論文摘要：闡述了新農(nóng)保的特點，剖析了新農(nóng)保制度試點運行中存在的問題：一是機(jī)構(gòu)建設(shè)滯后，形成了龐大的需求和微弱的服務(wù)體系；二是地方財政負(fù)擔(dān)不均衡；三是農(nóng)民存在逆向選擇；四是基金保值增值難以保證。為了解決新農(nóng)村試點存在問題，提出了的相應(yīng)對策與建議：一是加強(qiáng)機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高管理服務(wù)能力；二是加強(qiáng)政策執(zhí)行力，落實好各級財政補助資金；三是合理劃分地方各級財政之間的責(zé)任；四是加大宣傳力度，制定激勵政策，強(qiáng)化農(nóng)民的參保意識；五是提高統(tǒng)籌層次，確保基金保值增值。

論文關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保險；農(nóng)村社會；財政支持

2009年9月1日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》(國發(fā)[2009]32號文件)，正式啟動了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點工作，標(biāo)志著農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)進(jìn)入了一個嶄新時期。國務(wù)院決定2009年在全國選擇10％的市(區(qū)、縣)開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(以下稱新農(nóng)保)試點，成功后再逐步擴(kuò)大試點，2020年之前基本實現(xiàn)對農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。因此，分析新農(nóng)保制度試點運行存在的問題，對擴(kuò)大新農(nóng)保的覆蓋面有著重要的理論和現(xiàn)實意義。

1新農(nóng)保制度的特點

從國發(fā)[2009]32號文件可以看出，與“老農(nóng)保”相比，新農(nóng)保制度的突出特點主要是政府承擔(dān)了資金的責(zé)任，中央和地方政府分別為新農(nóng)保承擔(dān)較大的補助資金。

1．1地方財政對農(nóng)民的“個人賬戶”進(jìn)行補貼，即“補入口”國發(fā)[2009]32號文件規(guī)定：“16～60周歲的農(nóng)村戶籍人口，參加新農(nóng)保應(yīng)當(dāng)按規(guī)定繳納養(yǎng)老保險費，繳費計入“個人賬戶”。地方政府對參保人“個人賬戶”給予補貼，補貼標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年30元；對選擇較高檔次標(biāo)準(zhǔn)繳費的，可給予適當(dāng)鼓勵。繳費標(biāo)準(zhǔn)設(shè)為一年100、200、300、400、500元5個檔次，地方政府可以根據(jù)實際情況增設(shè)繳費檔次”。廣西部分試點縣也根據(jù)自己的情況增設(shè)了一些檔次。如廣西武鳴縣就增加了600、700、800、900、1000元等5個檔次。參保人自主選擇檔次繳費，多繳得。廣西地方政府對參保人“個人賬戶”給予補貼，按100元檔次繳費的，補貼標(biāo)準(zhǔn)為每人每年30元，每提高一個繳費檔次增加補貼5元。對農(nóng)村重度殘疾人等繳費困難群體，地方政府為其代繳部分或全部最低標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老保險費。從文件內(nèi)容可以看出，在繳費環(huán)節(jié)，地方財政對農(nóng)民的“個人賬戶”進(jìn)行補貼，地方財政承擔(dān)了資金的責(zé)任。

1．2國家財政承擔(dān)支付最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金，即“補出口”國發(fā)[2009]32號文件規(guī)定：“養(yǎng)老金待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成，支付終身。基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55元，西部地區(qū)由國家財政全額支付，東部地區(qū)國家財政負(fù)擔(dān)50％，地方財政負(fù)擔(dān)50％。有條件的地區(qū)可以安排資金適當(dāng)提高當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，提高部分的資金由地方人民政府負(fù)擔(dān)，具體辦法南地方人民政府確定”。因此，基礎(chǔ)養(yǎng)老金的發(fā)放對西部地區(qū)地方財政負(fù)擔(dān)很小，東部地區(qū)負(fù)擔(dān)也不大。中央和地方財政對新農(nóng)保的補貼情況具體見表1。

2新農(nóng)保制度試點運行中存在的問題分析

2．1機(jī)構(gòu)建設(shè)滯后，形成了龐大的需求和微弱的服務(wù)體系由于新農(nóng)保機(jī)構(gòu)建設(shè)滯后于農(nóng)民的需求，形成了龐大的需求和微弱的服務(wù)體系足各試點縣面臨的大問題。目前新農(nóng)保的參保工作安排如下：縣(市、區(qū))一級由人力資源和社會保險局負(fù)責(zé)指導(dǎo)、審批；鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級是在社會保險所經(jīng)辦；行政村(社區(qū))則由村干部、居委會工作人員去做。鄉(xiāng)鎮(zhèn)社保所的工作人員比較少，村干部、居委會工作人員一般都是兼職做的。新農(nóng)保面對的群眾數(shù)目較大，人員配備卻那么少，很難服務(wù)好參保者。如廣西玉林市玉州區(qū)新農(nóng)保的服務(wù)對象有30．3萬人，而城區(qū)農(nóng)保處只有5個工作人員，部分還是兼職，每個工作人員就要服務(wù)6．0萬個工作對象。加上目前信息管理系統(tǒng)還不太完善，很多工作還是手工操作，工作量很大，難度可想而知。可見，新農(nóng)保面臨的問題同所有國家公共服務(wù)體系在農(nóng)村所面臨的問題是一樣的，即龐大的需求和微弱的服務(wù)體系支撐。

2．2地方財政負(fù)擔(dān)不均衡從表1可以看出，在繳費環(huán)節(jié)，地方政府應(yīng)當(dāng)對16周歲以上，60周歲以下的參保人繳費給予補貼，補貼標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年30元；在發(fā)放環(huán)節(jié)，對年滿60周歲以上的參保人員，按中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)(55(人·月))，東部地區(qū)中央財政、地方財政各負(fù)擔(dān)50％，中西部地區(qū)則全部由中央財政補貼，地方財政不補貼。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2009}測算，西部地區(qū)地方財政對新農(nóng)保的補貼占地方財政收入的比例的平均數(shù)為0．88％，東部地區(qū)為0．84％，廣西為1．15％，廣西地方財政每年應(yīng)補貼新農(nóng)保的資金為59858萬元，負(fù)擔(dān)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于西部地區(qū)的平均水平。可見，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和農(nóng)業(yè)大省地方財政的負(fù)擔(dān)還是比較重的。

根據(jù)桂政辦發(fā)[2010]3號文件規(guī)定：“自治區(qū)確定的繳費檔次所需的繳費補貼資金由自治區(qū)、地級市、縣3級財政按6：2：2的比例承擔(dān)”。從這個比例來看，縣級政府負(fù)擔(dān)的比例并不大。但由于各縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與農(nóng)村人口的不平衡，有一些地方財政支持的壓力很大。根據(jù)《廣西統(tǒng)計年鑒2009)資料測算，廣西每年大約需要財政補貼新農(nóng)保的資金較大的縣市中，桂平市650萬元，占地方財政收入的I．61％；博白縣610萬元，占地方財政收入的2．18％；平南縣510萬元，占地方財政收入的1．92％。較小的是東興市29．91萬元，占地方財政收入的0．11％；憑祥市30．75萬元，占地方財政收入的0．14％；合山市32．08萬元，占地方財政收入的0．28％。可見，由于各縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡和農(nóng)村人口數(shù)量不一致，部分縣財政負(fù)擔(dān)還是比較重的，如何解決地方財政籌資難的問題將成為制約新農(nóng)保制度推行的瓶頸。

2．3農(nóng)民存在逆向選擇無論是新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，還是商業(yè)性農(nóng)村養(yǎng)殖業(yè)、種植保險，凡屬自愿保險都必然面臨農(nóng)民逆向選擇這一問題。新農(nóng)保規(guī)定了最低繳費年限為l5年。那些家中有年齡在60周歲以上的老人，仔細(xì)計算后認(rèn)為，參加養(yǎng)老保險是有利可圖的，都自愿地加入了新農(nóng)保。那些年齡則在l6～40周歲的農(nóng)民，家中又沒有60歲以上的老人，往往不愿意參加新農(nóng)保了。他們更注重眼前利益，對長期性繳費的養(yǎng)老保險興趣和熱情普遍很低，很多農(nóng)民還持觀望態(tài)度，他們想等到40歲以后才參加。從廣西武鳴縣的試點情況看，推行的難度主要是16～40周歲的這部分群體的農(nóng)民。其主要原因是農(nóng)民對于政策的穩(wěn)定性、個人賬戶基金安全和保值增值的擔(dān)心。

2．4基金保值增值難以保證由于新農(nóng)保制度采用的是基礎(chǔ)養(yǎng)老金加個人賬戶的模式。隨著新農(nóng)保工作的推進(jìn)，參保人數(shù)不斷增加，個人賬戶基金的規(guī)模會越來越大，如何對新農(nóng)保基金進(jìn)行有效管理，保證基金的保值增值是當(dāng)前迫切需要解決的重大問題。目前，各地新農(nóng)保基金由縣級政府管理，實行縣級統(tǒng)籌，這就造成基金分散、容易受當(dāng)?shù)匦姓缮妫疬\營缺乏法律規(guī)范，基金的安全運營和管理難以得到保證。在統(tǒng)籌層次較低的情況下，基金的增值途徑只有存入國有商業(yè)銀行和購買國債2條。從基金的安全性角度考慮的，也是可行的。但從經(jīng)濟(jì)的角度分析，由于在相當(dāng)一段時期內(nèi)國家實行低利率政策刺激經(jīng)濟(jì)，名義利率扣除通貨膨脹率后的實際利率已降為負(fù)值，基金安全的主要風(fēng)險已經(jīng)變?yōu)椤百H值”。因此，如何增強(qiáng)新農(nóng)保基金規(guī)避利率風(fēng)險和通貨膨脹風(fēng)險的能力將是新農(nóng)保工作遇到的問題。

3解決新農(nóng)保制度試點存在問題的對策與建議

3．1加強(qiáng)機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高管理服務(wù)能力①健全各級新農(nóng)保經(jīng)辦管理機(jī)構(gòu)。縣級政府要健全新農(nóng)保經(jīng)辦管理機(jī)構(gòu)，建立縣農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理中心。鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會保險所要確定專門人員負(fù)責(zé)新農(nóng)保工作，做好新農(nóng)保參保登記、建立個人賬戶、養(yǎng)老保險資金歸集、養(yǎng)老金發(fā)放等工作。村級確定新農(nóng)保協(xié)管員，做好新農(nóng)保的動員、協(xié)調(diào)和摸底工作。實行三級管理體制，垂直管理。新農(nóng)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)人員和工作經(jīng)費要納入同級財政預(yù)算。②規(guī)章制度建設(shè)。各縣社會保障部門要制定并完善本縣新農(nóng)保各項業(yè)務(wù)管理規(guī)章制度，規(guī)范業(yè)務(wù)程序，建立健全內(nèi)控制度、基金內(nèi)審稽核制度和信息披露制度。③管理信息系統(tǒng)建設(shè)。省級社會保障部門要盡快建立全省統(tǒng)一的新農(nóng)保信息管理系統(tǒng)，并納入社會保險信息管理系統(tǒng)(“金保工程”)建設(shè)，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)和金融網(wǎng)絡(luò)，低成本為農(nóng)保工作提供高效便捷的服務(wù)，維護(hù)好參保人利益。

3．2加強(qiáng)政策執(zhí)行力。落實好各級財政補助資金新農(nóng)保需要一大筆財政資金的配套，因此，落實好各級財政補助資金是新農(nóng)保制度順利推行的關(guān)鍵。首先，地方各級政府要抓緊制定當(dāng)?shù)氐呢斦a助資金管理辦法，為新農(nóng)保制度推行提供有力保障。其次，要加強(qiáng)地方政府對新農(nóng)保財政補助政策的執(zhí)行力度，各級財政部門應(yīng)將新農(nóng)保補助資金作為財政支出的一項重點來落實。最后，針對各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡和農(nóng)村人口數(shù)量差別較大的問題，需要加大國家財政對貧困省市和農(nóng)業(yè)大省、地方財政對地方貧困縣、農(nóng)業(yè)大縣的轉(zhuǎn)移支付，確保貧困地區(qū)和農(nóng)業(yè)大省、農(nóng)業(yè)大縣新農(nóng)保制度的推進(jìn)。

3．3合理劃分地方各級財政之間的責(zé)任由于各縣市的財政能力和農(nóng)業(yè)人口的數(shù)量不同，省級政府部門要根據(jù)各縣市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和各縣農(nóng)村人口的數(shù)量，制定好省級、市級、縣級財政的負(fù)擔(dān)比例，地方財政補貼在省、市、縣3級財政的分擔(dān)沒有必要制定一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。在財政收入高富裕的縣，縣級財政要多承擔(dān)一些責(zé)任；在財政收入低、貧困的縣，縣級財政可以少承擔(dān)一些責(zé)任。從廣西區(qū)政府確定了對新農(nóng)保的補助資金為自治區(qū)、地級市、縣3級財政按6：2：2的比例來看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)業(yè)人口不同的縣負(fù)擔(dān)差別很大，不利于新農(nóng)保的推進(jìn)和各縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3．4加大宣傳力度，制定激勵政策，強(qiáng)化農(nóng)民的參保意識《廣西統(tǒng)計年鑒2009}資料顯示，2008年廣西農(nóng)民的人均純收入為3690元，全區(qū)農(nóng)民人均純收入最低的是羅城縣為2074元，廣西新農(nóng)保最低繳費檔次分別占以上2項農(nóng)民人均純收入的2．71％和4．82％[33。這一比例遠(yuǎn)低于企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的個人繳費比例8％，說明農(nóng)民完全可以負(fù)擔(dān)得起新農(nóng)保每年100元的繳費。從廣西試點的情況來看，新農(nóng)保覆蓋面并不是很理想，推進(jìn)的難度較大。雖然新農(nóng)保制度是一項重大的惠民政策，但在現(xiàn)實中很多農(nóng)民還是存有顧慮的農(nóng)民對新農(nóng)保的擔(dān)心主要有2方面：第一，參保的資金是否安全，政策的變動是否會影響到參保資金；第二，由于經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動性，農(nóng)民往往擔(dān)心回報是否大于投入。因此，要想吸納農(nóng)民參與到新農(nóng)保中來，地方政府和村委會要加大對新農(nóng)保政策的宣傳力度，讓農(nóng)民知道新農(nóng)保政策是國家一項重大的惠民政策，是政府為農(nóng)民辦實事的具體體現(xiàn)，打消農(nóng)民的顧慮，強(qiáng)化農(nóng)民參保意識。

另外，政策規(guī)定累計繳費不少于l5年，最低交費年限為15年。因此，很多農(nóng)民會等到40歲后才考慮參保。為了激勵農(nóng)民早日參與新農(nóng)保，各縣在制定政策時，應(yīng)激勵農(nóng)民早參保。如廣西桂林興安縣在制定政策時就考慮到這一點“參保人到印周歲時，參保累計超過15年者，每超過一年給予每月增發(fā)2月基礎(chǔ)養(yǎng)老金”。這些激勵政策，對強(qiáng)化農(nóng)民的參保意識有很大的作用。據(jù)統(tǒng)計，在2010年元月到3月份短短3個月的時間，興安縣實際參保人數(shù)已達(dá)13．6萬人，參保率達(dá)65．36％，發(fā)放金額625．0萬元，發(fā)放率約90．0％，參保率和發(fā)放率雙雙成為廣西第一。

3．5提高統(tǒng)籌層次。確保基金保值增值隨著新農(nóng)保覆蓋面不斷擴(kuò)大，新農(nóng)保制度個人賬戶的資金積累將會越來越大。這些養(yǎng)老保險基金是農(nóng)民未來的“養(yǎng)命錢”。基金的安全管理，有效運營，保值增值，直接關(guān)系到農(nóng)民對新農(nóng)保制度的信任和信心，一旦投資失誤或管理不慎很有可能導(dǎo)致農(nóng)民中途退保，因此，管好新農(nóng)保基金意義非常重大。目前，新農(nóng)保基金暫時實行縣級管理，縣級統(tǒng)籌，基金抗風(fēng)險的能力較弱。隨著新農(nóng)保的不斷推進(jìn)，應(yīng)該考慮盡快實現(xiàn)省級管理，省級統(tǒng)籌。在新農(nóng)保基金實現(xiàn)省級管理以后，可以考慮新農(nóng)保個人賬戶基金像企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶基金那樣，進(jìn)入資本市場投資運營，以實現(xiàn)保值增值。

4結(jié)語

2009年8月18日，******總理在全國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點工作會議上提出了以下要求：“在國家財政困難的情況下，寧可少上點項目、壓縮其他方面的開支，也要擠出錢來把這件大事辦好”。這充分顯示了溫總理對推進(jìn)新農(nóng)保制度的決心和信心。在新農(nóng)保制度推行的過程中，存在問題是不可避免的。但在政府的努力下，“2020年之前基本實現(xiàn)對農(nóng)村適齡居民的全覆蓋”這一目標(biāo)一定能夠?qū)崿F(xiàn)。