論文關鍵詞:農村社會養老保險;制度模式;社會保障

論文摘要:隨著中國農村老齡化問題日益突出，農村老年人口養老、貧困問題成為制約農村社會建設的重要因素，作為農村基本社會福利保障制度的新型農村社會養老保險制度在解決農村老年人養老，緩解農村老年人貧困方面起到基礎性作用。筆者通過對新型農村社會養老保險制度模式的杭理，分析一些前晗性問題，以期為新型農村社會養老保險制度的順利推廣，有效實現其預定目標提出相關政策建議選擇。

建國以來，中國農村養老模式經歷了從集體保障到家庭保障的歷史變遷，家庭養老在農村養老體系中承擔了獨特的歷史作用。但是隨著中國社會結構轉型的加劇，尤其在伴隨著農村家庭小型化、空巢化和流動化情況下，傳統家庭養老功能弱化，農村社會風險逐漸集聚，農民面臨著較高的養老風險和貧困風險。在黨的十六屆五中全會上，通過了《中共中央關于制定十一五規劃的建議》，建議中提出要加快完善社會保障體系，建立健全與經濟發展水平相適應的社會保障體系。2009年6月溫家寶總理在國務院常務會議上宣布建立新型農村社會養老保險制度，將對年滿60周歲的農村居民發放普惠式國家基礎養老金。新型農村社會養老保險制度由此而成為構建中國農村基本社會保障制度的設置之一，是中國社會保障制度發展歷程中的一個里程碑式事件，引發了社會各界的熱切關注。

1、新型農村社會養老保險制度模式分析

1.1新型農村社會養老保險制度創新了個人賬戶模式路徑選擇

新型農村社會養老保險制度最大亮點在于獨創了具有中國特色的農村社會養老保險賬戶模式，該賬戶模式具有福利性質和保險性質，實現了社會保障理念的轉換，即由殘缺型的社會保障理念到普惠型的社會保障理念的轉換，同時又體現了權利與義務對應關系，明確了責任主體。

在該模式中政府財政支持主要體現在新農保資金的入口和出口上。在入口上采取三方共擔原則，農民個人、集體、地方政府補助，形成農民的個人賬戶;在出口上，農民年滿60周歲以后可以領取養老金，領取的養老金由兩部分構成:其一是中央財政負擔體現公平的基礎養老金，其二是體現按責任義務由農民個人帳戶組成的形成的養老金。出口的兩部分結合充分體現了社會公平與義務的結合。

1.2新型農村社會養老保險制度進一步完善了農村社會福利體系

在中國城鄉分野的歷史進程中，逐漸形成了兩把剪刀差:

其一是工農業剪刀差，在建國以來，中國一直實行工農業產品剪刀差機制，通過這把剪刀差，依靠農村積累了巨大的社會資源，農村逐步被強化為城市發展的大后方與資源供給地，據統計從1952年至1990年，中國農業為工業化提供剩余積累額總計11594.14億元，平均每年300億元，其中13.2%來自稅收。75.1%來自剪刀差，11.7%來自儲蓄。

其二是在城市化的逐步發展中，社會保障制度剪刀差也在逐步強化。社會保障制度設計初始目標在于為城鎮居民提供相應的安全保障，在制度設計上排斥了廣大的農村居民，社會保障制度一度成為城鄉分野的重要標簽。社會保障一方面固化了城鄉二元化格局，另一方面也成為城鄉分野的加速器，使得城鄉分野漸行漸遠。

在中國社會結構日益復雜，社會流動漸趨頻繁，社會風險不斷累積的現實壓力下，農村社會孕育著極大的社會風險，尤其以養老風險為最。因此完善農村社會福利體系不僅事關農村區域問題而是事關社會穩定的大問題。

繼2003年推行的新農合保證了農村居民的病有所醫之后，2006年國家又推出了農村免費義務教育，保證了農民學有所教，開始逐步構建農村的社會福利體系，隨著普惠式的新型農村社會養老保險制度在農村的推廣、普及，力爭實現農民老有所養。新型農村社會養老保險制度、新型農村合作醫療制度與農村免費義務教育構成了中國農村福利體制的三大支柱。

1.3新型農村社會養老保險制度逐步實現了中國社會養老保險制度與國際養老保險制度接軌

國外社會養老保險制度改革的一個重要趨勢是從單一支柱向多支柱過渡，充分發揮國家、社會和家庭(個人)的作用，以滿足不同人群的不同需求。世界銀行于2005年出版了《21世紀的老年收入保障—養老金制度改革國際比較》一書，提出了五支柱的概念和建議:提供最低水平保障的非繳費型“零支柱”;與本人收入水平掛鉤的繳費型“第一支柱”;不同形式的個人儲蓄賬戶性質的強制性“第二支柱”;靈活多樣的雇主發起的自愿性“第三支柱”;建立家庭成員之間或代際之間非正規保障形式的所謂“第四支柱”。尤其是以消除貧困為目標的零支柱的提出，現實了社會保障理念的公平與政府責任。新型農村社會養老保險制度是基于克服農村老年貧困的制度安排，是農村社會福利中最基本的保障制度。

據全國老齡委辦公室提供的數據，目前中國城鄉60歲及60歲以上的貧困老年人約有1010萬人，其中城鎮150萬人，農村860萬人，城鎮老年人貧困發生率約為2.5%，農村約為8.5%，農村老年人貧困發生率相當于城鎮3倍以上。面對龐大的農村貧困老年人口，新型農村社會養老保險制度在某種程度上實現了國際社會推行的零支柱的作用，保障了農村貧困老人的基本生存需求。

1.4新型農村社會養老保險制度設計中的“邊保邊救”原則的科學性。

新型農村社會養老保險制度的推行需要根據國家經濟實力和現實情況逐步進行，對于有條件的農民鼓勵其參保，對于那些困難群體由政府進行救助，幫助他們參保，對于一些殘疾困難人群由政府為其繳納費用。推進過程由引導農民自愿參保，到逐步實現農村居民的全覆蓋。發展模式可以參照新農合的發展模式，逐步提高農民參保標準，逐步解決農村居民的養老問題。

2、關于新型農村社會養老保險制度一些前瞻性問題思考

2.l中央和地方財政保障可持續性分析

2.1.1中央財政的可持續性分析按照中國目前的試點方案規定，國家財政每年給參保人員55元基礎養老金，按照2005年的全國1%人口抽樣調查數據顯示，中國60歲及60歲以上農村老年人口占總人口的13.01%，占老年人口總數的58.23%， 65歲以上老人占總人口的9.07，農村老年人口占老年人口比重的58.04%。按照2008年統計年鑒全國人口結構表0.887%的抽樣比計算，中國農村目前共有老年人約為1.1億人。老年人口結構如表2所示:

按照這一數字基準，可知國家財政在覆蓋100%人口前提下基礎養老金方面的總支出為660億元，據2008年國家統計局發布的公告中，國家財政收入為61330.35億元，中央財政收入為32680.5億元，在全覆蓋情況下國家和中央財政負擔如下表所示:

表3顯示，從目前看，中國財政可以承受農民基礎養老金開支，財政保障是可持續的。但是隨著新農保的推廣和普及，很多地方財政拿不出配套補貼錢，這部分配套補貼最后還是落實到中央財政上，因此，從長遠看，尤其是隨著農民的養老金替代率的提升，中央財政如何確保資金的持續性是一個核心問題。

2.1.2地方財政可持續性分析一以安徽省為例表4顯示，地方政府在國家規定的最低補助30元的基礎上對于老年人個人帳戶進行補助，從10%~100%進行動態測算，以討論地方財政補貼在補貼覆蓋面下的承受力問題。安徽省作為中部一個人口大省，其財政收入居于全國中間位置。據2008年人口數據預測，安徽全省老年人口約為900萬，依據安徽省老年工作委員會統計數據顯示安徽省農村老年人口占全省老年人總數的79.43%，農村老年人口約為700萬。統計顯示安徽農村老齡化約為13.6%，比中國老齡化社會標準高出3.49個百分點，因此安徽情況在全國具典型性。

為了便于分析，采取兩個靜態法:即老齡人口和財政收入的雙靜態分析。不考慮在覆蓋100%以前老齡人口和財政收入增長速度及規模。可以看出當人群覆蓋面在50%以內時，地方財政具備支持性，但是當覆蓋面大于50%時，財政負擔是逐步加重的，尤其到100%時，財政負擔己經達到1.6%，地方的財政可持續性將面臨考驗。尤其是西部一些省區，當覆蓋面逐步擴大時候，其財政負擔能力值得關注。因此地方資金能否及時到位直接影響新農保的實施，因此新農保和地方財政補貼的承受力關系需要多加考慮。此外，還要考慮在中國農村醫療水平和生活條件不斷進步的背景境下，農村居民人均壽命普遍延長，長壽因素也會給中央和地方財政的額外支出帶來隱形壓力。

2.2影響財政可持續性的測算因素

新農保制度養老金的計發涉及人口結構、財政等多方面的因素，為了能夠順利推行新農保制度的實施，必須對于人口的結構等有較為明確的計算指標。

第一、要考慮人口結構的變化因素，包括人口結構、人口流動、城市化進程、老人口剩余生命預測等，這些都直接影響著中央和地方的財政補貼力度和廣度，精算有助于確保新農保制度的順利實施。

第二，養老金的替代率水平問題。中國目前的新農保制度設計著眼點在于動態提高，即先保基本然后再逐步提高。因此隨著農村居民生活水平提高，養老金替代率的更換也應該隨時關注，替代率的確定有利于真正確保養老金符合當地居民的基本生活水平，這些都需要精算確定。

2.3養老金與農村養老服務的替代關系問題

在實施了新型農村社會養老保險制度區域，老人在領取養老金之后依然存在二個方面的潛在問題:

其一由于大部分老人都擁有自己獨立的經濟來源，每月有自己固定的養老金，很多子女可能會基于這個原因而放棄自己的贍養責任，導致老人日常生活陷于困境。

其二隨著農村家庭結構的變化，家庭結構日益小型化，以及農村社會流動的加快，農村里面的空巢老人和高齡老人不斷增多，尤其是高齡失能老人在基本生活不能自理的情況下，養老金是不能解決全部問題的。在保障老人滿足基本經濟需求之后，政府需要考慮如何在農村開展養老服務體系，在保障老年人滿足基本生活需求后，能夠享受其他生活服務，確保領取到的養老金能夠使老人過一個幸福、安康的晚年!

2.4新型農村社會養老保險制度中的“捆綁繳費”問題與普惠式的悖論

國務院《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》中規定，“新農保制度實施時，已年滿60周歲、未享受城鎮職工基本養老保險待遇的，不用繳費，可以按月領取基礎養老金，但其符合參保條件的子女應當參保繳費”。這項規定類似于一種“連做”，言下之意，若子女不參保，即使年滿六十周歲老人也無法領取基礎養老金，這項規定和民眾期待的普惠式養老金是有差距的。所謂普惠式基礎養老金只要是該國國民年滿60周歲都有資格領取基礎養老金，沒有任何其他人為附加條件。

基礎養老金的發放本應惠及最貧困的農村人口，使無力參保的農村老人得到最低生活保障，而“捆綁”則無助于達成上述目的。而且這種強制參保規定將增加“新農保”的執行成本，使執行效果大打折扣。其可能的后果，還包括子女與父母的矛盾加大、農村資金凈流出、逆淘汰(即幫富不幫窮)、基層政府過度負債等等。實施新型農村社會養老保險的最終目的是:確保農村60周歲以上人員全部享受到養老保險待遇，這種“捆綁”違背了實行農村養老保險的初衷。

3、政策建議

3.1繼續關注各地的試點情況，積極總結和和反饋經驗教訓

應該緊密關注新農保實施中的困難和出現的新問題、新情況。為建立全國統一的農村基本養老保險制度提供理論和實踐支持。

3.2進一步加決和完善農村社會養老保險體系建設

一方面要加快新型農村社會養老保險體系全覆蓋速度。農村目前很多年老人處于貧困狀態，據統計39.3%的農村老年人生活相對貧困，45.3%的農村老年人認為生活得不到保障。一些學者統計在農村很多老年人存在“零消費”現象，生存處于異常艱難困苦狀態。加速推進新型農村社會養老保險，有助于緩解這部分老人貧困狀態，雖然每月55元的養老金很低，但是對于這部分老人而言這55元的邊際效益遠遠高于其他人群。政府工作報告設定在 2020年實現農村社會養老保險全覆蓋，這個時間對于很多現在正掙扎在困苦生活中的老人而言無疑是望梅止渴。因此筆者建議，在推進新型農村社會養老保險制度建設過程中，可以借鑒新農合在農村順利推行成功經驗，新農合從試點宣傳到在全國鋪開只是經歷了3年時間就己獲得農民的普遍認可，因此新農保也完全可以在試點工作基礎上加快工作力度，進行精確數據分析，總結經驗教訓之后，迅速在全國實施。

另一方面要統籌規劃新型農村社會養老保險制度與家庭養老、土地保障、社會救助等其他社會保障政策措施相配套，以保障農村居民的基本生活。在保障農村居民基本生活的基礎上，構建以新型農村社會養老險、家庭養老、土地養老為基礎，個人儲蓄養老、社會福利、社會救助等為補充的多支柱、多層次的農村養老保險體系，以更好地保障和提高農村老年居民的基本生活。

3.3加快建立制度街接機制，實現城鄉一體化的養老制度

由于農村居民的流動性逐步加強，農村居民身份認知存在差異，因此有關部門盡快出臺正式政策，以確保制度間轉換規范化，切實維護轉換制度者利益，盡快建立配套機制，保證各種制度轉化平穩過渡。

4、結論

在新型農村社會養老保險制度的推進過程中，一方面應當充分認識新型農村社會養老保險制度建立的歷史地位與歷史意義，堅定新型農村社會養老保險制度在未來建設覆蓋城鄉居民社會保障體系中不可替代的作用;另一方面又要重視與其他相關社會保障措施的配套與銜接，防止新型農村社會養老保險制度重走社會保障體系的“碎片化”與“二元格局化”道路。要切實把這項關乎中國未來農村社會保障體系的基石做好、做實，為確保社會建設目標的順利實現做好制度保障。