具體規定。

此次新農保制度設計的最大特點就是通過建立各項財政補貼機制，構建普惠式的農民養老金。在強化了政府責任的同時，也說明了地方政府財政支持能力和村集體經濟的發達程度是新農保持續發展的關鍵。但是目前在試點地區，財政主要是對縣、鄉政府農村養老保險工作的投入，省、市兩級還缺乏專項投入。而縣、鄉兩級政府事權多、財權少，普遍存在財政困難，不僅對新農保的補貼力度小，而且資金投入不確定，再加上各地村集體的經濟實力差別很大，而農民收入又存在極大的不確定性，從而使新農保的資金來源具有不確定性。

新農保作為一個剛性的制度安排，沒有中央和省一級財政的支持，難以實現地區養老保障的均等化，在基金籌集和待遇支付方面也存在很大的風險。

（三）新農保與老農保、農民工養老保險制度銜接不夠，缺少轉換。

目前針對城鎮職工、城鎮居民、農民、農民工及被征地農民等不同人群有多個養老保障制度和辦法。新農保制度與其他社保政策之間要考慮相互轉換、銜接的問題，才能切實保障農民權益。但是新農保僅規定了同上述不同養老制度銜接的原則性意見，還沒有具體可操作的實施細則，在一定程度上影響了農民的參保積極性。

（四）籌資方式不合理，制度變動過于頻繁。

由于新農保方案基本上是縣級統籌，個別地區是市級或省級統籌。每個地區關于籌資模式、籌資各方籌資比例、籌資渠道等內容都不相同。伴隨著人口老齡化的加劇，在沒有國家財政支持的情況下，養老基金籌集和支付存在很大的風險。同時，目前我國各地開展的新農保試點，出臺的方案，缺乏國家勞動保障部門的統一協調，這些方案在保險基金籌資模式、最低參保年齡、繳費水平、繳費基數的確定、政府補貼、調節機制等方面存在較大差異，對基金的運用也缺乏有效監督。制度變動過于頻繁，注重短期效益，不利于新型農村養老保險制度的可持續發展。

三、完善新型農村社會養老保險制度的對策與建議。

（一）加大宣傳力度，逐步擴大保險覆蓋范圍。

一是領導干部要重視宣傳工作，在“自愿參保”的原則下，宣傳工作決定了新農保成敗的關鍵。在制度推進過程當中，不搞強迫命令，不片面追求參保率，通過優化管理和服務，逐步擴大新農保的覆蓋范圍。

二是要充分利用廣播、網絡、報刊、電視等多種宣傳工具，向廣大農民充分展示新農保制度的優越性，以形成新農保的全方位整體宣傳效果。三是村干部及宣傳人員要向廣大農民講解新型農村社會養老保險制度的各項規定，向農民說清楚社會養老保險的收益性、可靠性和規范性，讓農民知道繳納養老保險金的預期收益。要加大信息透明度，充分尊重農民的知情權、參與權、表達權和監督權。

（二）建立健全農村養老保險基金的保值增值運行機制，完善監督體系。

首先，應建立省、市縣兩級政事分開的管理體制，行政單位負責制定政策，事業單位負責基金管理。農村養老基金由省、市縣共管，市縣負責基金的收繳和發放，省級負責基金管理并委托專業管理機構進行多元化組合投資運營，以提高積累資金的增值率。

其次，拓寬基金運營渠道，盡快出臺基金運營優惠政策。中央政府可每年發行農村社會養老保險基金專項優惠債券或制定農村社會養老保險基金銀行儲蓄優惠利率，也可確定一定比例投資一些風險小、收益高的大型基礎設施建設項目，這樣既保證基金有較高的回報率，又可解決建設資金不足的問題。

在基金的監管方面，首先，強化行政監督，社會保障相關職能部門要做好對農村養老保險運行機制的日常監督工作，建立基金監督責任制。要把專門監督落到實處，財政、審計、稅務等職能部門對農村社會養老保險基金的財務收支情況要定期進行檢查監督。其次，完善實務操作流程，大力推行和普及規范化操作，逐步推廣和應用個人賬戶IT管理系統，不斷提高工作的透明度。最后，加強社會監督，建立由農民、鄉鎮企業、農村居民委員會、輿論機構等組成的社會監督體系，對政府執行政策法規的情況，對農村社會養老保險基金的收支和管理情況進行監督，對違法行為進行申訴、控告、檢舉等。

（三）強化政府的財政職責，建立城鄉一體化的社會養老保險籌資體系。

新農保注重強化政府責任，要建立健全各級財政穩定、長效的資金補助機制，由政府對參保人員根據年齡的不同給予適當的補貼；建立養老保障待遇調整的儲備基金，以保證被保險人領取的養老金數額與社會經濟發展水平同步提升，基礎養老金隨物價水平上漲適時調整。財政補貼應以統籌地區地方財政為主，省級財政對經濟薄弱地區給予適當支持，地方財政每年應列出專項預算，充實農村社會養老保障基金。同時要界定各級財政職責，妥善解決各級財政責任分擔問題，要明確省、市、縣各級財政的籌資責任，特別是加大對貧困縣市的轉移支付力度。

在選擇新農保籌資模式問題上，要打破城鄉二元社會保障結構，建立項目齊全、形式多樣、覆蓋面廣又標準適當的多層次養老保障體系，同時不斷提高社會化程度，最終建立起城鄉一體化、統一的社會養老保險籌資體系。此外，新農保的出資一定要適應生產力發展水平，建立城鄉統一的社會養老籌資體系應區別對待。

（四）注重制度有序銜接，妥善解決新農保與其他社保政策的接續轉移問題。

一是制定統一、規范和切實可行的操作流程，規范轉換、接續的操作辦法，在制度模式銜接上采用政府補貼的基礎養老金與個人賬戶養老金相結合的模式。

個人繳費與集體繳費部分屬于自有資金，全部計入個人賬戶。政府補貼分兩部分，對于中央政府補貼，主要補出口，確保最低標準基礎養老金待遇水平；對于地方政府補貼，主要補進口，對參保人進行鼓勵資助。

同時要解決不同地區間的基金結算問題。二是管理手段要科學。將基本養老保險管理權限收歸到勞動和社會保障部門，對基本養老保險從政策制定、費用征繳與養老金發放以及基金運營等進行統一管理。提高基本養老保險經辦機構的服務手段，規范管理流程，精簡管理手續。三是加快社會保險省級統籌步伐，在提高統籌層次的基礎上，解決地區間因利益關系而影響社保關系接續轉移等問題。四是加快全國社會保險信息化聯網建設，為農保關系接續轉移提供技術支持。要出臺社會保障全國一卡通相關的政策，使用與身份證信息相連接的社會保障信息卡，提供繳費、支取、記錄、轉賬、管理、信息查詢等一系列功能，卡隨人走，方便管理。

同時，積極促進東部較為發達地區農村社會養老保險的發展，不斷提高資金統籌層次，并適時與城鎮養老保險銜接。對于經濟較為落后地區要加強各方的支持力度促進農村社會養老保險的發展，并適時調整其制度模式，為城鄉養老保險制度的銜接奠定制度基礎，最終實現城鄉養老保險制度的銜接。