[論文摘要]建立農村社會養老保險制度是加快建立覆蓋城鄉居民社會保障體系的重要組成部分，新舊農保制度之間存在著籌資方式、覆蓋范圍、給付待遇的差異。本文從新舊農村社會養老保險之間的差異性出發，認為新型農保的良性發展就要盡量避免舊農保制度存在的缺陷，即政府要加強資金管理，堅持多元化的養老保障機制和妥善處理不同養老保險制度間的有效銜接。

[論文關鍵詞]農村社會養老保險；差異性；良性發展；

農村社會養老保險是國家或社會通過相應的制度安排為農村居民解除老年后顧之憂的一種社會保險是我國社會保障體系的重要組成部分。加快覆蓋城鄉居民社會保障體系建設是構建和諧社會，縮小城鄉差距，全面實現小康社會，共享改革發展成果的重要舉措。但是長期以來由于二元經濟社會體制的存在，城市老年群體的養老保險制度發展迅速，而農村社會保障制度的發展卻相對滯后，特別是農村老年群體的養老問題一直未能得到解決。但是隨著國家計劃生育政策在農村的執行、人口的老齡化以及城市化進城的不斷加快，以前通過家庭和土地來提供養老資源的保障方式變得越來越脆弱，急需一種新的保障方式來補充家庭和土地養老功能弱化帶來的不足。因此從20世紀80年代開始，我國各地農村就開始不斷探索建立農村社會養老保險制度，試圖解決養老保險制度在城鄉之間發展的非均衡問題。

一、農村社會養老保險制度的發展歷史

我國農村社會養老保險的正式實施以1992年頒布《縣級農村社會養老保險基本方案》(試行)(簡稱舊農保，以下同)為標志，確定了以縣為基本單位開展農村社會養老保險的原則。隨后農村社會養老保險制度獲得快速發展，到1998年底，全國共有30個省、自治區、直轄市的2123個縣(市、區、旗)和65％的鄉(鎮)開展了這項工作，參保人口8 025萬人，覆蓋全國農村人口的l0％。1998年后由于利率的持續走低和集體、政府補助的缺位等因素，許多地方農村社會養老保險制度陷入巨大的財務危機。2003年原勞動和社會保障部下發《關于認真做好當前農村養老保險工作的通知》，明確提出當時農保工作重點應當放在有條件的地方、有條件的群體以及影響農民社會保障的突出問題上，針對不同群體特點制訂相應的參保辦法。截至2005年末，全國參加農村養老保險的人數仍不足目標人口的l0％，農村社會養老保險的發展受到各種不利因素的影響。

在舊農保制度發展遇到一系列瓶頸的時候，我國各地方政府又開始不斷地探索新型農村社會養老保險制度建設。2008年10月l2日，黨的十-lz屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》明確提出：“按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的要求，建立新型農村社會養老保險制度。”而后根據黨的十七大和十七屆三中全會精神，國務院決定，從2009年起開展新型農村社會養老保險試點，國務院下發了《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》(簡稱新農保，以下同)，指導意見要求2009年試點覆蓋面為全國10％lf~縣(市、區、旗)，以后逐步擴大試點，在全國普遍實施，2020年之前基本實現對農村適齡居民的全覆蓋。至此我國開始了新一輪的農村社會養老保險建設，但是如何舍棄舊農保制度而重新建立新農保制度，如何保證新型農村養老保險的良性發展仍然是一個需要解決的問題。

二、新舊農村社會養老保險制度的差異性

一個國家的養老保險制度通常要包涵以下幾個內容：覆蓋范圍，基金籌集、運營、管理和使用，養老金享受條件和待遇標準，養老保險管理和監督機制等，以下就主要從養老保險資金籌集方式、制度覆蓋范圍、養老保險的待遇給付等來研究新舊農村社會養老保險的差異。

(一)籌資模式

養老保險制度的有效運轉，在很大程度上取決于如何有效地選擇與實施養老保險基金的籌集模式以及資金的籌集方式。籌資模式實際上體現的是政府、集體和個人三者之間的關系問題，特別是政府在農村養老保險中的責任問題。新舊養老保障制度的一個重要的區別是其資金來源的方式不同。現時期我國新農保的保險基金由個人繳費、集體補助、政府補貼構成。政府補貼又分為兩部分：一是政府對基礎養老金給予全額補貼，其中中央財政對中西部地區按中央確定的基礎養老金低限標準給予全額補助，對東部地區補助一半，地方政府對參保人繳費給予補貼，補貼標準不低于每人每年30元，強化了中央政府和地方政府的公共財政責任。而舊農保的資金籌資模式堅持以個人交納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持的原則。不過在實際工作中，往往集體補助難以落實，國家扶持政策難以到位，最終變成“完全由個人繳費”的制度模式，而沒有任何政府的公共財政補貼，資金籌集模式的不同是新老農保制度最大的差異。

(二)覆蓋范圍(參保率)

養老保險的覆蓋范圍是指其使用對象和適用人群，養老保險的覆蓋范圍越大就意味著養老保險制度有可能越公平。從理論上講，新農保制度的覆蓋范圍要遠遠地大于舊農保制度。首先，新農保制度規定年滿l6周歲、不是在校學生、未參加城鎮職工基本養老保險的農村居民均可參加新型農村社會養老保險，即大多數的農村居民都有可能成為新農保制度的覆蓋人群。其次，新農保對無繳費能力的群體有一定的救濟措施，不會出現由于經濟原因而被制度所排斥的問題。新農保的籌資模式是個人、集體和國家三方繳費的方式，如果個人沒有繳費能力勢必影響參保率。但新農保制度規定：對農村重度殘疾人等繳費困難群體，地方政府為其代繳部分或全部最低標準的養老保險費，使得那些最需要幫助參保的貧困弱勢群體也不會被排斥在制度之外。再者，新農保制度對參保對象有財政補貼，政府在公共財政內的適度補貼能極大提高農民的繳費能力和繳費意愿，較決地提高農村養老保險的投保率和覆蓋面。如制度規定地方政府應當對參保人繳費給予補貼，補貼標準不低于每人每年30元。由于政府對參保對象進行了一定的財政補貼，對提高農村居民的參保率有很大的激勵作用。最后，新農保的政策還規定年滿60周歲未享受城鎮職工基本養老保險待遇的農村有戶籍的老年人，可以按月領取基礎養老金，但其符合參保條件的子女應當參保繳費，這一條件充分體現了基本原則中的老年人參加新農保的個人權利與其家庭(主要是其子女)的養老義務具有連帶性的關系，子女為了老年父母能夠享受到基礎養老金，會選擇連帶加入新農保制度，避免了制度的逆向選擇問題，這也提高了新農保制度的覆蓋率。

相對于新農保制度來說，舊農保制度的覆蓋范圍相對狹窄。首先，舊農保制度選擇的是相對比較發達的地區進行試點，直接排斥了一部分落后地區被制度覆蓋的可能性。如《縣級農村社會養老保險基本方案》規定，“凡是溫飽問題沒有解決的地方，暫緩開展這項工作”，這一規定直接將部分貧困地區的農民排斥在外，而對落后的地區又沒；相關的財政補貼措施，直接影響了落后地區的參保率。其次，舊農保制度缺乏激勵機制，沒有政府的任何財政補貼，實際上變成了村民自愿性的儲蓄養老保險。在實施過程中，由于年齡較大者預期待遇較低，因此在自愿性參保規定下都傾向于選擇不參保，結果是只有年輕農民選擇參加舊農保。再者，從制度運行的實際情況來看，舊農保制度的參保率一直不高，在最高峰時期也沒有超過一個億的人口規模，而且制度運行不穩定，參保人數時有下降(如表1)。

當然在新農保制度不斷推進的過程中，未來的參保率還不能完全確定，但是從理論上以及i式點的情況來看，新農保對農村居民的參保具有更強的吸引力。新農保大幅度的提高制度覆蓋面，避免了養老保險只能夠為一部分群體提供養老保險待遇的不公平社會現象。 (三)給付待遇

被養老保險制度所覆蓋是獲取養老保險的前提，但是同時被同一種制度所覆蓋也不意味著能夠獲得同樣的養老保險待遇。舊農保的給付待遇相對較低，實際上很難保障老年群體的生活。因為舊農保堅持資金個人交納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持，運作的過程中實際上變成了完全的個人賬戶的儲蓄積累。由于農村社會經濟發展水平相對較低，完全依靠個人賬戶積累的養老保險基金數量很小，養老保險的給付待遇較低，保障農村老年人基本生活原則的目標無法完成，難以滿足老年群體的養老保險需求。有報道稱黑龍江省從1991年開始實施農村社會養老保險，目前共涉及181.3萬人，資金3.6億元。在領取養老金的4萬余人中，每個月只能領到幾毛錢養老金的占到7/4，半數農民也只能領到5元或6元錢，起不到保障作用。而新農保實行的是個人賬戶加社會統籌的形式，在農村老年群體達到60歲時(新農保實施時已經超過60歲的農村老年人就不再繳費)，能夠獲得普惠式的基礎養老金以及個人賬戶積累的養老金。如新農保的政策規定中央確定的基礎養老金標準為每人每月55元，而各地方在試點時都已經超過55元，已經在一定程度上超出了大多數參加舊農保居民到期領取的養老保險金標準，通過個人賬戶積累建立起來的舊農保制度只能維持在一個很低的給付水平。相比較而言，新農保的給付待遇和保障效果都要高于舊農保制度。

三、農村社會養老保險良性發展的路徑分析

由于新農保制度是在舊農保制度無法有效發揮保障農村居民老年生活的基礎上建構的，所以新農保制度的可持續發展就要借鑒舊農保制度存在的缺陷，從以上分析可以看出，舊農保制度最大的缺陷就是缺乏政府的資金支持，所以農村社會養老保險的良性發展就要加強資金的投入和管理，堅持農村養老保險機制的多元化以及妥善的處理不同養老保險制度的銜接和統籌，注意保持制度在一定時期內的穩定性。

(一)加強養老保險資金管理

加強資金管理主要包括資金的籌集和資金的保值、增值。對于資金的籌集主要是拓寬養老保險資金的來源，新農保在實施的過程中采取的是個人、集體和政府三方負擔的方式，因此針對個人資金的籌集就要加大養老保險制度的覆蓋面，對于集體，要引導經濟比較發達的地區加大自己資金支持力度，而對于政府負擔的部分資金，要加強制度對地方政府資金投入的約束性。在新農保制度的規定中，提出了中央財政和地方財政補貼的一些原則性意見，在中央政府的強力推進下，中央政府財政補貼資金到位應該不難，中西部地區，省級以下財政的補貼，如無剛性約束，在制度運行后能否補助到位，是否有財力繼續補貼，這是需要認真研究的問題，因此要監督地方政府保障資金及時到位。同時還需要引入各種社會資金對農村社會養老保險的支持，堅持資金來源地多元化。如果不能建立起有效的資金籌集機制，我國建立農村社會養老保險就是一句空話。在建立起相對穩定的資金籌集機制后，就要加強養老保險基金管理。由于養老保險從資金的籌集到支付是一個長期的過程，因此要確保資金的穩定性即基金的保值增值以及管理過程中的非效率損失。比如可以加強養老保險管理隊伍的行政管理能力，減少管理中的成本損耗。把養老保險基金納入同級財政社會保障基金財政專戶．實行收支兩條線管理，并建立公示和信息披露制度，加強社會監督以及對資金有效投資。同時還要保證政策運行過程中的連續性，提高農村居民對制度穩定性的預期等。

(二)堅持農村養老保障機制的多元化

新農保政策的推行，并不意味著農村養老進入了社會養老的時代。家庭養老以及“孝道”的重建與維持是新農保政策落實的社會條件，是新農保真正起到作用的基礎和保障。因此在實施新農保時一定要堅持養老保險機制的多元化，堅持家庭養老、社區養老，商業養老等多種保障機制。新型農村養老保險制度的確立只是為農村社會老年群體提供了一種新的養老保障方式，不能因此而放棄其他的保障方式，特別是家庭倫理保障功能的發揮仍然需要堅持。同時由于新型農村養老保險的核心是經濟保障，但是老年群體的需求是多元化的，經濟保障無法替代老年群體的精神慰藉和生活照顧的需求，因此可以把社區養老、家庭養老等結合起來保障農村老年群體的老有所養、老有所樂。

(三)妥善處理不同養老保險制度的銜接和統籌

我國的社會保障制度由于某種原因存在著一定的破碎化狀態，既有城鎮居民社會養老保險、農村社會養老保險，同時還存在農民工社會養老保險、失地農民養老保險和農村計劃生育養老保險等。社會養老保險制度的形式多樣化，既不利于有效管理，也不利于統一社會養老保障體系的建構。因此在新農保試點和繼續推進的過程中，一定要未雨綢繆，給制度之間的銜接留有一定的空間。制度的銜接首先是城鄉養老保險制度的銜接，隨著城市化的不斷發展，大量的農村人口注定將要成為城市市民，對于這一部分流動的群體要有一定的制度設計。如參加新型農村社會養老保險的人員因職業變動納入城鎮職工基本養老保險范圍的，應轉入城鎮職工基本養老保險，終止農保關系等。同時由于農村社會群體社會分層的出現，一部分農村居民已經參加了農民工社會養老保險，老年后有可能返回農村，因此要注意農村社會養老保險和農民工養老社會保險之間的制度銜接。其次是新老農保制度-Z．間的銜接，雖然說新農保制度的出現在某種程度上是為了彌~blHgz保制度存在的缺陷，但是舊農保制度并沒有完全消失。參加老農保的人員如何繼續參加新農保，在制度設計時就要考慮老舊農保之間的銜接。再者要統籌農村社會內部的各種養老保險計劃，如計劃生育養老保險，農村集體退休金制度、農村低保制度等都具有一定的養老保障功能，要盡量避免同一群體重復獲得各種養老保險資源的可能性，促進社會公平，減少國家對農村社會養老保險的財政負擔。

四、小結

新舊農村社會養老保險制度在制定和實施中存在的差異性，可以為我們探索建立新型農村養老保險制度提供一定的借鑒意義，避免舊農保在實施過程中存在的不利其良性發展的因素。從上述分析可以看出，新舊農保制度的不同主要集中在資金籌集方式、制度覆蓋范圍和保障資金的給付待遇三個方面，不過兩者之間最大的差異在于資金籌集方式的不同，即資金來源的不同。由于資金來源是養老保險制度存在和發展的物質基礎，資金來源不同體現了政府不同的保障責任。在新農保試點中，政府加大了財政投入力度，承擔了基礎養老金的責任，資金來源的范圍增大，政府在社會保障中責任增強。政府保障責任的增強又導致了新舊農保之間覆蓋范圍和給付待遇的不同。所以新型農保可持續發展的一個重要前提就是加大中央和地方政府的財政資金投入，同時加強養老保障資金管理和完善制度建構。作為旨在提高農村社會勞動者抵御老年風險能力的制度安排，農村社會養老保險的未來發展不應該是不斷地變換制度模式，而應該是通過不斷完善制度自身來更好地實現對勞動者老年生活的保障，堅持農村養老保險制度的多元化和妥善處理新型農保與其他類型養老保障制度之間的有效銜接，最終實現我國新型農村社會養老保險制度的可持續發展。