論文關(guān)鍵詞：農(nóng)村社會養(yǎng)老養(yǎng)老保險

論文摘要：2009年9月1日，國務院發(fā)布了《國務院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》，武藝新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點。這標志我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度建設(shè)進入了一個普惠制養(yǎng)老保障的新時代。然而，新農(nóng)保還處于試點階段，需要在實踐中檢驗之后再去普及。因此，本文在充分理解《指導意見》內(nèi)容的基礎(chǔ)上，提出試點過程中應該注意的問題和建議。

2009年9月國務院發(fā)布了《國務院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》(以下稱《指導意見》)，確定從2009年10月起開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(以下簡稱新農(nóng)保)試點，2009年試點范圍為全國10%的縣(市、區(qū)、旗)，以后逐步擴大試點，到2020年前基本實現(xiàn)全覆蓋。這一制度是保障9億農(nóng)民老后生活的基本制度，必須要有長遠考慮和科學計劃。《指導意見》確定的新農(nóng)保政策是在總結(jié)我國20多年農(nóng)保制度探索的經(jīng)驗和教訓的基礎(chǔ)上形成的，它在許多方面創(chuàng)新了我國養(yǎng)老保險制度，但是，新農(nóng)保的《指導意見》畢竟是一個指導意見，它需要在實踐中檢驗之后再去普及。各地在制定具體實施辦法的時候，要方向正確、方法合理、手段得當，尤其要注意以下幾個問題。

一、堅持新農(nóng)保的社會保險特征

如圖1所示，新農(nóng)保采取個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的籌資方式和基礎(chǔ)養(yǎng)老金與個人賬戶養(yǎng)老金相結(jié)合的基本模式。這是新農(nóng)保兩大創(chuàng)新之處。它強調(diào)了國家對農(nóng)民老有所養(yǎng)承擔的重要責任，明確了政府資金投人的原則和要求，這是與老農(nóng)保僅靠農(nóng)民自我儲蓄積累的最大區(qū)別之一。

新農(nóng)保制度的定位是社會保險，而且試點的基本原則已經(jīng)明確為“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”。那么，在制度實施中就要檢驗是否真正做到了這一點。如果現(xiàn)行農(nóng)保制度實施過程中，偏離了這個方向，違背了這個原則，就要造成很大的改革成本，付出很大的代價，甚至要重蹈老農(nóng)保的覆轍。

首先，基礎(chǔ)養(yǎng)老金應該無條件發(fā)放。這樣才真正做到公共財政均等化，社會保險全覆蓋的目標。盡量取消個人繳費和子女參保等捆綁式條件，否則就要歪曲新農(nóng)保的真正性質(zhì)和價值。地方財政的補貼也應該做到均等化，用于激勵機制的部分盡量減少，應保持在所繳保費的10%左右，最多不能超過20%左右，更多用于給全體農(nóng)民的支出，讓農(nóng)民能共同享受到本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的成果。通過中央和地方兩級財政，解決地區(qū)之間和個人之間的差異。

其次，要體現(xiàn)收人再分配和互助共濟功能。尤其要重視那些收人低的農(nóng)民。新農(nóng)保政策關(guān)注重點在于老年農(nóng)民最基本生活的保障。這對于貧困、家庭結(jié)構(gòu)失衡、生活負擔過重的農(nóng)民最具吸引力。但現(xiàn)實生活的窘迫使他們雖然渴望納人新農(nóng)保體系卻無力加入。現(xiàn)行農(nóng)保有偏重有能力繳費群體的傾向。所以，在今后工作中，更注重低收人和沒有能力繳費的那部分群體。

最后，由于新農(nóng)保的最大創(chuàng)新是引入了財政兜底的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，保證了農(nóng)民基本生存權(quán)利，體現(xiàn)了社會保障的普惠性、公平性和基礎(chǔ)性特征。但是由于指導意見規(guī)定新農(nóng)保制度要先在10%的縣試點，造成了試點地區(qū)和非試點地區(qū)之間的不公平。把本來要體現(xiàn)公平和普惠的制度變成了造成地區(qū)差異的制度。所以，這種以公平普惠為原則的制度不應該試點，即使試點也不能時間過長。要盡快實現(xiàn)全覆蓋，避免造成試點地區(qū)和非試點地區(qū)之間的不公平，使全體國民共享經(jīng)濟發(fā)展的成果。

二、養(yǎng)老基金的管理、運營與監(jiān)督

新農(nóng)保的《指導意見》對基金管理和運營沒有具體規(guī)定，在監(jiān)督方面，也強調(diào)政府各機關(guān)的功能和責任，歸根結(jié)底是在基金監(jiān)督上，自己管自己，自己監(jiān)督自己。不論怎么管理，怎么監(jiān)督都跳不出政府的掌控。建議各地在運行中要有一套自己的管理、運營和監(jiān)督方案，最好是能引用“第三方管理”或“第三方監(jiān)督”的機制。可以考慮制度統(tǒng)籌在縣級，基金管理一次到位實現(xiàn)省級管理。在省一級統(tǒng)一聘請專家組制定運營計劃，管理監(jiān)督運營。

另外，個人賬戶資金的保值增值是新農(nóng)保制度的最大“軟肋”。從表1可以看出，5年中，1年期存款利率平均為2. 74 %，而農(nóng)村居民消費價格指數(shù)平均為4. 08 % ， 1年期存款利率遠遠跟不上農(nóng)村居民消費價格指數(shù)上漲的幅度。如果在2004年1月存入100元，按1年期存款利率以復利的形式計算，到2009年1月，實際上已經(jīng)貶值7. 18%，只剩下92. 82元了。

新農(nóng)保中的個人賬戶積累額會隨著制度的普及而擴大，基金額度越大，保值增值的壓力就越大。如果不保證保值增值，其虧損部分只有政府財政負擔，或者由農(nóng)民負擔。但是不論誰來承擔都會減少制度的吸引力，影響制度的可持續(xù)性。江蘇省把基金的60%用于投資運營，40%用于風險準備金，其收益率達到了4. 5 %，只有這樣才能基本上達到基金保值。

另外，考慮目前保值增值方法和手段等問題的困難，可以考慮用地方政府的補助金來解決保值增值的問題。老農(nóng)保中，政府補貼2. 5%的利息。這種做法在制度建立初期可以先引用。隨著制度的成熟，保值增值的問題解決了，地方政府的補貼可以考慮用在更需要的地方。 三、經(jīng)辦機構(gòu)能力建設(shè)

農(nóng)保制度從1992年的《基本方案》實施開始，就是社會經(jīng)辦機構(gòu)中的弱勢群體。表現(xiàn)為機構(gòu)不健全、經(jīng)費不足、人員能力差等大問題。現(xiàn)在開始新農(nóng)保的試點工作，不久就要普及所有農(nóng)村地區(qū)。它將是我國覆蓋人口最多的社會養(yǎng)老保險制度，需要有一套完整的管理體系和運營機制。由于制度內(nèi)容不同，農(nóng)保無法和城保建立同樣的運營體系，所以，農(nóng)保就要首先在機構(gòu)建設(shè)上，有一套適合農(nóng)保制度實施的管理體系和運行機制，這樣才能促進制度的普及，實現(xiàn)全覆蓋的目標。

農(nóng)保制度實行縣級統(tǒng)籌，縣級農(nóng)保機構(gòu)能力建設(shè)是最重要的。機構(gòu)能力建設(shè)一方面要有硬件建設(shè)，另一方面，農(nóng)保人才培養(yǎng)、普及宣傳、管理信息軟件開發(fā)等都要同時加大投人力度。政府應該高度重視并認真解決農(nóng)村社保管理機構(gòu)、人員、經(jīng)費等問題，盡快將人員和工作經(jīng)費列人同級財政預算。同時，建立一支高素質(zhì)的管理隊伍，尤其要加大人員培訓力度。要加強信息化建設(shè)，研制覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障管理信息系統(tǒng)，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度提供技術(shù)支撐。鄉(xiāng)和村一級的建設(shè)也不能忽視。把每個環(huán)節(jié)的機構(gòu)和人才都準備好，才能使制度順利普及，達到全覆蓋的目標。各級政府應該把農(nóng)村社保機構(gòu)的人員和經(jīng)費列人同級財政預算。

四、建立新農(nóng)保精確的預算辦法和動態(tài)調(diào)整機制

《指導意見》給出了現(xiàn)階段的繳費標準和給付標準的計算方法。各地在實施過程中，要隨著經(jīng)濟發(fā)展，逐步建立養(yǎng)老金浮動機制。包括保費的浮動和養(yǎng)老金的浮動。如果能用地方財政的補貼來建立本地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整基金是最好的選擇。

另外，養(yǎng)老保險制度的運行需要精確的計算，年度財政結(jié)算和養(yǎng)老金調(diào)整機制都需要專門人才和適當?shù)姆椒▉碛嬎悖瑧撚羞@樣的人才機制和技術(shù)機制來支撐本地區(qū)的農(nóng)保制度運營。新農(nóng)保制度本身包含許多需要算清楚的賬。現(xiàn)在我們能看到的，并且能夠簡單計算出來的是中央財政只需拿出財政收人的1. 8%左右，就可以在2020年實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老保險覆蓋全國農(nóng)民。但這還不僅限于財政的問題，還有如農(nóng)民養(yǎng)老保險基金的管理、財政困難地區(qū)的財政配套、基層社保人員的缺乏等問題。現(xiàn)在對有關(guān)養(yǎng)老保險費用的預算只是一個粗略估算，經(jīng)濟增長速度、農(nóng)村人口老齡化進程、補貼標準等任何一方面的變動都可能對測算結(jié)果產(chǎn)生很大影響。因此建立新農(nóng)保精確的預算辦法和動態(tài)調(diào)整機制顯得尤為重要。

五、建立對新農(nóng)保試點的評估和監(jiān)控制度

雖然國家頒布了《指導意見》，可是各地在試點過程中需要解決的問題也逐漸顯現(xiàn)。例如，地方政府用于制度運作的經(jīng)費不足、業(yè)務的進一步規(guī)范化、人才培養(yǎng)、機構(gòu)體制的改善等。一個制度的完善就是在一步一步解決這些問題過程中逐步完成的。所以各地要及時調(diào)查研究試點情況，并及時對制度進行評價分析，并加以改進。同時也要建立合理有效的監(jiān)控機制。保證試點順利，盡快普及。

六、新農(nóng)保制度與其他制度的銜接

新農(nóng)保制度是農(nóng)村社會保障制度的重要內(nèi)容之一。而農(nóng)村社會保障制度又應該是一個具有統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性和完整性的制度。新農(nóng)保制度在農(nóng)村社會保障中的定位、功能明確之后，要與其他制度更好地銜接。比如與五保戶制度、農(nóng)村低保制度以及農(nóng)村合作醫(yī)療制度的銜接。其中，新農(nóng)保的基礎(chǔ)養(yǎng)老金與低保制度的銜接問題需要進一步明確。對于領(lǐng)取低保的農(nóng)村居民，是把他們的基礎(chǔ)養(yǎng)老金疊加在低保金之上呢，還是只能領(lǐng)取其中之一?如果只能領(lǐng)取其中之一，那么，他們應該領(lǐng)取低保還是養(yǎng)老金?針對這一問題的解決對策，各地在制定政策過程中需要慎重。對農(nóng)村居民來說，領(lǐng)低保比領(lǐng)基礎(chǔ)養(yǎng)老金合適。一方面低保金的平均額比基礎(chǔ)養(yǎng)老金多2元，另一方面，低保戶還可以享受其他待遇，如醫(yī)療救助、教育救助、住房救助等臨時救助。而如果放棄低保去領(lǐng)養(yǎng)老金，就會失去各種疊加救助。基礎(chǔ)養(yǎng)老金是政府給農(nóng)民每個人的基本保障，是普惠和公平。由于基礎(chǔ)養(yǎng)老金的財源和低保金一樣來自稅收，所以，二者沒有本質(zhì)區(qū)別。如果基礎(chǔ)養(yǎng)老金比低保金高，應該停止低保金，而領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金。由于現(xiàn)階段我國低保金比基礎(chǔ)養(yǎng)老金高，基礎(chǔ)養(yǎng)老金相對較低，建議不退低保，領(lǐng)取低保金，保證低收人者能得到其他救助。當基礎(chǔ)養(yǎng)老金達到更高額度，能保證最低生活需求，就要讓低保人員強制退保，去享受國家基礎(chǔ)養(yǎng)老金。

另外，新農(nóng)保與城市養(yǎng)老保險和農(nóng)民工養(yǎng)老保險的銜接也是要盡快做出決策的。最近《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》出臺，并于2010年開始實施，這為農(nóng)保與其他養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移提供了可借鑒的方法和經(jīng)驗，但是，由于農(nóng)保結(jié)構(gòu)和城保結(jié)構(gòu)存在根本區(qū)別，銜接起來要有一定難度，銜接的時候要保證農(nóng)民的養(yǎng)老保險權(quán)益不受到侵害是最需要關(guān)注的內(nèi)容。

總之，整合農(nóng)村社會保障資源，合理分工各個子項目應承擔的責任和應發(fā)揮的作用，是新農(nóng)保制度實施中不可忽視的一項重要任務。

七、進一步完善新農(nóng)保制度的建議

社會養(yǎng)老保險制度作為社會保障一部分，是依法要求全體人員強制參保，進行收人再分配，確保基金保值增值的一種制度。換言之，是一種對不同時期的GDP進行合理再分配的社會機制。在中國，城市職工的基礎(chǔ)養(yǎng)老金采用一種強制參保的社會統(tǒng)籌基金十個人賬戶的社會保險方式。而新農(nóng)保采用自愿參保的稅收方式的基礎(chǔ)養(yǎng)老金+個人賬戶養(yǎng)老金的方式。后者難以界定是社會保險。因為基礎(chǔ)養(yǎng)老金來自于稅收支出，相當于政府的老年補貼，與低保制度性質(zhì)相似。而個人賬戶部分是自愿參保的完全積累模式，與商業(yè)保險制度類似，也不是社會保險。所以說，從制度的性質(zhì)上來看，城鄉(xiāng)是截然不同的兩種制度。新農(nóng)保實際上是在老農(nóng)保制度的基礎(chǔ)上，增加了一個基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度。

另外，新農(nóng)保制度的可貴之處是政府財政的投人，這點是最值得評價的地方，但是政府的財政支出方式是值得商榷的。把政府的基礎(chǔ)養(yǎng)老金和帶有商業(yè)保險性質(zhì)的個人儲蓄養(yǎng)老金捆綁在一起，不是最佳選擇。根據(jù)世界各國的經(jīng)驗，考慮中國未富先老的國情，在農(nóng)村建立真正意義上的社會保險制度是必要的選擇。建立保險方式的基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度，然后把老農(nóng)保制度疊加其上的選擇可能是農(nóng)保制度最好的選擇。