論文關鍵詞：農村社會養老養老保險

論文摘要：2009年9月1日，國務院發布了《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，武藝新型農村社會養老保險試點。這標志我國農村養老保險制度建設進入了一個普惠制養老保障的新時代。然而，新農保還處于試點階段，需要在實踐中檢驗之后再去普及。因此，本文在充分理解《指導意見》內容的基礎上，提出試點過程中應該注意的問題和建議。

2009年9月國務院發布了《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》(以下稱《指導意見》)，確定從2009年10月起開展新型農村社會養老保險(以下簡稱新農保)試點，2009年試點范圍為全國10%的縣(市、區、旗)，以后逐步擴大試點，到2020年前基本實現全覆蓋。這一制度是保障9億農民老后生活的基本制度，必須要有長遠考慮和科學計劃。《指導意見》確定的新農保政策是在總結我國20多年農保制度探索的經驗和教訓的基礎上形成的，它在許多方面創新了我國養老保險制度，但是，新農保的《指導意見》畢竟是一個指導意見，它需要在實踐中檢驗之后再去普及。各地在制定具體實施辦法的時候，要方向正確、方法合理、手段得當，尤其要注意以下幾個問題。

一、堅持新農保的社會保險特征

如圖1所示，新農保采取個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的籌資方式和基礎養老金與個人賬戶養老金相結合的基本模式。這是新農保兩大創新之處。它強調了國家對農民老有所養承擔的重要責任，明確了政府資金投人的原則和要求，這是與老農保僅靠農民自我儲蓄積累的最大區別之一。

新農保制度的定位是社會保險，而且試點的基本原則已經明確為“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”。那么，在制度實施中就要檢驗是否真正做到了這一點。如果現行農保制度實施過程中，偏離了這個方向，違背了這個原則，就要造成很大的改革成本，付出很大的代價，甚至要重蹈老農保的覆轍。

首先，基礎養老金應該無條件發放。這樣才真正做到公共財政均等化，社會保險全覆蓋的目標。盡量取消個人繳費和子女參保等捆綁式條件，否則就要歪曲新農保的真正性質和價值。地方財政的補貼也應該做到均等化，用于激勵機制的部分盡量減少，應保持在所繳保費的10%左右，最多不能超過20%左右，更多用于給全體農民的支出，讓農民能共同享受到本地區經濟發展的成果。通過中央和地方兩級財政，解決地區之間和個人之間的差異。

其次，要體現收人再分配和互助共濟功能。尤其要重視那些收人低的農民。新農保政策關注重點在于老年農民最基本生活的保障。這對于貧困、家庭結構失衡、生活負擔過重的農民最具吸引力。但現實生活的窘迫使他們雖然渴望納人新農保體系卻無力加入。現行農保有偏重有能力繳費群體的傾向。所以，在今后工作中，更注重低收人和沒有能力繳費的那部分群體。

最后，由于新農保的最大創新是引入了財政兜底的基礎養老金，保證了農民基本生存權利，體現了社會保障的普惠性、公平性和基礎性特征。但是由于指導意見規定新農保制度要先在10%的縣試點，造成了試點地區和非試點地區之間的不公平。把本來要體現公平和普惠的制度變成了造成地區差異的制度。所以，這種以公平普惠為原則的制度不應該試點，即使試點也不能時間過長。要盡快實現全覆蓋，避免造成試點地區和非試點地區之間的不公平，使全體國民共享經濟發展的成果。

二、養老基金的管理、運營與監督

新農保的《指導意見》對基金管理和運營沒有具體規定，在監督方面，也強調政府各機關的功能和責任，歸根結底是在基金監督上，自己管自己，自己監督自己。不論怎么管理，怎么監督都跳不出政府的掌控。建議各地在運行中要有一套自己的管理、運營和監督方案，最好是能引用“第三方管理”或“第三方監督”的機制。可以考慮制度統籌在縣級，基金管理一次到位實現省級管理。在省一級統一聘請專家組制定運營計劃，管理監督運營。

另外，個人賬戶資金的保值增值是新農保制度的最大“軟肋”。從表1可以看出，5年中，1年期存款利率平均為2. 74 %，而農村居民消費價格指數平均為4. 08 % ， 1年期存款利率遠遠跟不上農村居民消費價格指數上漲的幅度。如果在2004年1月存入100元，按1年期存款利率以復利的形式計算，到2009年1月，實際上已經貶值7. 18%，只剩下92. 82元了。

新農保中的個人賬戶積累額會隨著制度的普及而擴大，基金額度越大，保值增值的壓力就越大。如果不保證保值增值，其虧損部分只有政府財政負擔，或者由農民負擔。但是不論誰來承擔都會減少制度的吸引力，影響制度的可持續性。江蘇省把基金的60%用于投資運營，40%用于風險準備金，其收益率達到了4. 5 %，只有這樣才能基本上達到基金保值。

另外，考慮目前保值增值方法和手段等問題的困難，可以考慮用地方政府的補助金來解決保值增值的問題。老農保中，政府補貼2. 5%的利息。這種做法在制度建立初期可以先引用。隨著制度的成熟，保值增值的問題解決了，地方政府的補貼可以考慮用在更需要的地方。 三、經辦機構能力建設

農保制度從1992年的《基本方案》實施開始，就是社會經辦機構中的弱勢群體。表現為機構不健全、經費不足、人員能力差等大問題。現在開始新農保的試點工作，不久就要普及所有農村地區。它將是我國覆蓋人口最多的社會養老保險制度，需要有一套完整的管理體系和運營機制。由于制度內容不同，農保無法和城保建立同樣的運營體系，所以，農保就要首先在機構建設上，有一套適合農保制度實施的管理體系和運行機制，這樣才能促進制度的普及，實現全覆蓋的目標。

農保制度實行縣級統籌，縣級農保機構能力建設是最重要的。機構能力建設一方面要有硬件建設，另一方面，農保人才培養、普及宣傳、管理信息軟件開發等都要同時加大投人力度。政府應該高度重視并認真解決農村社保管理機構、人員、經費等問題，盡快將人員和工作經費列人同級財政預算。同時，建立一支高素質的管理隊伍，尤其要加大人員培訓力度。要加強信息化建設，研制覆蓋城鄉的社會保障管理信息系統，為統籌城鄉社會保障制度提供技術支撐。鄉和村一級的建設也不能忽視。把每個環節的機構和人才都準備好，才能使制度順利普及，達到全覆蓋的目標。各級政府應該把農村社保機構的人員和經費列人同級財政預算。

四、建立新農保精確的預算辦法和動態調整機制

《指導意見》給出了現階段的繳費標準和給付標準的計算方法。各地在實施過程中，要隨著經濟發展，逐步建立養老金浮動機制。包括保費的浮動和養老金的浮動。如果能用地方財政的補貼來建立本地區基礎養老金調整基金是最好的選擇。

另外，養老保險制度的運行需要精確的計算，年度財政結算和養老金調整機制都需要專門人才和適當的方法來計算，應該有這樣的人才機制和技術機制來支撐本地區的農保制度運營。新農保制度本身包含許多需要算清楚的賬。現在我們能看到的，并且能夠簡單計算出來的是中央財政只需拿出財政收人的1. 8%左右，就可以在2020年實現基礎養老保險覆蓋全國農民。但這還不僅限于財政的問題，還有如農民養老保險基金的管理、財政困難地區的財政配套、基層社保人員的缺乏等問題。現在對有關養老保險費用的預算只是一個粗略估算，經濟增長速度、農村人口老齡化進程、補貼標準等任何一方面的變動都可能對測算結果產生很大影響。因此建立新農保精確的預算辦法和動態調整機制顯得尤為重要。

五、建立對新農保試點的評估和監控制度

雖然國家頒布了《指導意見》，可是各地在試點過程中需要解決的問題也逐漸顯現。例如，地方政府用于制度運作的經費不足、業務的進一步規范化、人才培養、機構體制的改善等。一個制度的完善就是在一步一步解決這些問題過程中逐步完成的。所以各地要及時調查研究試點情況，并及時對制度進行評價分析，并加以改進。同時也要建立合理有效的監控機制。保證試點順利，盡快普及。

六、新農保制度與其他制度的銜接

新農保制度是農村社會保障制度的重要內容之一。而農村社會保障制度又應該是一個具有統一性、協調性和完整性的制度。新農保制度在農村社會保障中的定位、功能明確之后，要與其他制度更好地銜接。比如與五保戶制度、農村低保制度以及農村合作醫療制度的銜接。其中，新農保的基礎養老金與低保制度的銜接問題需要進一步明確。對于領取低保的農村居民，是把他們的基礎養老金疊加在低保金之上呢，還是只能領取其中之一?如果只能領取其中之一，那么，他們應該領取低保還是養老金?針對這一問題的解決對策，各地在制定政策過程中需要慎重。對農村居民來說，領低保比領基礎養老金合適。一方面低保金的平均額比基礎養老金多2元，另一方面，低保戶還可以享受其他待遇，如醫療救助、教育救助、住房救助等臨時救助。而如果放棄低保去領養老金，就會失去各種疊加救助。基礎養老金是政府給農民每個人的基本保障，是普惠和公平。由于基礎養老金的財源和低保金一樣來自稅收，所以，二者沒有本質區別。如果基礎養老金比低保金高，應該停止低保金，而領取基礎養老金。由于現階段我國低保金比基礎養老金高，基礎養老金相對較低，建議不退低保，領取低保金，保證低收人者能得到其他救助。當基礎養老金達到更高額度，能保證最低生活需求，就要讓低保人員強制退保，去享受國家基礎養老金。

另外，新農保與城市養老保險和農民工養老保險的銜接也是要盡快做出決策的。最近《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》出臺，并于2010年開始實施，這為農保與其他養老保險關系轉移提供了可借鑒的方法和經驗，但是，由于農保結構和城保結構存在根本區別，銜接起來要有一定難度，銜接的時候要保證農民的養老保險權益不受到侵害是最需要關注的內容。

總之，整合農村社會保障資源，合理分工各個子項目應承擔的責任和應發揮的作用，是新農保制度實施中不可忽視的一項重要任務。

七、進一步完善新農保制度的建議

社會養老保險制度作為社會保障一部分，是依法要求全體人員強制參保，進行收人再分配，確保基金保值增值的一種制度。換言之，是一種對不同時期的GDP進行合理再分配的社會機制。在中國，城市職工的基礎養老金采用一種強制參保的社會統籌基金十個人賬戶的社會保險方式。而新農保采用自愿參保的稅收方式的基礎養老金+個人賬戶養老金的方式。后者難以界定是社會保險。因為基礎養老金來自于稅收支出，相當于政府的老年補貼，與低保制度性質相似。而個人賬戶部分是自愿參保的完全積累模式，與商業保險制度類似，也不是社會保險。所以說，從制度的性質上來看，城鄉是截然不同的兩種制度。新農保實際上是在老農保制度的基礎上，增加了一個基礎養老金制度。

另外，新農保制度的可貴之處是政府財政的投人，這點是最值得評價的地方，但是政府的財政支出方式是值得商榷的。把政府的基礎養老金和帶有商業保險性質的個人儲蓄養老金捆綁在一起，不是最佳選擇。根據世界各國的經驗，考慮中國未富先老的國情，在農村建立真正意義上的社會保險制度是必要的選擇。建立保險方式的基礎養老金制度，然后把老農保制度疊加其上的選擇可能是農保制度最好的選擇。