[論文摘要]目前我國試點的新型農村社會養老保險制度中財政資金供給方面存在著基礎養老金保障不足、整體保障水平低、基礎養老金標準的調整機制不完善等主要問題。解決這些問題的關鍵是通過財政制度的安排盡可能地建立一個較為合理穩定的長效資金供給機制，以逐步提高農村社會養老保障水平，最終實現社會養老保險的城鄉對接。 [論文關鍵詞]新型農村社會養老保險；基礎養老金；養老金替代率 農村社會養老保險制度從1986開始試點，此后經歷了推廣階段(1993—1998)、停滯階段(1999—2001)2002年黨的十六大報告提出在有條件的地方探索建立的農村養老保險制度，開始了農村社會養老保險的創新階段，一些發達地區和一些較發達地區根據本地區的實際情況建立了農村社會保險制度，2009年6月國務院決定在10％地區開展新型農村養老保險試點，預計到2020年在全國普遍實行新型農村養老保險。 新型農村養老保險采用“基本養老金+個人賬戶的模式，政府對符合領取條件的參保農民全額支付基礎養老金，其中中央財政對中西部地區按中央確定的基礎養老金標準給予全額補助，對東部地區給予50％的補助。地方政府應當對參保人繳費給予補貼，補貼標準不低于每人每年30元，農民個人賬戶繳費標準前設為每年100元、200元、300元、400元、500元5個檔次，參保人自主選擇檔次繳費，多繳多得。這是一項重大的惠農政策，可以使農民得到實實在在的好處，是對現有農村養老保險困境的重大突破，很大程度上提高了社會保障制度的公平性，但與此同時，提高了保障水平，體現出政府在農村社會養老保險中的責任。在政府資金供給方面也存在著基礎養老金保障不足、整體保障水平低以及基礎養老金標準調整機制不完善等問題。 本文針對目前試點的新型農村養老保險資金供給中存在的問題，從社會保障城鄉統籌視角，探討如何通過財政制度的安排盡可能地建立一個較為合理的穩定的長效資金供給機制，以保證新型農村社會養老制度的全面建立，并在以后的年度里逐步提高農村社會養老保障水平，最終實現社會養老保險的城鄉對接。 一、目前試點的新型農村社會養老保險制度中基礎養老金供給存在的主要問題 (一)基礎養老金保障不足，整體保障水平低。 新型農村社會養老保險中基礎養老金是由財政補貼的，每人每月55元，從目前特別是落后地區來看，基礎養老金對農村老人來說是筆不小的收入來源。但是，從長遠及全國平均收入水平看，這一保障水平偏低，而且從替代率——給付的養老金與人均收入的比例角度看，基礎養老金待遇水平仍屬較低。 2008年我國農村居民人均純收入為4760．6元，而新型農村基本養老保險中每人每月55元，全年660元，這種基礎養老金補貼占人均純收入的比例僅為13．86％，與當前我國城鎮職工基本養老保險20％的基礎養老金替代率相比有一定的差距，而且隨著經濟的發展，農村居民收入的增加，替代率仍會逐漸降低。再從個人賬戶來看，如果按農村居民生活消費現金支出計算，2008年農村居民平均消費支出3661元，參加新農保的農村居民自主選擇檔次繳費，多繳多得，在個人繳費選取最高檔500元時，假定繳費15年，不考慮利息因素，全國總的養老金替代率為35．7％，還達不到全國農村居民生活消費支出的一半，這樣的替代率僅僅能夠維持較低生活水平。 (二)中央地方政府補貼形式不統一，特別是地方政府的補貼不能發揮其應有政策效應。 農村社會養老保險制度的建設離不開政府的支持，特別是中央政府的支持。1992年民政部頒布的《縣級農村社會養老基本方案》實質上是農民的個人儲蓄養老，沒有體現政府的財政支持。2002年，中共十六大提出有條件的地區可以開展新型農村社會養老保險工作且規定了農村社會養老保險的職責主要由地方政府承擔，中央政府的財政責任是缺失的，政府財政責任的缺失制約了農村社會養老的發展。 2009年實行的新型農村社會養老保險進一步體現了政府的責任。規定中央政府對60歲及以上的農村居民每人每月補貼55元，采用領用時補貼，即“出口補”，而地方政府采用的是對參加社會養老保險的農民一年補貼不低于30元，補貼計入農民繳費的個人賬戶里，即“入口補”。政策的出發點是，中央地方財政共同承擔農村社會養老的責任，中央財政的“出口補”直接補貼60歲及以上老人的基本生活，地方財政的“入口補”起到鼓勵農民參加社會養老保險的作用。 但其中仍存在兩個問題：一是中央與地方政府財政資金供給比例不清楚，不能清楚地反映中央與地方財政在農村社會養老保險中承擔財政職責的份額；二是補貼的方式不統一，缺乏規范，特別是地方政府補貼不能很好發揮政策作用，不利于個人繳費水平的提高。 地方財政的補貼與農村居民參加新農保的個人繳費標準比較，繳費最低檔次100元是每年補貼30元的3倍多，補貼占繳費金額的10％；繳費最高檔次500元是每年補貼30元的17倍多，補貼僅占繳費金額的6％。從實際效果上看，最低每年30元的地方財政補貼可能對鼓勵中西部地區農村居民參加新農保制度能夠起到一定的效用，但對于經濟較發達地區將缺乏吸引力。從某種程度上說，地方財政如不實行梯度型財政補貼，對農民參保既無積極的激勵作用，也達不到鼓勵農村居民參加較高檔次繳費的效果。 (三)基礎養老金標準的調整機制不完善，缺乏長期的制度安排。 農村社會養老保險制度是個長期的制度，應該具有相對的穩定性。而我國目前試點的新型農村社會養老保險制度，基礎養老金60歲老人每月財政支出55元以及地方政府每年補貼30元，中央地方政府的補貼都以絕對數額的形式確定下來，不具有制度的前瞻性，隨著農村人均消費水平的提高、物價水平的提高，這樣的補貼標準將難以滿足農村居民養老的需要，同時隨著經濟的發展，財政收入不斷增加，用于農村養老保障支出的能力也隨之增強，養老保障的水平也應有所提高，讓農民分享經濟發展的成果，而政府以絕對數額的形式支付基礎養老金制約了保障水平的提高。 二、完善基礎養老金財政供給制度的思路與對策 (一)著眼于社會保障城鄉統籌，提高農村養老保險基礎養老金水平。 從上個世紀90年代以來，我國社會保障制度的建設呈現出二元化趨勢，社會保障的建設在城鄉之間極度不平衡，進一步拉大了貧富差距。因此，中共十六屆六中全會和十七大都明確要求建設城鄉統籌的社會保障體系。 新型農村社會養老保險形式上采用“基礎養老金+個人賬戶”與城市職工基本社會養老保險“社會統籌+個人賬戶”在制度模式上有異曲同工之處，都是著眼于未來社會保障的城鄉統籌，但是二者在保障水平上存在較大的差異。城市職工基本養老保險中基本養老金部分的給付采取社會統籌方式，目前實現的是省級統籌，各省根據本省上年度平均職工工資的20％進行統籌，前面分析，2008年新型農村社會養老保險養老金給付占人均純收入的比例僅為13．86％，而且往后的年度隨著人均純收入的增加基礎養老金占人均純收入的比例越來越低。 筆者認為，目前提高農村社會養老保險的保障水平較好的方式是：由財政補貼支付的基礎養老金部分按當地上年農民人均純收入20％比例給付，使之與城鎮職工基本養老保險中社會統籌部分的比例一致。雖然不能從絕對水平上與城鎮職工基本養老保障水平一致，但是基礎養老金替代率相同。實現城鄉社會養老保險形式上的對接，從某種程度上實現了社會養老保險制度的相對公平，縮小與城鎮職工養老保障水平的差距，有利于政府提供基本公共服務均等化的實現，有利于未來社會保障的城鄉統籌。 這種設計還有一個明顯的好處，就是財政承擔的基礎養老金部分的給付實行動態投入，基礎養老金給付與農民純收入掛鉤，財政給付的基礎養老金占農民年純收人的20％，隨著經濟發展財政收人的提高及人民生活水平的提高，農民養老的保障水平也不斷提高。此外，還可以在一定程度上克服通貨膨脹因素的影響，使農村社會養老制度具有長效穩定的機制。 (二)厘清各級政府在新型農村社會養老保險制度建設中的職責，尤其是要發揮中央政府的主導作用。 從理論上分析，公共產品的層次性決定了公共產品的供給。農村社會基本養老保險屬于外溢性強的公共品，農村社會養老保險的建立能夠使全國農村老齡人口受益，全國老齡人口平等地無差別地享受基礎養老金的保障，可以減輕子女對長輩贍養的壓力，提高生活質量，有利于社會、家庭的和諧。對此，中央政府應該承擔相應的職責。同時，農村經濟發展不平衡，各地區農民的人均收入及人均消費存在很大的差異，對農村社會養老保險的需求不一樣，這又決定了地方政府應在農村社會養老保險也承擔其相應的財政責任。 不同級次的政府具有不同的職能。政府職能理論決定了中央政府在農村社會養老保險供給中承擔主要的財政職責。我國目前貧富差距過大，城鄉居民基尼系數1984年為0．24，2008年達到0．49，短短的二十幾年，我國就由居民收入世界上最平均的國家之一變成世界上差距最大的國家。在這種背景下，公共服務的均衡提供可以在某種程度上縮小這種收入差距。目前建設的農村社會養老保險是一種提高全社會的福利水平的重要機制，同時也具有收入的再分配功能，是一種調節和縮小城鄉收入差距的重要措施，因此應該主要由中央政府來提供。 具體對策是：在目前新型農村養老保險制度模式的基礎上，改革中央政府與省級政府財政資金供給的方式。 第一，中央政府與地方財政共同承擔基礎養老金部分，在補貼方法上，改變目前中央財政“出口補”，地方財政“人口補”的做法，統一改為“出口補”。目前試點的新型農村養老保險中，中央財政對60歲以上老齡農民按每人每月55元補貼基礎養老金，地方政府對參加社會養老保險的農民每年補貼30元，二者采用的方式不同，制度設計的出發點是通過地方政府對參加社會養老保險的農民進行補貼從而提高農村參保的積極性。實際上，從提高農民的養老金待遇角度看，30元的繳費補貼實在不具有吸引力，這一政策的最大效果在于能夠從心理、從感情上調動廣大老百姓的參保積極性。如果地方財政改為對60歲以上的老人每年按當地的純收入5％進行補貼，那么不僅可以從心理上、感情上，而且可以從保障上真正發揮作用。 第二，基礎養老金補貼不按絕對額進行補貼，中央財政按全國農民平均純收入15％比例承擔，地方財政按本地農民純收入5％承擔，中央財政按全國農民純收入的15％給付基礎養老金，體現了不同地區的農村社會成員平等享有同樣養老保障水平，且中央財政承擔主要資金職責，地方政府按本地農民純收入5％給付基礎養老金，體現了地區間因經濟發展、消費水平不同帶來的有限的差異。這樣既厘清了各級政府的職責，同時發揮了中央政府在農村社會養老保險制度建設中的主導作用。 (三)對于農村老齡人口多、財政收入較少的地區中央進行專項轉移支付。 鑒于中央及省級財政財力不斷增強，2009年中央財政收入35896億元，增長9．8％，地方本級收入32580億元，增長12％，這些都為農村社會養老保險制度的建設提供了穩定的足夠的物質支持，中央財政與省財政可分擔省以下政府的農村社會養老保障責任，同時中央財政對欠發達地區補貼要改變傳統東中西部地區劃分的方法，要根據不同地區農民老齡人口數、地方財政收入及地方財政承擔養老保險補貼負擔狀況等因素做出合理和適量的專項轉移支付，每年實行動態管理，專項轉移支付的好處在于主要服務農村社會養老保險特定政策目標，地方政府應當按照中央政府規定的用途使用資金，不能挪做他用。 三、完善農村社會養老保險基礎養老金供給對策的實證分析 筆者根據基礎養老金財政供給的制度設計，即中央財政按上年全國人均純收入15％進行補貼，地方財政按本地上年人均純收入5％進行補貼，結合2008年中央財政收人及地方財政收入狀況對中央、地方財政用于農村養老社會養老保險補貼支出數進行測算，并測算財政用于農村社會養老保險補貼支出占同級財政收入的比重，分析此制度是否可行。 公式一：中央財政用于農村社會養老保險補貼支出=全國農村老年人口數*農民人均收入*15％ 公式二：中央財政補貼支出占中央財政收入比例=中央財政用于農村社會養老保險補貼支出(萬元)／中央財政收入(萬元)(％) 公式三：地方財政用于農村社會養老保險補貼支出=各省農村老年人口數*各省農民人均收入*5％公式四：地方財政補貼支出占地方財政收入比例=地方財政用于農村社會養老保險補貼支出(萬元)／地方財政收入(萬元)(％)

根據上述的測算，中央財政用于新型農村社會養老保險補貼支出大約占財政收人的1．96％，大部分省區財政補貼支出占各省區財政收入的比例均在0．5％一1．5％范圍內，也基本上都在中央財政和地方財政可以承受的范圍之內。 據此，筆者建議，中央財政對地方財政用于農村社會養老保險補貼負擔的比例，以1％作為基數，超過1％的地區實行轉移支付，超過部分由中央財政補貼，以充分體現中央政府的財政支持，提高農村社會養老保險的保障水平，并使之具有可持續性；同時體現城鄉社會保障的中央統籌，有利于縮小城鄉收入差距。