論文摘要：農村社會養老保障是整個社會保障體系的重要組成部分，尤其是對于我國這樣一個農業人口占絕大多數的國家。能否建立同社會經濟發展水平相適應的農村社會養老保障制度，從根本上解決農民發展的后顧之憂，是解決“三農”問題、社會主義新農村建設的重要保證。回顧我國農村養老保障的歷史進程，有利于吸取經驗，盡快建立符合我國現階段國情的農村養老保障體制。

論文關鍵詞：農村養老保障；歷史進程；現狀

實現社會和諧，追求美好生活，始終是人類孜孜以求的理想。中國有9億農民，農村人口占大多數的情況將在今后相當長的時期內依然存在，因此“三農問題是制約我國實現“可持續發展”的“瓶頸”已取得廣泛共識。進入21世紀以來，伴隨著我國社會主義新農村建設的是人口結構“老齡化”、土地資源日益緊張等諸多社會問題。能否解決廣大農村地區、億萬農民由“溫飽”到“小康”的發展，是實現全面建設小康社會宏偉藍圖的關鍵。中國農村地區長期以來實行的是以土地保障為基礎，以家庭養老為主要選擇的養老保障模式。能否建立同社會經濟發展水平相適應的農村社會養老保障制度，從根本上解決農民發展的后顧之憂，是解決“三農”問題、社會主義新農村建設的重要保證。 農村社會養老保障是整個社會保障體系的重要組成部分，尤其是對于我國這樣一個農業人口占絕大多數的國家。資料顯示，我國農村老年人口占總人口的比例已達到10％。進入聯合國規定的老齡化社會。根據第五次人口普查資料計算，我國人口平均預期壽命為71．4歲。到2020年，我國將迎來人口老齡化的高峰。與此同時，集體養老保障以及傳統的家庭養老模式越來越不適應社會發展需求。因此積極探索、建立和完善新型農村社會養老保障制度成為現階段社會與新農村建設的主要任務之一。下面我們將回顧新中國建立以來，在農村社會保障建設方面的措施和方法、進行的探索、取得的成就以及現狀。

一、新中國農村社會養老保障體系初創時期(1949—1977年)

新中國成立初期，黨和政府的主要工作就是帶領全國人民盡快從戰爭的困難中脫離出來，解決城鄉特殊困難群眾的生存問題，恢復生產。這一時期，社會保障工作的主要內容就是救災備荒、優撫安置等。隨后建立了以“五保”為主要內容的集體養老保障制度。其主要標志為《1956年到1967年全國農業發展綱要》的制定。該《農業發展綱要》明確提出：“農業合作社對于社內缺乏勞動力、生活沒有依靠的鰥寡孤獨的社員，在生活上給予適當照顧，做到保吃、保穿、保燒(燃料)、保教(兒童和少年)、保葬，使他們生養死葬都有指靠。”在整個50年代，全國各地建立了很多“敬老院”，形成了集中與分散供養相結合的集體養老保障模式，這就是所謂的“五保”供養，也就是新中國農村社會保障制度的雛形。

說到新中國農村社會養老保障，就不能不提農村合作醫療制度。1956年6月30日，一屆人大三次會議通過了《高級農業合作社示范章程》，推動在農業生產合作化運動中創造和開展合作、互助醫療。1959年11月，衛生部在山西省稷縣召開全國農村衛生工作會議，對農村合作醫療給予肯定。1968年12月，毛澤東同志對湖北省長陽縣樂園公社辦好合作醫療的經驗作出批示，掀起了大辦合作醫療的熱潮，在全國范圍內迅速普及。在我國社會主義建設初期，農村合作醫療解決了農民看病吃藥，保障農民身體健康。

這一時期農村社會保障的主要特點是：初步建立起了新中國農村社會保障體系，在計劃經濟條件下，以生產隊和人民公社為基本單位，集體供養與家庭養老相結合，以農村合作醫療為基本的醫療保障，著力做好優撫安置、救濟救災工作。客觀地說這樣的農村社會保障水平是很低的，但是它成為新中國戰后重建、恢復生產、社會穩定的重要保證。

二、改革開放以來，農村社會養老保障的改革準備期(1978—1986)

1978年，以黨的十一屆三中全會為起點，中國社會全面邁進改革開放的新時代。黨的工作重點轉移到以經濟發展為中心上，解放思想、發展生產力、勤勞致富成為全社會的統一認識。在農村，以家庭聯產承包責任制為主要內容的農村經濟體制改革得以推廣，激發了廣大農民生產的積極性。同時，“一對夫婦只生一個”的計劃生育政策成為我國的基本國策，這種積極的人口政策，從根本上扭轉了我國人口快速增加的態勢，但是也使我國迅速地進入老齡化階段。農村“四二二”、“四二一”家庭結構的比例很高，農村養老問題日益突出，成為制約農村發展的主要問題。1986年，第一次明確提出了“社會保障”這一概念，規范了社會保障制度中社會救助、社會保險、社會福利、優撫安置等各項內容。1987年民政部印發的《關于探索建立農村基層社會保障制度的報告》標志著我國農村社會保障制度改革進入了新的探索期。

這一階段農村養老保障的特點是：(1)隨著經濟的發展，破壞了中國農村原有組織結構的平衡，以生產隊為基本單位的集體養老保障功能逐漸弱化。原有的農村合作醫療體制逐漸解體。(2)我國尚處在社會主義初級階段，生產力發展水平較低。雖然“文化大革命”后，農村社會保障制度進行了不少的修改和完善，但總的來說仍處在災害救濟、“五保”制度的低水平階段。(3)相比較于同時期我國經濟改革所取得的成就，農村社會保障制度的建設進入低谷。(4)由于家庭結構的改變，養老成為農村社會保障的焦點問題，廣大農民對于現代化農村養老保障制度的需求日益迫切。

三、市場經濟條件下，農村社會養老保障的積極探索期(1987—1999)

在1987年試點的基礎上，1992年民政部制訂出臺了《縣級農村社會養老保險基本方案(試行)》，標志著我國進入了現代農村社會保障制度的積極探索時期，目的是為了建立一個以農村社會養老保險為中心的農村社會保障體系，其運行方式是以個人繳費為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持。1995年國務院辦公廳轉發了民政部《關于進一步做好農村社會養老保險工作的意見》，指出逐步建立農村社會養老保險制度，是建立健全農村社會保障體系的重要措施。各級領導要切實加強領導，高度重視對農村養老保險基金的管理和監督，積極穩妥地推進這項工作。由于自身運行過程中存在的問題，再加上1997年遭遇亞洲金融風波。1999年國務院決定對農村養老保險進行整頓規范，并停止開展一切新業務。1994年頒布了新的《農村五保供養工作條例》，它是對形成于農業合作化時期的“五保”供養制度的完善和發展。但是由于覆蓋人群狹窄，對于解決整個農村保障的作用十分有限。

這一階段農村養老保障的特點是：(1)積極探索建立以農村養老保險為中心的現代化養老保障體系。(2)由于農村養老保險體系自身的缺陷，以及農民繳費能力的有限，全國范圍內科學意義上的農村社會養老保障體系并未建立。(3)“五保”供養制度是現階段農村養老保險制度的有益和必要的補充。

四、全面建設社會主義小康社會中，農村社會養老保障的創新期(2000一至今)

國家對農村養老保險體系進行治理整治之后，在黨的“十六大”報告中再次明確提出在有條件的地方探索建立農村養老、醫療保險和最低生活保障制度。

十六屆三中全會通過的《關于完善市場經濟">社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出：“農村養老保障以家庭為主，同社區保障、國家救濟相結合。”目的是制定與我國基本國情和農村實際相符合的農村養老保障制度。標志著我國農村養老保障進入到制度創新、觀念創新的新的探索和發展階段。

(一)農村養老保障在制度建設方面的新進展 2003年，勞動和社會保障部發布了《關于認真做好當前農村養老保險工作的通知》。要求高度重視農民的養老保障，立足當前，著眼長遠，因地制宜，分類指導，積極穩妥地推進農村養老保險工作。 2006年1月，國務院再次頒布新修改的《農村五保供養工作條例》。 2006年4月，國務院辦公廳轉發勞動和社會保障部《關于做好被征地農民就業培訓和社會保障工作指導意見的通知》。 2006年4月，勞動和社會保障部發布《關于貫徹落實國務院關于解決農民工問題的若干意見的實施意見》可以看到進入新世紀以來，我國農村社會保障的建設呈現加速的狀態。

(二)到“十五”結束，農村社會養老保障取得的成就 2006年12月中華人民共和國國務院新聞辦公室發布《中國老齡事業的發展》A皮書。資料顯示，目前中國農村普遍開展了“家庭贍養協議”簽訂工作，到2005年底，已簽訂“家庭贍養協議”1300多萬份。在農村養老保險方面，至2005年底，全國已有31個省(自治區、直轄市)約1900個縣(市、區、旗)開展了農村社會養老保險工作，5400多萬農民參保，積累保險基金約310億元人民幣，300多萬參保農民領取養老金，當年支付養老保險金21．3億元人民幣。在保障供給制度方面，積極發展多種形式的保障制度，把農村特殊老年群體優先納入社會保障范圍，按照2006年1月國家新頒行的《農村五保供養工作條例》予以照顧。目前，全國享受“五保”供養的老年人達460多萬人。中國政府重視城鎮化過程中被征地農民的養老問題，確保被征地農民基本生活和長遠生計，逐步將被征地農民納入社會保障體系。目前已有15個省(自治區、直轄市)出臺了被征地農民社會保障辦法，約600萬人被納入社會保障范圍，籌集資金約500億元人民幣。在貧困老年人救助制度方面，中國政府把緩解和消除老年貧困納入國家反貧困戰略和老齡事業發展規劃。在農村，國家實施特困戶定期定量救助和臨時性生活救助制度，在有條件的地區積極探索建立農村最低生活保障制度。目前已有865萬農村人口被納入農村特困戶定期定量救助，985萬農村人口被納入農村最低生活保障，其中包括不符合“五保”條件的貧困老年人。在農村養老設施建設方面，國家鼓勵有條件的地方建立養老基地，在農村加強敬老院建設，為“五保”老人提供集中供養場所和生活服務。2005年底，農村鄉鎮敬老院29681個，總床位89．5萬張。

(三)未來農村社會保障工作的目標 2006年10月，勞動保障部、發展改革委制定的《勞動和社會保障事業發展“十一五”規劃綱要(2006年一2010年)》，指出“十五”期間，社會保障事業取得長足發展。參加農村社會養老保險的人數達到5442萬人。在談到“十一五”期間的農村社會保障的發展目標時指出，進一步擴大社會保障覆蓋范圍，基本實現城鎮各類就業人員平等享有社會保障。健全農村社會保障制度。到“十一五”期末，參加農村社會養老保險的人數逐步增長。同時“十一五”期間農村養老保障的主要任務是：按照城鄉統籌發展的要求，探索建立與農村經濟發展水平相適應、與其他保障措施相配套的農村社會養老保險制度。抓緊研究低費率、廣覆蓋、可轉移，與現行養老保險制度銜接的農民工養老保險辦法。基本建立新型農村合作醫療制度。實現這一目標和任務的保證首當其沖的是加大政府投入和政策扶持力度。

綜上所述，可以得出以下的認識。首先，農村養老保障制度的建立，事關國家的社會安定，億萬農民的切身利益以及全面建設小康社會的宏偉藍圖能否實現。回顧新中國農村養老保障的歷史進程及現狀，可以使我們清醒認識到所犯的錯誤、取得的成就，正反兩個方面都為我們即將進行的探索提供極其寶貴的經驗。其次，客觀地說，新中國成立以來農民所得到的政府的保障是遠遠不夠的，也與他們對國家經濟發展的貢獻相比遠遠不成比例。在傳統的城鄉二元結構之下，現行的社會保障制度明顯的帶有歧視性，農村社會養老保障建設嚴重滯后對農民是不公平的。再考慮社會資源的獲得，這種差距會更大，不利于社會的穩定。再次，時至今日，中央制定了“工業反哺農業”、“城市反哺農村”的發展策略正是對廣大農民的最好回報，是對建立社會主義和諧社會的最好注解。其中的戰略意義、重要性和緊迫性自不待言。在我國經濟飛速發展的今天，熱切的盼望政府進一步加大對農村養老保障支持的力度，加快農村養老保障體系的建立，使億萬農民參與分享改革開放的成果，為社會主義新農村建設注入最強勁的動力。