[論文摘要]建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民社會保障體系的重要組成部分，新舊農(nóng)保制度之間存在著籌資方式、覆蓋范圍、給付待遇的差異。本文從新舊農(nóng)村社會養(yǎng)老保險之間的差異性出發(fā)，認為新型農(nóng)保的良性發(fā)展就要盡量避免舊農(nóng)保制度存在的缺陷，即政府要加強資金管理，堅持多元化的養(yǎng)老保障機制和妥善處理不同養(yǎng)老保險制度間的有效銜接。

[論文關(guān)鍵詞]農(nóng)村社會養(yǎng)老保險；差異性；良性發(fā)展；

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是國家或社會通過相應的制度安排為農(nóng)村居民解除老年后顧之憂的一種社會保險是我國社會保障體系的重要組成部分。加快覆蓋城鄉(xiāng)居民社會保障體系建設(shè)是構(gòu)建和諧社會，縮小城鄉(xiāng)差距，全面實現(xiàn)小康社會，共享改革發(fā)展成果的重要舉措。但是長期以來由于二元經(jīng)濟社會體制的存在，城市老年群體的養(yǎng)老保險制度發(fā)展迅速，而農(nóng)村社會保障制度的發(fā)展卻相對滯后，特別是農(nóng)村老年群體的養(yǎng)老問題一直未能得到解決。但是隨著國家計劃生育政策在農(nóng)村的執(zhí)行、人口的老齡化以及城市化進城的不斷加快，以前通過家庭和土地來提供養(yǎng)老資源的保障方式變得越來越脆弱，急需一種新的保障方式來補充家庭和土地養(yǎng)老功能弱化帶來的不足。因此從20世紀80年代開始，我國各地農(nóng)村就開始不斷探索建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，試圖解決養(yǎng)老保險制度在城鄉(xiāng)之間發(fā)展的非均衡問題。

一、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的發(fā)展歷史

我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的正式實施以1992年頒布《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》(試行)(簡稱舊農(nóng)保，以下同)為標志，確定了以縣為基本單位開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的原則。隨后農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度獲得快速發(fā)展，到1998年底，全國共有30個省、自治區(qū)、直轄市的2123個縣(市、區(qū)、旗)和65％的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))開展了這項工作，參保人口8 025萬人，覆蓋全國農(nóng)村人口的l0％。1998年后由于利率的持續(xù)走低和集體、政府補助的缺位等因素，許多地方農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度陷入巨大的財務危機。2003年原勞動和社會保障部下發(fā)《關(guān)于認真做好當前農(nóng)村養(yǎng)老保險工作的通知》，明確提出當時農(nóng)保工作重點應當放在有條件的地方、有條件的群體以及影響農(nóng)民社會保障的突出問題上，針對不同群體特點制訂相應的參保辦法。截至2005年末，全國參加農(nóng)村養(yǎng)老保險的人數(shù)仍不足目標人口的l0％，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的發(fā)展受到各種不利因素的影響。

在舊農(nóng)保制度發(fā)展遇到一系列瓶頸的時候，我國各地方政府又開始不斷地探索新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)。2008年10月l2日，黨的十-lz屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確提出：“按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的要求，建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。”而后根據(jù)黨的十七大和十七屆三中全會精神，國務院決定，從2009年起開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點，國務院下發(fā)了《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》(簡稱新農(nóng)保，以下同)，指導意見要求2009年試點覆蓋面為全國10％lf~縣(市、區(qū)、旗)，以后逐步擴大試點，在全國普遍實施，2020年之前基本實現(xiàn)對農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。至此我國開始了新一輪的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險建設(shè)，但是如何舍棄舊農(nóng)保制度而重新建立新農(nóng)保制度，如何保證新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的良性發(fā)展仍然是一個需要解決的問題。

二、新舊農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的差異性

一個國家的養(yǎng)老保險制度通常要包涵以下幾個內(nèi)容：覆蓋范圍，基金籌集、運營、管理和使用，養(yǎng)老金享受條件和待遇標準，養(yǎng)老保險管理和監(jiān)督機制等，以下就主要從養(yǎng)老保險資金籌集方式、制度覆蓋范圍、養(yǎng)老保險的待遇給付等來研究新舊農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的差異。

(一)籌資模式

養(yǎng)老保險制度的有效運轉(zhuǎn)，在很大程度上取決于如何有效地選擇與實施養(yǎng)老保險基金的籌集模式以及資金的籌集方式。籌資模式實際上體現(xiàn)的是政府、集體和個人三者之間的關(guān)系問題，特別是政府在農(nóng)村養(yǎng)老保險中的責任問題。新舊養(yǎng)老保障制度的一個重要的區(qū)別是其資金來源的方式不同。現(xiàn)時期我國新農(nóng)保的保險基金由個人繳費、集體補助、政府補貼構(gòu)成。政府補貼又分為兩部分：一是政府對基礎(chǔ)養(yǎng)老金給予全額補貼，其中中央財政對中西部地區(qū)按中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金低限標準給予全額補助，對東部地區(qū)補助一半，地方政府對參保人繳費給予補貼，補貼標準不低于每人每年30元，強化了中央政府和地方政府的公共財政責任。而舊農(nóng)保的資金籌資模式堅持以個人交納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持的原則。不過在實際工作中，往往集體補助難以落實，國家扶持政策難以到位，最終變成“完全由個人繳費”的制度模式，而沒有任何政府的公共財政補貼，資金籌集模式的不同是新老農(nóng)保制度最大的差異。

(二)覆蓋范圍(參保率)

養(yǎng)老保險的覆蓋范圍是指其使用對象和適用人群，養(yǎng)老保險的覆蓋范圍越大就意味著養(yǎng)老保險制度有可能越公平。從理論上講，新農(nóng)保制度的覆蓋范圍要遠遠地大于舊農(nóng)保制度。首先，新農(nóng)保制度規(guī)定年滿l6周歲、不是在校學生、未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的農(nóng)村居民均可參加新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，即大多數(shù)的農(nóng)村居民都有可能成為新農(nóng)保制度的覆蓋人群。其次，新農(nóng)保對無繳費能力的群體有一定的救濟措施，不會出現(xiàn)由于經(jīng)濟原因而被制度所排斥的問題。新農(nóng)保的籌資模式是個人、集體和國家三方繳費的方式，如果個人沒有繳費能力勢必影響參保率。但新農(nóng)保制度規(guī)定：對農(nóng)村重度殘疾人等繳費困難群體，地方政府為其代繳部分或全部最低標準的養(yǎng)老保險費，使得那些最需要幫助參保的貧困弱勢群體也不會被排斥在制度之外。再者，新農(nóng)保制度對參保對象有財政補貼，政府在公共財政內(nèi)的適度補貼能極大提高農(nóng)民的繳費能力和繳費意愿，較決地提高農(nóng)村養(yǎng)老保險的投保率和覆蓋面。如制度規(guī)定地方政府應當對參保人繳費給予補貼，補貼標準不低于每人每年30元。由于政府對參保對象進行了一定的財政補貼，對提高農(nóng)村居民的參保率有很大的激勵作用。最后，新農(nóng)保的政策還規(guī)定年滿60周歲未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇的農(nóng)村有戶籍的老年人，可以按月領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，但其符合參保條件的子女應當參保繳費，這一條件充分體現(xiàn)了基本原則中的老年人參加新農(nóng)保的個人權(quán)利與其家庭(主要是其子女)的養(yǎng)老義務具有連帶性的關(guān)系，子女為了老年父母能夠享受到基礎(chǔ)養(yǎng)老金，會選擇連帶加入新農(nóng)保制度，避免了制度的逆向選擇問題，這也提高了新農(nóng)保制度的覆蓋率。

相對于新農(nóng)保制度來說，舊農(nóng)保制度的覆蓋范圍相對狹窄。首先，舊農(nóng)保制度選擇的是相對比較發(fā)達的地區(qū)進行試點，直接排斥了一部分落后地區(qū)被制度覆蓋的可能性。如《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》規(guī)定，“凡是溫飽問題沒有解決的地方，暫緩開展這項工作”，這一規(guī)定直接將部分貧困地區(qū)的農(nóng)民排斥在外，而對落后的地區(qū)又沒；相關(guān)的財政補貼措施，直接影響了落后地區(qū)的參保率。其次，舊農(nóng)保制度缺乏激勵機制，沒有政府的任何財政補貼，實際上變成了村民自愿性的儲蓄養(yǎng)老保險。在實施過程中，由于年齡較大者預期待遇較低，因此在自愿性參保規(guī)定下都傾向于選擇不參保，結(jié)果是只有年輕農(nóng)民選擇參加舊農(nóng)保。再者，從制度運行的實際情況來看，舊農(nóng)保制度的參保率一直不高，在最高峰時期也沒有超過一個億的人口規(guī)模，而且制度運行不穩(wěn)定，參保人數(shù)時有下降(如表1)。

當然在新農(nóng)保制度不斷推進的過程中，未來的參保率還不能完全確定，但是從理論上以及i式點的情況來看，新農(nóng)保對農(nóng)村居民的參保具有更強的吸引力。新農(nóng)保大幅度的提高制度覆蓋面，避免了養(yǎng)老保險只能夠為一部分群體提供養(yǎng)老保險待遇的不公平社會現(xiàn)象。 (三)給付待遇

被養(yǎng)老保險制度所覆蓋是獲取養(yǎng)老保險的前提，但是同時被同一種制度所覆蓋也不意味著能夠獲得同樣的養(yǎng)老保險待遇。舊農(nóng)保的給付待遇相對較低，實際上很難保障老年群體的生活。因為舊農(nóng)保堅持資金個人交納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持，運作的過程中實際上變成了完全的個人賬戶的儲蓄積累。由于農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展水平相對較低，完全依靠個人賬戶積累的養(yǎng)老保險基金數(shù)量很小，養(yǎng)老保險的給付待遇較低，保障農(nóng)村老年人基本生活原則的目標無法完成，難以滿足老年群體的養(yǎng)老保險需求。有報道稱黑龍江省從1991年開始實施農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，目前共涉及181.3萬人，資金3.6億元。在領(lǐng)取養(yǎng)老金的4萬余人中，每個月只能領(lǐng)到幾毛錢養(yǎng)老金的占到7/4，半數(shù)農(nóng)民也只能領(lǐng)到5元或6元錢，起不到保障作用。而新農(nóng)保實行的是個人賬戶加社會統(tǒng)籌的形式，在農(nóng)村老年群體達到60歲時(新農(nóng)保實施時已經(jīng)超過60歲的農(nóng)村老年人就不再繳費)，能夠獲得普惠式的基礎(chǔ)養(yǎng)老金以及個人賬戶積累的養(yǎng)老金。如新農(nóng)保的政策規(guī)定中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準為每人每月55元，而各地方在試點時都已經(jīng)超過55元，已經(jīng)在一定程度上超出了大多數(shù)參加舊農(nóng)保居民到期領(lǐng)取的養(yǎng)老保險金標準，通過個人賬戶積累建立起來的舊農(nóng)保制度只能維持在一個很低的給付水平。相比較而言，新農(nóng)保的給付待遇和保障效果都要高于舊農(nóng)保制度。

三、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險良性發(fā)展的路徑分析

由于新農(nóng)保制度是在舊農(nóng)保制度無法有效發(fā)揮保障農(nóng)村居民老年生活的基礎(chǔ)上建構(gòu)的，所以新農(nóng)保制度的可持續(xù)發(fā)展就要借鑒舊農(nóng)保制度存在的缺陷，從以上分析可以看出，舊農(nóng)保制度最大的缺陷就是缺乏政府的資金支持，所以農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的良性發(fā)展就要加強資金的投入和管理，堅持農(nóng)村養(yǎng)老保險機制的多元化以及妥善的處理不同養(yǎng)老保險制度的銜接和統(tǒng)籌，注意保持制度在一定時期內(nèi)的穩(wěn)定性。

(一)加強養(yǎng)老保險資金管理

加強資金管理主要包括資金的籌集和資金的保值、增值。對于資金的籌集主要是拓寬養(yǎng)老保險資金的來源，新農(nóng)保在實施的過程中采取的是個人、集體和政府三方負擔的方式，因此針對個人資金的籌集就要加大養(yǎng)老保險制度的覆蓋面，對于集體，要引導經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)加大自己資金支持力度，而對于政府負擔的部分資金，要加強制度對地方政府資金投入的約束性。在新農(nóng)保制度的規(guī)定中，提出了中央財政和地方財政補貼的一些原則性意見，在中央政府的強力推進下，中央政府財政補貼資金到位應該不難，中西部地區(qū)，省級以下財政的補貼，如無剛性約束，在制度運行后能否補助到位，是否有財力繼續(xù)補貼，這是需要認真研究的問題，因此要監(jiān)督地方政府保障資金及時到位。同時還需要引入各種社會資金對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的支持，堅持資金來源地多元化。如果不能建立起有效的資金籌集機制，我國建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險就是一句空話。在建立起相對穩(wěn)定的資金籌集機制后，就要加強養(yǎng)老保險基金管理。由于養(yǎng)老保險從資金的籌集到支付是一個長期的過程，因此要確保資金的穩(wěn)定性即基金的保值增值以及管理過程中的非效率損失。比如可以加強養(yǎng)老保險管理隊伍的行政管理能力，減少管理中的成本損耗。把養(yǎng)老保險基金納入同級財政社會保障基金財政專戶．實行收支兩條線管理，并建立公示和信息披露制度，加強社會監(jiān)督以及對資金有效投資。同時還要保證政策運行過程中的連續(xù)性，提高農(nóng)村居民對制度穩(wěn)定性的預期等。

(二)堅持農(nóng)村養(yǎng)老保障機制的多元化

新農(nóng)保政策的推行，并不意味著農(nóng)村養(yǎng)老進入了社會養(yǎng)老的時代。家庭養(yǎng)老以及“孝道”的重建與維持是新農(nóng)保政策落實的社會條件，是新農(nóng)保真正起到作用的基礎(chǔ)和保障。因此在實施新農(nóng)保時一定要堅持養(yǎng)老保險機制的多元化，堅持家庭養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老，商業(yè)養(yǎng)老等多種保障機制。新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的確立只是為農(nóng)村社會老年群體提供了一種新的養(yǎng)老保障方式，不能因此而放棄其他的保障方式，特別是家庭倫理保障功能的發(fā)揮仍然需要堅持。同時由于新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的核心是經(jīng)濟保障，但是老年群體的需求是多元化的，經(jīng)濟保障無法替代老年群體的精神慰藉和生活照顧的需求，因此可以把社區(qū)養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老等結(jié)合起來保障農(nóng)村老年群體的老有所養(yǎng)、老有所樂。

(三)妥善處理不同養(yǎng)老保險制度的銜接和統(tǒng)籌

我國的社會保障制度由于某種原因存在著一定的破碎化狀態(tài)，既有城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，同時還存在農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險、失地農(nóng)民養(yǎng)老保險和農(nóng)村計劃生育養(yǎng)老保險等。社會養(yǎng)老保險制度的形式多樣化，既不利于有效管理，也不利于統(tǒng)一社會養(yǎng)老保障體系的建構(gòu)。因此在新農(nóng)保試點和繼續(xù)推進的過程中，一定要未雨綢繆，給制度之間的銜接留有一定的空間。制度的銜接首先是城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的銜接，隨著城市化的不斷發(fā)展，大量的農(nóng)村人口注定將要成為城市市民，對于這一部分流動的群體要有一定的制度設(shè)計。如參加新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的人員因職業(yè)變動納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險范圍的，應轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，終止農(nóng)保關(guān)系等。同時由于農(nóng)村社會群體社會分層的出現(xiàn)，一部分農(nóng)村居民已經(jīng)參加了農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險，老年后有可能返回農(nóng)村，因此要注意農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和農(nóng)民工養(yǎng)老社會保險之間的制度銜接。其次是新老農(nóng)保制度-Z．間的銜接，雖然說新農(nóng)保制度的出現(xiàn)在某種程度上是為了彌~blHgz保制度存在的缺陷，但是舊農(nóng)保制度并沒有完全消失。參加老農(nóng)保的人員如何繼續(xù)參加新農(nóng)保，在制度設(shè)計時就要考慮老舊農(nóng)保之間的銜接。再者要統(tǒng)籌農(nóng)村社會內(nèi)部的各種養(yǎng)老保險計劃，如計劃生育養(yǎng)老保險，農(nóng)村集體退休金制度、農(nóng)村低保制度等都具有一定的養(yǎng)老保障功能，要盡量避免同一群體重復獲得各種養(yǎng)老保險資源的可能性，促進社會公平，減少國家對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的財政負擔。

四、小結(jié)

新舊農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度在制定和實施中存在的差異性，可以為我們探索建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度提供一定的借鑒意義，避免舊農(nóng)保在實施過程中存在的不利其良性發(fā)展的因素。從上述分析可以看出，新舊農(nóng)保制度的不同主要集中在資金籌集方式、制度覆蓋范圍和保障資金的給付待遇三個方面，不過兩者之間最大的差異在于資金籌集方式的不同，即資金來源的不同。由于資金來源是養(yǎng)老保險制度存在和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，資金來源不同體現(xiàn)了政府不同的保障責任。在新農(nóng)保試點中，政府加大了財政投入力度，承擔了基礎(chǔ)養(yǎng)老金的責任，資金來源的范圍增大，政府在社會保障中責任增強。政府保障責任的增強又導致了新舊農(nóng)保之間覆蓋范圍和給付待遇的不同。所以新型農(nóng)保可持續(xù)發(fā)展的一個重要前提就是加大中央和地方政府的財政資金投入，同時加強養(yǎng)老保障資金管理和完善制度建構(gòu)。作為旨在提高農(nóng)村社會勞動者抵御老年風險能力的制度安排，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的未來發(fā)展不應該是不斷地變換制度模式，而應該是通過不斷完善制度自身來更好地實現(xiàn)對勞動者老年生活的保障，堅持農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的多元化和妥善處理新型農(nóng)保與其他類型養(yǎng)老保障制度之間的有效銜接，最終實現(xiàn)我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展。