【論文摘要】文章運用比較分析的方法，在對我國傳統農村社會養老保險制度發展不同階段分析的基礎上，研究了該制度存在的制度方面的缺陷，得出了傳統農村社會養老保險制度對新型農村養老保險制度的一些啟示。結合我國的現實情況，對我國新型農村社會養老保險制度的未來發展進行了思考，以期對該制度的完善有所借鑒。

【論文關鍵詞】農村；農民；農村社會養老保險制度

農村社會養老保險是指國家通過立法規定由國家、農村集體組織和農民勞動者按一定比例繳納養老保險費成立養老基金，在農民勞動者年老時按照個人繳費及基金增值情況領取養老金，以保障基本生活從而實現其平等的社會養老保險權的一種社會保險制度。在黨的十七大和十七屆三中全會的政治背景之下，建立新型農村社會養老保險制度，更是加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系的重要組成部分，對確保農村居民基本生活，推動農村減貧和逐步縮小城鄉差距，維護農村社會穩定意義非同小可。

到目前為止，我國農村社會養老保險已有二十多年的發展歷史，本文綜合學者觀點，把黨的十七屆三中全會之前的農村社會養老保險制度稱為“傳統農村社會養老保險制度”，之后也就是目前倡導建立的農村社會養老保險制度稱為“新型農村社會養老保險制度”。在當前我國新型農村社會養老保險制度試點和探索之際，全面評估與深刻反思傳統農村社會養老保險制度具有重要的理論意義與實踐價值。

一、我國傳統農村社會養老保險發展回顧與社會評價

(一)發展階段 傳統的農村社會養老保險工作經歷了探索試點、穩步推進、衰退、制度回歸幾個階段。 第一階段：1986年~1992牟，為試點階段。1986年，民政部和國務院有關部委在江蘇沙州縣召開了“全國農村基層社會保障工作座談會”，會議根據我國農村的實際情況決定，因地制宜地開展農村社會保障工作。至1989年6月，全國開展農村養老保險試點的省(自治區、直轄市)有19個、縣(市、區、旗)有190個，有800多個鄉、8000多個村建立了農民養老保險制度，參加保險人數近90萬人，共籌集資金4095．9萬元，有21．6萬人享受了養老金。

第二階段：1992年-1998年，為推廣階段。民政部于1992年1月3日正式公布實施《縣級農村社會養老保險基本方案》(民辦發[1992]2號)，農村社會養老保險工作在各地推廣開來。

第三階段：1998年-2002年，為衰退階段。具體表現，一是參保人數下降；二是官方態度發生動搖。1999年7月，全國金融秩序整頓期間，國務院提出目前我國農村尚不具備普遍實行社會養老保險的條件，決定對已有的業務進行清理整頓，停止接受新業務。至此，我國農村社會養老保險制度建設陷入困境，發展方向不明。

第四階段：2002年-2005年，為制度回歸階段。2002年11月，黨的十六大報告提出“有條件的地方，探索建立農村養老、醫療保險和最低生活保障制度”，農村社會養老保險工作又重新回到1998年前的軌道。

(二)傳統農村社會養老保險的制度性缺陷 1．傳統農村社會養老保險制度未能充分體現社會保險的本質特征。傳統農村社會養老保險制度采取完全基金積累制個人賬戶模式，參保農民個人繳費為自己養老，目的是個人的跨時收入再分配，不具備代際和代內收入再分配功能，嚴重脫離基本保障制度的本質目的。

2．傳統農村社會養老保險制度面臨保障水平過低、覆蓋面窄與農民實際保障需求不斷增長之間的矛盾。在保障水平方面，傳統農村社會養老保險制度的繳費標準為2元～20元，在農村社會經濟發展水平普遍偏低的情況下，大多數農民要么不參加農村社會養老保險制度，要么“被迫”選擇保費最低的2元月的投保檔次。在不考慮通貨膨脹等因素的情況下，如果農民在繳費10年后開始領取養老金，每月可以領取4．7元，l5年后每月可以領取9．9元，這點錢對農民養老來說，幾乎起不到什么作用。即使農民每月投保20元，10年后每月領取的養老金為幾十元，l5年后每月領取的養老金也不過百余元，仍然難以起到養老保障的作用。從表l中的數據，我們可以清楚的看到我國農村社會養老保險的覆蓋面非常窄，而且參保人數呈不斷下降的趨勢，人均養老金的發放額度更是少的不能維持農民基本的生活開支。

3．傳統農村社會養老保險制度面臨未來償付能力不足與降低待遇標準之間的艱難選擇。由于規定了較高的預期增值標準，在沒有相關投資運營渠道的前提下，這種硬性規定必然會使政策實施者在未來面I臨償付能力不足與降低待遇標準之間的艱難選擇。約翰遜指出，由于中國1993年一1997年的投資收益率為負，對于從1993年～199年每年投入了同等數量保金的個人來說，他們積累的基金實際價值低于他們支付出的保費。

4．傳統農村社會養老保險制度未對轉移與接續做出具體安排。一是由于城鄉養老社會保險制度在模式上不同，傳統農村社會養老保險制度難以實現城鄉養老保險關系順利轉移與接續，阻礙了農村勞動力在城鄉之間自由流動；二是地區間農村社會養老保險具體方案與發展程度不同，限制了參保農民農村社會養老保險關系在不同地區之間的轉移與接續；三是退發遷移或轉移參保農民個人賬戶全部本息的政策規定，拋棄了農村社會養老保險制度向參保農民提供基本養老保障的目的。

5．從立法來看，我國農村養老保險在憲法中有根本性保障的規定，另外，民法通則、婚姻法、繼承法、老年****益保障法等對農民養老保險問題也有直接或間接的規定。怛是，這些散見于各法律部門的規范無法為該問題的調整提供統一的尺度，而為了推行該制度出臺的《縣級農村社會養老保險基本方案(試行)》則滯后于現實的需求，立法層次較低。由于立法的分散性，各省市均規定了在本區域適用的農村養老保險制度，更有甚者，在同一城市的不同地區實行不同的規定，這不僅使得公眾面對此問題時無所適從，還使得統一的農村養老保險制度難以建立，最終無法實現養老保險制度的應有功能。

傳統農村社會養老保險制度存在種種缺陷，在實際工作中收效甚微，未能發揮養老保險應有的保障作用，已經嚴重不符合現實的需求，而我國是個農業大國，農民養老是我國現代化進程中不可回避、必須盡快解決的問題，事關國家發展全局。

隨著黨中央、國務院提出到2020年建立覆蓋城鄉社會保障體系的戰略目標，以及我國經濟的發展和現代經濟對農村傳統經濟的沖擊、農村人口老齡化的到來，建立新型農村社會養老保障制度迫在眉睫。如何建立一套完整又切實可行的新型農村社會養老保障制度已越來越受到各級政府的關注與學者的思考。妥善解決農民的養老問題，對于完善我國的社會保障體系，解決“三農”問題，統籌城鄉經濟社會一體化發展，實現和諧社會目標具有重要意義。

二、對構建新型農村社會養老保險制度的啟示

(一)建立新型農村社會養老保險制度的背景 1．黨中央、國務院高度重視農村社會養老保險工作。2006年初《中共中央、國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》(中發[200611號)提出要加大公共財政對農村社會保障的投入，并把建立與農村經濟發展水平相適應、與其他保障措施相配套的農村社會養老保險制度作為推進社會主義新農村建設的重要內容，擺在了重要位置，提出了明確要求。黨的十七大以及2008年中央經濟工作會議上，******總書記和******總理再次明確提出“探索建立農村養老保險制度”“積極開展農村社會養老保險試點”。國家“十一五”規劃和國務院轉發發改委與勞動和社會保障部的《勞動和社會保障“十一五”規劃》都對建立農村社會養老保險制度提出了明確要求，2008年中央一號文件提出“鼓勵各地開展農村社會養老保險試點”。這為我們做好這項工作明確了基本方向和指導原則。

2．經濟快速發展，財政大幅增收，為建立新型農村社會養老保險制度提供了有力的經濟基礎。黨的第十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》指出“我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉的發展階段，進入加快改造傳統農業、走中國特色農業現代化道路的關鍵時刻，進入著力破除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要時期”。1992年，我國第一產業產值占GDP比重為21．79％，城鎮人口占人口總數的27．46％；2007年，城鎮人口占人口總數的44．94％，第一產業產值占GDP比重下降到l1．26％(見表2)，已經達到或超過日本20世紀5O年代末建立以農民為對象的國民年金時的社會經濟水平，進入了社會轉型期和經濟起飛的新階段，已經具備了建立農村社會養老保險的社會經濟基礎。

3．傳統農村社會養老保險實施困難，存在制度缺陷。上文對傳統養老保險制度的分析和表1中的數據都能顯示傳統農村養老保險收效甚微，沒有起到應有的保障作用，同時面對著嚴峻的農村養老形勢，促使我們不得不快速探索、建立新型的、有效的農村社會養老保險制度。

4．我國農村人口老齡化快速推進。我國農村地區的人口老齡化程度顯著高于城鎮地區，老年人口65％以上都集中在農村地區。人口學家按中生育方案預測，全國農村60歲以上老年人口2010年為9952萬人，2020年為1l351萬人，2030年為11895萬人，2040年為10832萬人。伴隨農村人口老齡化程度越來越加重，家庭小型化、青壯年人口大量流入城市以及土地保障功能日益下降，農村龐大老年人口的貧困化漸漸凸顯出來，社會保障制度化安排已成為當務之急。

5．我國人口、經濟結構與城市化條件已經達到甚至超過部分經濟發達國家建立農村居民養老保障制度時的水平。從部分國家建立農村居民養老保險制度時的人口與城市化情況看(見表3)，農村人口所占比重最高的希臘為56．2％(1961年)，最低的德國為24％(1957年)，2007年我國農村人口占總人口的比重為55．06％。

從人均GDP水平看，按購買力平價換算為國際美元，歐盟擴大前1998年13國平均值為5226國際美元，最低的葡萄牙為人均1445國際美元，我國為6127國際美元(2oo6年)。按美元計算，日本人均GDP為653美元(1959年)，我國為2456美元(2007年)。從農業占GDP的比重看，歐盟13國平均值為17．2％，最高為42％，我國為11．26％(2007年)。我國目前已基本達到l3個歐盟國家以及日本等亞洲國家和地區最初建立農村社會養老保險制度時的平均經濟社會水平。而且，丹麥、瑞典、葡萄牙、西班牙及希臘等五個歐盟國家和日本在類似中國20世紀90年代初或更低的經濟發展階段時便已建立了農村社會養老保險制。2008年，我國國內生產總值超過30萬億元，財政收入達到6．13萬億元，我國正進入建立新型農村養老保障制度的最佳時機，許多經濟發達地區已具備建立覆蓋城鄉居民的社會保障制度的基本條件。

(二)建立新型農村社會養老保險制度的建議 1．建立多層次廣覆蓋甚至是全覆蓋的農村養老保障制度。黨的十七屆三中全會明確提出，貫徹廣覆蓋、?；?、多層次、可持續的原則，加快健全農村社會保障體系。維護廣大農村老年居民的基本生活條件，使其老有所養，是農村社會養老保險制度建設的必然要求。為確保農村居民社會養老保障順利推進，新型農村社會養老保險必須同我國經濟發展水平相適應，同農村實際情況相適應，同農民的承受能力相適應。根據不同地區的發展水平，不同人群的農村養老方式，不同區域農村養老保障水平的現狀，來進行分類設計和分步實施，建立與地區經濟增長非均衡戰略相適應的農村養老非均衡保障制度。同時，新型農村養老保險制度要與其他養老保障措施相配套，農村社會養老保險仍然不能完全脫離家庭養老、土地保障和其他保障措施的實際情況，要組成一個有機整體，共同達到保障老年生活的目的。

2．做到農村社會養老保險制度、工作有法可依，優化農村社會養老保險的法制環境。為了保證農村養老保險制度正常運行，建議在修訂出臺《中華人民共和國社會保險法》的同時，擬定《農村社會養老保險條例》，以法律形式明確諸如農村養老保險制度應遵守的原則、主要內容、管理體制、資金來源、支付標準、基金運營情況、監督及相關部門的責任等。同時，各地方可以根據當地農村經濟社會發展的實際情況，在國家制定的有關法律的基礎上，再制定具體的農村社會養老保險辦法。

3．加強基金管理，推進農村社會養老保險事業發展。首先，各地要加強領導，關心和支持農村社會養老保險基金籌集管理、經辦機構建設，及時解決工作中的實際困難和問題；其次，果斷處置傳統農村社會養老保險基金的遺留問題，對遺留問題，按照“哪一級批準，哪一級負責”的原則制定償還計劃，對新農村社會養老保險保費的收繳和管理，專帳專管，?？顚Ｓ?，確?；鸢踩?；最后，規范和完善投保、領保、轉保、退保所涉及的業務操作規程，設計出實用性、可操作性強的系統管理軟件，降低業務運行成本和風險，提高工作效率和質量。

4．分階段、分步驟推進城鄉統籌。第一步：從2009年開始，用三到五年時間，構筑覆蓋全體國民的養老“安全網”，網絡覆蓋城鎮職工、城鎮居民和廣大農民，在新型農村社會養老保險制度和城鎮居民養老保險制度逐漸定型、走向成熟的時候，與其他社保制度一起，將全體國民都納入養老保障制度體系。這是城鄉統籌的第一步。第二步：在第一步實現的基礎上，從2013年左右開始，著手銜接農村社會養老保險制度與城鎮非從業居民養老保險制度。在國民生產總值持續增加、財政收入穩步上升的基礎上，啟動城鄉無養老金老年津貼制度。各地區依據財政的可承受能力，確定老年津貼享受者的年齡和津貼水平。為了不浪費資源，也為了避免制度重疊不便管理，將城鄉低保享受者中的老年人和農村五保戶一起并人城鄉老年津貼制度。這樣，用7年左右時間形成以城鎮職工基本養老金保險制度、城鄉居民養老保險制度、公職人員養老金制度以及城鄉老年津貼制度為主體的養老保障制度體系。第三步：從2021年起，加大第二階段的養老保險制度統籌力度：第一，統籌城鎮職工基本養老保險制度與城鄉居民養老保險制度，形成城鄉從業人員基本養老保險制度；第二，城鄉從業人員基本養老保險制度與公職人員養老金制度逐步銜接、統籌形成國民基本養老保險制度，屆時該制度的城鄉差距、群體差距將顯著縮小趨向待遇基本一致。

5．加強宣傳解釋工作，讓農民充分理解參加新農村社會養老保險的好處，見到實實在在的利益。即針對農民這個特殊群體，選拔專業人員努力用通俗易懂的語言，老百姓喜聞樂見的方式為群眾正確解讀、及時傳達國家的最新政策，引導適齡農民積極參保。