論文摘要：社會保障制度的確立在本質(zhì)上是在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中確保每一個國民均能夠免除生存危機(jī)的必須舉措，政府有責(zé)任和義務(wù)根據(jù)國家財(cái)力和社會發(fā)展水平來推進(jìn)包括農(nóng)村社會在內(nèi)的社會養(yǎng)老保障制度建設(shè)．因?yàn)楸Ｕ厦裆钦漠?dāng)然責(zé)任，也是政府賴于生存的基礎(chǔ)。本文就政府在農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度的構(gòu)建過程中的責(zé)任進(jìn)行分析．

論文關(guān)鍵詞：政府；農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度；行為

在我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度的改革與重建過程中．人們的注意力通常更多的集中在制度設(shè)計(jì)與資金籌措等技術(shù)環(huán)節(jié)方面，而對至關(guān)重要的社會養(yǎng)老保障責(zé)任的劃分與界定始終未給予足夠的重視。尤其是政府在該項(xiàng)制度中的責(zé)任定位．至今仍處在爭論和分歧之中。這種認(rèn)識上的誤區(qū)．不僅嚴(yán)重地影響到農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的法制建設(shè)和制度建設(shè)．同時還直接損害著新制度效能的充分發(fā)揮。現(xiàn)代社會保障既不再是傳統(tǒng)的恩賜式官辦慈善事業(yè)，也不是以契約為基礎(chǔ)的商業(yè)保險(xiǎn)，而是建立在社會發(fā)展進(jìn)步和社會公平的基礎(chǔ)之上。基于人們對平等、幸福、和諧生活的追求和保證全體國民共享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果的正義舉措。因此，社會保障制度的確立在本質(zhì)上是在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中確保每一個國民均能夠免除生存危機(jī)的必須舉措．政府有責(zé)任和義務(wù)根據(jù)國家財(cái)力和社會發(fā)展水平來推進(jìn)包括農(nóng)村社會在內(nèi)的社會養(yǎng)老保障制度建設(shè)．因?yàn)楸Ｕ厦裆钦漠?dāng)然責(zé)任，也是政府賴于生存的基礎(chǔ)。

一、政府主導(dǎo)農(nóng)村社會養(yǎng)老是維護(hù)社會養(yǎng)老制度實(shí)施和運(yùn)行相對公平的基本前提

首先。現(xiàn)代社會養(yǎng)老保障制度產(chǎn)生的根本原因就在于矯正市場機(jī)制在收入分配領(lǐng)域中無法實(shí)現(xiàn)相對公平的“先天性缺陷”．實(shí)現(xiàn)社會公平是社會保障制度的基本目標(biāo)。政府介入其中，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，是維護(hù)社會養(yǎng)老保障制度實(shí)施和運(yùn)行的相對公平性的基本前提。綜觀世界各國的社會保障，從其誕生之日起．都是由政府組織實(shí)施的．是一種典型的政府行為．需要政府的積極介入，并承擔(dān)其相應(yīng)的責(zé)任。

農(nóng)村社會養(yǎng)老制度是農(nóng)村勞動者享有國民基本權(quán)利和待遇的具體體現(xiàn)。顯然，這里所指的公民，不僅包括城鎮(zhèn)居民，也包括農(nóng)民。把農(nóng)民排斥在整個養(yǎng)老社會保險(xiǎn)制度之外，在很大程度上是剝奪和歧視農(nóng)民的社會政策使然，對農(nóng)村勞動者的不公平待遇使農(nóng)民沒有享受到基本的國民待遇，也是政府在農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度中的職責(zé)沒有得到應(yīng)有的承擔(dān)。農(nóng)民應(yīng)該和城鎮(zhèn)居民一樣，在年老、疾病或喪失勞動能力時，有從國家和社會獲得幫助的權(quán)利。國家應(yīng)給予農(nóng)民基本國民待遇，向他們提供養(yǎng)老保障。

其次，農(nóng)村社會養(yǎng)老應(yīng)是整個社會保障制度的重要組成部分，而社會保障制度是公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品．特別是純粹的公共產(chǎn)品一般只能由政府提供，私人提供公共產(chǎn)品會形成低效率，原因在于這樣會出現(xiàn)因私人收費(fèi)過高而導(dǎo)致“供給閑置”或因收益偏低而形成“供給不足”。社會保障是以國家或政府為主體，依據(jù)法律規(guī)定，通過國民收入分配與再分配．對公民在暫時或永久失去勞動能力時給予物質(zhì)幫助．保障其基本生活。社會保障具有消費(fèi)上的非競爭性和非排他性．市場無法完全充分有效地提供，它是政府解決勞動者和社會成員社會風(fēng)險(xiǎn)的一種有效的政府機(jī)制。且社會保障所表現(xiàn)的道德風(fēng)險(xiǎn)。同市場運(yùn)行機(jī)制下商業(yè)保險(xiǎn)行為所產(chǎn)生的“逆向選擇”現(xiàn)象同樣具有消極性和損害性，因此政府具有義不容辭的責(zé)任和義務(wù)提供社會保障這個公共產(chǎn)品。從世界范圍行動實(shí)踐來看．社會養(yǎng)老保障已成為生存權(quán)的一部分，各個國家因其國情或國力的不同，無不對國民的生存權(quán)擔(dān)負(fù)著或多或少的責(zé)任，由公共財(cái)政支持社會養(yǎng)老保障制度的運(yùn)作。顯然農(nóng)村公民的養(yǎng)老也應(yīng)納入該體系。

再次。經(jīng)濟(jì)體制改革后，農(nóng)民獲得了長期的土地承包使用權(quán)，經(jīng)營自主權(quán)越來越大，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和收益分配中的權(quán)利大大弱化，形成了“空殼”，這樣，農(nóng)村村民的養(yǎng)老保障就蛻變?yōu)橥耆赊r(nóng)民自身負(fù)擔(dān)的自我保障形式。這種“真空”．只有通過其他替代的力量填補(bǔ)進(jìn)來，而其中最具可能性和最具必要性的即為政府力量的參與，才能從根本上維護(hù)和增加農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度的吸引力。同時，通過政府力量的參與．形成相對穩(wěn)定的資金投入來源，并充當(dāng)制度有效運(yùn)行的啟動資金，以帶動更多的農(nóng)民個體經(jīng)濟(jì)力量參與其中，才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度的可持續(xù)發(fā)展。

最后，市場失靈和對公平的關(guān)注是政府機(jī)制干預(yù)社會保障的經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)，但這并不等于這種干預(yù)是肯定無誤的，是必然有益于社會的，因?yàn)檎ъ`與市場失靈有著同樣的機(jī)率。

政府所面臨的挑戰(zhàn)是既不能無所作為，也不能去主宰市場。現(xiàn)實(shí)生活中，某些項(xiàng)目或該項(xiàng)目的某些方面可能更適合采用政府行為，而另一些方面可能更適合采用市場行為。如果選擇的傾向在市場一方，那么政府可以也應(yīng)當(dāng)發(fā)揮重要的作用；如果選擇的傾向主要是由政府進(jìn)行社會養(yǎng)老保障資源配置，那么市場可以也應(yīng)當(dāng)發(fā)揮重要作用。也就是說。政府與市場之間的關(guān)系，不是一種非此即彼的單向度選擇關(guān)系，而是在合理分工基礎(chǔ)上雙方都有機(jī)會來促進(jìn)和改善對方的管理。顯然，在政府與市場之間的選擇，不是用理想的政府去替代不完善的市場，也不是用理想的市場去替代不完善的政府。而是要在不完善的現(xiàn)實(shí)政府和不完善的現(xiàn)實(shí)市場之間，建立一種有效選擇和協(xié)調(diào)機(jī)制。使人們能根據(jù)資源的優(yōu)化配置的經(jīng)濟(jì)合理性原則和交易成本最小化原則，區(qū)別不同的具體項(xiàng)目，在兩者的不同組合之間進(jìn)行選擇。

二、政府介入我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度構(gòu)建中的必然性

農(nóng)村社會養(yǎng)老保障是我國社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的一個構(gòu)成部分。而社會養(yǎng)老保險(xiǎn)則是以政府為主體而進(jìn)行的強(qiáng)制性制度安排。因此政府天然是農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度構(gòu)建的責(zé)任主體。其基本理由，具體來說，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1．業(yè)保險(xiǎn)市場“失效”現(xiàn)象在農(nóng)村地區(qū)更為嚴(yán)重，需要建立起以政府和集體為主的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度。現(xiàn)代新古典學(xué)派理論認(rèn)為：養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之所以有必要存在，完全是由于私人保險(xiǎn)市場存在的某些市場失效造成的。在私人保險(xiǎn)市場上，市場信息往往是不完全的，也是不對稱的。一般情況下，被保險(xiǎn)人擁有其個人全部信息，而提供保險(xiǎn)者擁有相對不足的信息，這就是所謂的“不對稱的信息結(jié)構(gòu)”。此時在私人保險(xiǎn)市場上至少存在兩種市場失效；道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇。由于私人保險(xiǎn)市場缺乏足夠的信息對被保險(xiǎn)對象進(jìn)行準(zhǔn)確的判斷，保險(xiǎn)提供者不可能做出有利于其自身的選擇。與城鎮(zhèn)地區(qū)相比．農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、信息的傳遞速度、人的整體素質(zhì)都要落后得多，市場失效更為嚴(yán)重，因此，養(yǎng)老保障體系的建立只能以政府或其他公有單位為主體來進(jìn)行。

2．政府介人農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度是公共財(cái)政職能的要求。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，資源配置主要由市場進(jìn)行，政府是在市場“失靈”的領(lǐng)域發(fā)揮作用，以彌補(bǔ)市場機(jī)制調(diào)節(jié)失靈。所謂市場失靈。“是指緣于市場機(jī)制本身的某些缺陷和外部條件的某種限制。而使得單純的市場機(jī)制無法把資源配置到最優(yōu)的狀態(tài)。”換而言之，即使“使得市場機(jī)制完全的發(fā)揮作用，也是解決不了全部問題。”必須政府發(fā)揮作用。特別是伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域效率的不斷提高，收入分配差距也呈現(xiàn)出不斷拉大的趨勢。在一定程度上縮小收入分配差距是政府的重要職責(zé)，也是公共財(cái)政的活動領(lǐng)域。作為一種收入再分配的工具，養(yǎng)老保障通過“稅收——轉(zhuǎn)移支付”的方式，在一定程度上解決了貧富的差距問題。目前我國的貧困人口主要分布在農(nóng)村地區(qū)，且我國當(dāng)前正在建立公共財(cái)政的框架，作為人民政府所建立的養(yǎng)老保障制度覆蓋所有的城鄉(xiāng)地區(qū)。自然是公共財(cái)政的基本要求。

3．政府介入農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度符合利益對等原則和稅收公平原則。從我國農(nóng)民的角度看。他們上繳各種稅、費(fèi)直接為國家財(cái)政做出貢獻(xiàn)。還通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差的方式間接為國家財(cái)政積累了大量財(cái)政資金，且這種積累方式目前還在持續(xù)。按照利益對等的原則，政府以財(cái)政資金向社會提供服務(wù)及公共產(chǎn)品，作為這些服務(wù)及公共產(chǎn)品的受益者應(yīng)該包括所有向政府上繳稅費(fèi)的人。養(yǎng)老保障實(shí)際上就是政府向國民提供的一種公共產(chǎn)品，與城鎮(zhèn)居民一樣，農(nóng)民應(yīng)該是享受養(yǎng)老保障的主體。稅收公平原則的標(biāo)準(zhǔn)之一就是根據(jù)受益的多少(即享受到政府提供的服務(wù)水平)繳納稅負(fù)。所有的納稅人都應(yīng)在不同程度上享受到政府的服務(wù)。在農(nóng)村建立社會養(yǎng)老保障制度也符合稅收公平原則。

4．建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度，也是對農(nóng)民承擔(dān)了部分改革成本所進(jìn)行的補(bǔ)償。為了減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。中央政府在諸多方面進(jìn)行了徹底的改革，其中對農(nóng)民利益影響很大的是糧食流通體制的改革。這項(xiàng)改革措施執(zhí)行的結(jié)果是：國有糧食企業(yè)既是糧食買方的壟斷者，又是賣方的壟斷者。銷售糧食是大多數(shù)農(nóng)民的收入來源．而買方壟斷自然造成糧食生產(chǎn)者低價(jià)銷售，收入勉強(qiáng)抵補(bǔ)生產(chǎn)成本(有的地方甚至收不抵支)。近幾年以來，農(nóng)民的名義收入增長緩慢。而很多地區(qū)的農(nóng)民實(shí)際收入呈負(fù)增長，可以說是農(nóng)民為政府承擔(dān)了一部分體制改革的成本。通過建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系。為年老的農(nóng)村居民提供必要的生活保障．既是對農(nóng)民因制度的安排所造成的經(jīng)濟(jì)利益損失做出的補(bǔ)償，同時也是政府義不容辭的責(zé)任。

三、政府依據(jù)公共財(cái)政的理論加大對農(nóng)村社會養(yǎng)老的投入

居民納稅是為了購買政府公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，如果政府不產(chǎn)生和提供相應(yīng)的公共產(chǎn)品和服務(wù)。則居民納稅就無據(jù)可依。我國農(nóng)村居民的稅收負(fù)擔(dān)是否得到了相應(yīng)的回報(bào)呢?現(xiàn)實(shí)的答案是否定的。

目前，在我國廣大農(nóng)村地區(qū)，社會養(yǎng)老保障供給一方面由于歷史性欠賬而供給不足，另一方面由于分稅制和農(nóng)村稅費(fèi)改革造成縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。沒有足夠的財(cái)政資金為廣大農(nóng)村地區(qū)提供這種服務(wù)。客觀存在的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障歷史性欠賬和縣鄉(xiāng)財(cái)政資金短缺直接影響農(nóng)村社會養(yǎng)老保障有效供給，制約著農(nóng)村社會養(yǎng)老公共事業(yè)的進(jìn)步和發(fā)展。要改變這種現(xiàn)狀。必須對現(xiàn)行的農(nóng)村社會養(yǎng)老供給資金進(jìn)行創(chuàng)新。具體包括供給主體、資金來源等。

1．改變農(nóng)村社會養(yǎng)老單純依靠農(nóng)民自己的不合理現(xiàn)象，建立中央、地方、村集體和農(nóng)民四位一體的農(nóng)村社會養(yǎng)老供給體系。根據(jù)公共產(chǎn)品服務(wù)范圍的大小，公共產(chǎn)品通常可以分為全國性的公共產(chǎn)品、地區(qū)性公共產(chǎn)品和集體性的公共產(chǎn)品。不同范圍的公共產(chǎn)品應(yīng)有不同的供給主體。從理論上分析．全國性公共產(chǎn)品應(yīng)由中央政府提供，地區(qū)性公共產(chǎn)品應(yīng)由地方政府提供，而集體性公共產(chǎn)品應(yīng)由集體提供。鑒于我國具體情況，當(dāng)前還沒建立也不適宜建立全國統(tǒng)一的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系，那么中央政府如何出資呢?如將農(nóng)業(yè)稅按一定比例用于農(nóng)民養(yǎng)老，一部分形成全國農(nóng)民養(yǎng)老保障基金；另一部分則直接下?lián)芙o基層，由基層政府用于農(nóng)民養(yǎng)老支出。地方政府和村集體也要相應(yīng)按一定比例出一部分資金。

2．公共財(cái)政具有保障農(nóng)民個人生存和發(fā)展權(quán)益職能。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為國家公民都有無差別享受社會福利的權(quán)力，不存在城鄉(xiāng)居民之間的歧視待遇，評價(jià)社會福利效用的標(biāo)準(zhǔn)是公民享受社會福利要達(dá)到均等狀態(tài)。我國長期存在只有城市干部職工才能享受社會保障的狀況，是我國社會福利效用偏低的一個表現(xiàn)。而且強(qiáng)調(diào)農(nóng)村公共財(cái)政的保障職能．不是只從社會公平的抽象原則出發(fā)，也是我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度和收入水平的必然要求。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革以后，個體農(nóng)戶日益成為經(jīng)濟(jì)主體，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)在不少地方有萎縮跡象，村組的保障職能幾乎喪失：農(nóng)戶收入增長緩慢，家庭保障的能力沒有明顯增強(qiáng)。在這樣的條件下．只有建立全面的社會保障制度，才能真正維護(hù)農(nóng)民的生存和發(fā)展權(quán)。強(qiáng)調(diào)農(nóng)村公共財(cái)政的保障職能，是提高公共財(cái)政在農(nóng)村效用的需要。在我國農(nóng)民收入偏低、經(jīng)濟(jì)民主水平偏低的條件下，農(nóng)村公共財(cái)政的較多資源直接用于個體農(nóng)戶以有效提高他們的實(shí)際收入水平，比由縣鄉(xiāng)政府傳統(tǒng)的集體按照自己的利益去配置要有效得多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，農(nóng)村改革以來，國家從農(nóng)村集中的稅收和用于農(nóng)村的全部支出(包括農(nóng)村事業(yè)費(fèi)、支農(nóng)工程投入以及對農(nóng)村和農(nóng)民的扶助與救濟(jì)基本持平，而農(nóng)民多年的感覺是國家“只取不予”，主要原因就是地方政府配置用于農(nóng)村公共資源的效率太低，農(nóng)民很少直接得到公共財(cái)政的實(shí)惠。強(qiáng)調(diào)農(nóng)村公共財(cái)政的保障職能．意指國家必須承擔(dān)社會轉(zhuǎn)型的風(fēng)險(xiǎn)。我國開始市場取向的改革以后，農(nóng)村生產(chǎn)由以集體為主，變?yōu)橐詡€體為主，農(nóng)產(chǎn)品交易由統(tǒng)購統(tǒng)銷為主，變?yōu)閭€體的市場交換為主，由此產(chǎn)生的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)和市場交易風(fēng)險(xiǎn)基本由個體農(nóng)戶自己承擔(dān)．農(nóng)戶勞動的價(jià)值損失占農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)值比重較高，尤其在我國西部農(nóng)村由于農(nóng)業(yè)合作組織和市場發(fā)育不健全，每年農(nóng)戶的無效勞動占相當(dāng)比例，直接抑制了牧入增長和農(nóng)民繼續(xù)投入的積極性。國家是農(nóng)民產(chǎn)權(quán)的界定者和權(quán)益的保護(hù)者．在社會轉(zhuǎn)型給農(nóng)民帶來經(jīng)濟(jì)利益損失時，應(yīng)當(dāng)采取措施降低社會轉(zhuǎn)型的風(fēng)險(xiǎn)，并給予農(nóng)民一定補(bǔ)助，使農(nóng)民的最后收入基本與其勞動付出相當(dāng)。因此，加大政府財(cái)政資金在農(nóng)村社會養(yǎng)老中的投入，也是實(shí)踐公共財(cái)政理論的重要途徑。

3．開拓新的農(nóng)村養(yǎng)老資金渠道，以滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民生活水平不斷提高的需要。養(yǎng)老應(yīng)由政府直接供給，但也可以通過政府的公共預(yù)算為其融資而間接提供．且養(yǎng)老的直接供給和間接供給、自然壟斷和公共所有可以分開進(jìn)行。因而，養(yǎng)老是政府直接供給，還是間接供給以及哪個層級的政府供給的本質(zhì)就是一個養(yǎng)老的資金來源問題。目前，我國農(nóng)村人口占總?cè)丝诘?3％，農(nóng)村分布廣．在人口如此眾多、幅員如此遼闊的廣大農(nóng)村建立起適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的農(nóng)村社會養(yǎng)老體系，單方面地依靠政府的力量，在國家財(cái)力尚不十分雄厚的前提下，顯然存在著困難。現(xiàn)階段．我國農(nóng)村社會養(yǎng)老的供給應(yīng)堅(jiān)持政府融資為主，大量地引入民間資本，采取政府與私人共同供給或由私人供給，政府在政策、經(jīng)濟(jì)上給予優(yōu)惠和適當(dāng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，多方面籌集資金，解決農(nóng)村社會養(yǎng)老所需的大量資金。