【摘要】農村基礎教育作為準公共品，具有很大的正外部性或者“鄰里效應”。因我國許多農村地區農民收入低下，市場提供的基礎教育產品數量不足以滿足需求，政府提供將能擴大農村基礎教育產品供給，保障人人享有義務性基礎教育。保障供給也是我國義務教育法對政府的起碼要求。政府應該在全國農村保障提供滿足最低標準的基礎教育產品，市場則可以根據公民的差別需求和偏好提供同樣滿足最低標準的、非平均化的差別產品。政府提供基礎教育并非一定由政府負責生產基礎教育產品。“教育券制”就是一個在公立和私立學校全面引入競爭的機制，在該種制度下，私立學校也可以接受教育部門發行的教育券，從而分享政府義務教育經費。這種競爭傾向于帶來效率。從中國財政資金總量來看，農村義務教育問題不是財政資金供給嚴重不足問題，而是財政資金分配嚴重不合理問題。設計一種合理的轉移支付制度可以解決根本的農村教育融資問題。

【關鍵詞】農村教育 融資

一、基礎教育的提供和融資：理論基礎 教育并非是一種薩繆爾森意義上的純公共物品（即具有非排他性和非競爭性的物品和服務），而是一種準公共物品（介于純私人物品和純公共物品之間，純私人物品即為既具有排他性又具有競爭性的物品和服務）。正因為它是準公共物品，它可以部分由市場提供、也可以部分由政府提供，或者可以在基礎教育環節由政府提供（義務教育制），而在高等教育方面部分由政府提供、部分由市場提供(馮興元， 2000)。 此外，區分教育產品的提供和生產有助于我們理解如何提高教育供給的質量和效率。從國內外經驗和歷史經驗看，教育產品既可以由公共部門提供（公共提供），也可以由私人部門提供（私人提供），也可以混合提供。而教育產品的生產也是既可以由公共部門生產，也可以由私人部門生產，或者混合生產。1950年代，弗里德曼（Friedman） 在其《資本主義與自由》一書和《政府在教育中的作用》一文中，對政府在教育方面的作用也進行了深入的討論，就已經有了應充分發揮市場機制在教育發展中的作用的思想。弗里德曼（Friedman 1955）的結論是，必須區分對學校普通教育服務的資金供給以及對這些學校的運行管理。沒有理由一定要求政府作為資金供給方（即提供者）也必須是學校的運行管理方（即生產者），也沒有理由一定要求學校的運行管理必須是私立學校。 基礎教育具有巨大的正外部性：不僅僅受教育者本人將從其對教育產品的消費中受益，整個社群乃至社會均會從中受益。另外，不提供基礎教育則具有巨大的負外部性：可以說，多建造幾所學校與少建造幾所監獄具有正相關關系。弗里德曼（Friedman 1955）把教育的這種外部性稱作為“鄰里效應”（neighborhood effects），亦即“一個人的行動對他人造成可觀的成本，但是他人無法使得該人提供補償，或者該行動對他人造成可觀的收益，但是該人無法使得他人向他提供補償”。弗里德曼繼而推斷，如果要求對每人所接受的教育水平設置一個最低標準并由國家為教育開支，這種要求的合法性可以歸因到“鄰里效應”。弗里德曼的解決思路是，可推行“教育券（Vouchers）制度”。即：政府可以向家長發放教育券，以此方式要求每一位兒童獲得最低水平的教育。如果這些教育券花費在“經過核準的”教育服務上，學校可以從政府那里按規定的每位兒童最大可報銷額報銷教育券（弗氏的原話是政府“可贖回”這些教育券）。這樣，家長可以自由決定送孩子上哪一所“經過核準”的學校，無論該所學校是公立還是私立。這樣做的好處是，家長可以用教育券購買最低水平的教育，還可以自愿購買額外的教育服務。政府的作用于是乎僅限于確保這些“經過核準的”學校滿足最低的標準，比如最低幅度的共同教育內容等等。 教育券制度的雛形之一是二戰以后美國政府實行的退役老兵教育計劃(Friedman， 1955)。據稱目前教育券制搞得最為紅火的是智利（曲恒昌，2002）。教育券制度為合理分配公共教育資源、克服國家或政府出資公辦學校的低效率甚至腐敗尋找到了一種有效的辦法。教育券為公共物品的提供引進了市場競爭機制，也給予了受教育者選擇權，擴大了受教育者的選擇空間。 基礎教育的提供或者融資屬于供給方分析的內容。實際上，需要考慮到需求方分析。家庭對基礎教育的需求和社會需求和政府需求是不一樣的。鑒于基礎教育的正外部性較大，社會需求（代表一種“公益”）是100％的學齡兒童均應入學，社會愿意、而且也有能力支付基礎教育。個人的需求則不同，鑒于我國農村地區存在著大量的貧困人口，個人對基礎教育的需求視個人收入和政府支持而定。在給定政府支持不足條件下，由于并非所有學齡兒童家庭都愿意、而且能夠支付基礎教育，個人的需求部分屬于潛在需求（資金不足），部分屬于有效需求。因此個人的需求（有效需求部分）之和低于社會需求。政府需求屬于政府愿意、而且能夠支付的教育需求。我國的情況是，政府能夠支付、但是不愿意支付全部學齡兒童的教育。因此，政府需求低于社會需求[1]。至于個人需求和政府需求的關系，則視具體的教育融資體制安排而定。一種體制安排可能是先要求個人提供，在此基礎上政府附加提供；另一種安排可能反其道而行之；又有一種可能均有政府提供。不同的安排，對應著不同的個人需求和社會需求。上述分析的隱含前提是教育產品是同質的，如果舍棄此前提，情況更為復雜。 從社會需求來看，政府應為每一個學齡兒童提供義務性基礎教育，即教育的公共供給應為100％；政府應該滿足社會需求，即要求政府需求等于社會需求（其背后的含義是政府既要根據社會的愿望而表示愿意、而且也能夠支付教育）。基于這兩種規范要求，政府的教育融資體制應該作相應的具體改革。 二、當前對我國農村教育融資體制的討論和認識：一種綜述 根據我國1992年頒行的《中華人民共和國義務教育法實施細則》，各級人民政府應當努力在20世紀末普及初等義務教育，并在全國大部分地區應當基本普及九年義務教育或者初級中等義務教育。根據我國的教育法、高等教育法、義務教育法和義務教育法實施細則，提供義務教育屬于省、地市、縣市、鄉鎮政府的事權，提供高等教育則屬于中央和省政府的事權。我國加入WTO對教育服務的承諾，允許商業化教育的存在，即允許中外合作辦學。外資投資中國教育有了制度基礎。2002年底，我國頒行了《中華人民共和國民辦教育促進法》，為我國民營資本的進入開放了大門。 2001年9月，浙江省長興縣教育局實施“教育券”制：愿意到民辦學校就讀的義務教育階段學生到教育局領一張面額為500元的“教育券”，將公共財政的教育經費平攤于每個學生，手持教育券的學生可以自由選擇學校，入學后交給該學校沖抵券面上的金額，政府根據教育券的數字給學校撥款（江南，2003）。長興縣的“教育券”制度創新是財政壓力引致的制度變遷。該縣過去每年財政對教育的投入近9000萬元，但仍不能滿足群眾對教育的需求（石家莊信息，2002），這迫使該縣政府從制度創新上做文章。制度變遷的附帶結果是一些民營企業家開始將巨額民資投入到該縣的民辦教育事業。由此也再次引起有關中國農村教育投融資體制、投資方式和投資渠道等問題的討論熱潮。2002年底，我國頒行了《中華人民共和國民辦教育促進法》，進一步促發了學界對政府和市場在發展教育事業中的作用的討論。 這些討論主要涉及以下問題：（1）對作為公共投資的教育投資的投資效率的重新評價；（2）對政府和市場在發展教育中的作用的重新認識；（3）農村教育投資資金的籌集方式及投資方式；（4）農村稅費改革對農村義務教育投資的影響，探討稅費改革后農村義務教育投入新機制；（5）貧困地區的農村教育投資模式。 當前對我國農村教育融資體制的討論和認識可以大致綜述如下： （一）農村教育投資在經濟發展中的作用顯著 農村教育投資、技術、基礎設施投資并列為農村三大公共投資。樊勝根等人（2002）在研究了貧困地區的公共投資后得出結論認為，教育公共投資的扶貧效果最顯著，同時對農業、非農業以及對整個農村經濟增長的回報率也很高。在各種公共投資中，在欠發達地區（西部地區）增加教育投資對縮小地區差距的作用最大。錢克明（2002）的研究表明，政府農村教育投資對農牧業產值增長的貢獻高于農村公共基礎設施投資。每增加1元農村教育投資，可使農牧業產值增加8.43元，而每增加1元農村公共基礎設施投資，僅可使農牧業產值增加6.75元。且政府每增加1元的農村教育投入，可減少農牧戶物質費用6.64元。對減輕農民負擔，提高農民收入及降低農產品成本和提高農業的國際競爭力，有著至關重要的作用。 增加農村教育投資，改善農村教育，尤其是改善農戶戶主的教育，不僅會提高農業生產率（Nyuyen and Cheng，1997；Li and Zhang，1998），而且還增加了農民的非農就業和進城打工的機會（Zhao，1999；Yang，1997；Zhang，Rozelle and Huang，2001）。 （二）基礎教育是一種準公共物品，可以部分由政府提供，部分由市場提供 多數學者目前認為，我國政府應該承擔義務教育的提供。另一些學者強調，基礎教育因其消費上的部分排他性和競爭性，是準公共物品，可以部分由政府提供，部分由市場提供。這些學者建議在我國引入民間資金，動員多種力量辦學。但是仍然反對政府以任何保障義務教育理由加重農民的教育負擔。從中國古代教育史看，教育甚至可以作為私人物品由私塾提供，這也是教育在消費上的部分排他性和競爭性使然的。對于貧困農戶子女的就學，所有學者基本上均認為需要由政府出資加以保障。 鑒于個人獲得教育服務對于我國具有巨大的正外部性，而不獲得教育服務對于我國具有巨大的負外部性，在我國的整個社會共同體中，必須為所有兒童提供義務性基礎教育，這基本上是一種共識。學者的觀點基于不同的視角，從公共經濟學角度看，政府傾向于提供的是一種平均水平的標準教育服務。民間教育機構提供的是一種差別性教育服務。兩者是可以結合起來的。無論如何，教育服務必須是至少滿足一種統一規定的最低水平的教育服務。 （三）我國農村基礎教育融資的特征和歷史沿革 馬戎認為（2000，P100）雖然教育資金的多渠道（官方、民辦以及官民合辦）籌措，是中國各個朝代政府理財的某種傳統。但郭建如（2003）認為，現行農村教育投融資制度安排，是地方政府對基礎教育財政壓力估計不足和農民被動接受的結果。中國傳統社會的鄉村教育和政府倡導的社學，基本上控制在在科舉中獲得過功名或者是做過政府官員的鄉村士紳手中，辦學經費的主要來源是學田的收入，而學田的少部分是官府撥給的，主要部分是私人捐贈或集體捐田，另外還有商稅收入、學生納費等（李國均等，2000）。清朝和民國時期，政府雖然有將社學納入國家財政體系的趨勢，但限于政府的統治能力和財政力量，真正意義上的全國統一普及性的義務教育并沒有出現；鄉村中的初等教育以私塾、義學和社學形式并存，資金籌措上表現為官方、民間以及官民合作形式并存，教育費用主要由政府機構之外的個人或組織（如宗族、社會團體等）籌集，政府不在教育上進行大規模的投資。 1970年代末期以來，隨著農村經濟體制改革的深入，鄉村工業得到發展的同時，鄉鎮財政逐步建立，并在財政包干的體制下得到了增強，鄉村社會中的市場經濟得到了培育，鄉村社會逐步分化，由“總體性生存”轉變成了“個體性生存”，個人的、集團的利益和力量增加。農民、村政府、鄉鎮政府以及更高層級的政府變成了不同的利益主體，在它們之間常常會圍繞各自的利益，對制度的設計、權利的安排進行討價還價。在地方財力不斷增強的情況下，中央政府通過不斷改變博弈規則包括通過轉移支出責任以提高自身的財政收入、減輕自身的財政壓力。地方政府也因中央政府博弈規則改變以及支出責任增大而增大預算外和體制外收費力度和集資力度。作為中央政府、地方政府以及農民之間政策博弈的結果，鄉村義務教育實行了三級辦學、兩級管理的體制，即縣、鄉、村三級辦學，縣鄉兩級管理。在資金上實現了教育稅費、捐資助學、社會力量辦學的投資和校辦企業的投入等來源多渠道籌措。對于地方政府來說，在獲得財政自主支配權的方面的收益要大于中央轉移支出責任帶來的財政壓力，在這樣的情況下，地方政府一方面不得不、另外也愿意接受這樣的制度安排，因為其仍然借助其財政自主權直接向農民轉嫁支出負擔。由于農民是缺乏組織的、很脆弱的利益群體，常常并不能夠主動地參與到政策制定的游戲中，往往是被動接受已制定好的政策。而且，由于歷史的原因，農民在教育方面并沒有形成關于義務教育的意識和觀念，對自己的權利以及實現權利的方式也缺乏認識。而且，恰恰由于農民沒有享受到充分的基礎教育，就更不易很快形成這方面的民主意識和權利意識。 1985年中國政府《關于教育體制改革的決議》的實施，在中國實現了鄉村義務教育三級辦學、兩級管理的體制，即縣、鄉、村三級辦學，縣鄉兩級管理。并在資金渠道上確立了利用財、稅、費、產、社等來源多渠道籌措經費（蔣移祥，2002）。1992年頒行的《中華人民共和國義務教育法實施細則》，各級人民政府應當努力在20世紀末普及初等義務教育。但是，我國并沒有做到，這說明存在政府失靈。 政府對農村義務教育投資資金供給不足，是中國農村教育投融資體制的基本特征。1980年代中后期，在新的辦學體制和教育財政體制下，義務教育的投入有了顯著增長。但這種增長并沒有維持很長時間就因為農民來自農業的收入陷入了長期的停滯狀態而放慢了。在較多欠發達地區，不但談不上加大教育投資力度，即使是按照規定給予教育的費用也得不到保證，教育經費常常還被截留、挪用，政府給予教育的名義資金與學校實際得到的資金在數量上很不一致，這兩者間的差額還相當大（郭建如，2002）。 在財政包干體制下，中央財政增長緩慢，在國民收入中的比重不斷下降，預算內教育支出占GNP的比例逐年下滑。財政性教育經費占GNP的比重，遠遠低于世界平均水平。農村教育經費支出需求增長快于財政供給增長，中國生均教育經費投入嚴重不足。據聯合國教科文組織的統計，中國公共教育支出約占全世界公共教育支出的1.2%，而負擔的三級正規教育學生卻占全球約20%。中國農村教育經費短缺現象嚴重。正是由于教育經費短缺，學校公用經費所占的比例連年下降，不少省市都出現過拖欠中小學教師工資的現象，農村中小學危房的比例已經較高，全國農村70％左右的中學和90％左右的小學未能按教學要求配齊儀器設備。 （四）我國農村基礎教育融資的問題 由于農村和農業問題是今后相當長一段時間內涉及中國國家穩定和全局發展的重要問題，而農村教育將在其中發揮極其重要的作用，加之中國農村教育一直是中國教育中最薄弱的環節，當前教育中的絕大多數問題，都在農村有突出的表現，所以農村教育列為跨世紀前后中國教育所面臨的重大問題。許多學者認為，中國農村教育面臨的最突出問題是教育投資資金短缺、投資不足的問題。本文作者認為，中國農村教育資金問題不是資金短缺問題，而是整個國家財政體制內資金分配不合理的問題[2]。縣以上政府沒有承擔起義務教育服務提供的應有責任，是一種政府失靈。 學術界在討論中幾乎是一致性地認為，中國農村教育投融資體制應該進一步完善，這也是中國近年來農村教育投融資發展現實所提出的基本要求。在鄉村基礎教育融資方面，雖然建立起了一個以國家財政撥款為主、多渠道籌措教育經費的體制，但還存在許多缺陷和問題，主要表現在： 第一，政府基礎教育重視不夠，教育投資主要投向高等教育，基礎教育投入經費比率下降，義務教育經費缺口較大。諾斯（North 1990，P80）在其《制度、制度變遷與經濟績效》一書中指出，投資于生產性知識的制度激勵缺乏是一種普遍的現象，即使是在發展中國家也是這樣。在發展中國家，政府即使要投資教育，也常把投資錯誤地誘導向高等教育，而不是比高等教育有更高社會回報率的初等教育。如果市場不完善，投資的私人回報率太低，不值得投資，就應該（在初等教育領域）給予應有的公共投資，這些投資可以獲得較高的社會回報率。但事實是，政府往往忽視這些領域的公共投資，并由于行動者不健全的教育投資意思而對教育領域的投資形成誤導。改革開放以來，中國政府基礎教育經費投入總量呈逐年下降趨勢，財政性教育經費支出占GDP的比例在2％左右，大大低于發達國家（5％～6％），與發展中國家（3％～4％）也有差距。國家財政性教育經費總額中，義務教育所占比例從1991年的58.2％下降到2000年的53.8％。義務教育投入中，財政預算內撥款所占比重也不斷下降，由1994年的58.5％下降到1998年的53.9％。普及義務教育呈現較大的資金缺口（表1），農村義務教育資金缺口就更加突出。

表1：普及義務教育的資金缺口

缺口項目 缺口資金（億元） 拖欠教師工資 76.68 中西部貧困學生費用減免 30 教育費附加取消后的資金缺口 165 “普九”達標財政資金投入 354 總 計 625.68

缺口項目

缺口資金（億元）

拖欠教師工資

76.68

中西部貧困學生費用減免

30

教育費附加取消后的資金缺口

165

“普九”達標財政資金投入

354

總 計

625.68

資料來源：（劉尚希等，2003）。

主要參考資料 : 1. 鮑勁翔，2002，農村稅費改革有利義務教育——安徽農村稅費改革對義務教育影響的剖析，http://www.ccrs.org.cn/big/ncsfggylyy.htm。

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4.馮興元，2000，淺論國家和市場在發展教育中的作用，www.china-review.com。

5.馮興元、魏志梅、劉會蓀：“農村稅費改革及其配套改革問研究”，載《稅務研究》，2002年第6期，第8-14頁。

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19. 曲恒昌， 2002: “教育券”怎樣，究竟怎樣？http://www.jyb.com.cn/gb/jybzt/2002zt/mbjy/173.htm.

20. Yang，Dannis.1997.Education and off-farm work. Economic Development and Cultural Change，45:613～32.

21. Zhang，Linxiu，Scott Rozelle and Jikun Huang，2001.Off-farm Jobs and On-farm Work in Periods of Boom and Bust in Rural China，Journal of Comparative Economics，No.29，pp.505～526.

22.張學敏，2001，論貧困地區教育投資體制的問題與改革，《中國教育學刊》第2期。

23. Zhao， Yaohui. 1999. Labour migration and earnings difference: the case of rural China. Economic Development and Cultural Change，47(4):767～82.

24. 中國社科院與德國維藤大學合作課題組，《轄區競爭、地方公共產品融資與國家的作用課題案例調查報告》，馮興元主筆，2002年。

注釋:

[1] 從這個意義上說，對政府官員的自利假設是必要的。有自利的政府官員組成的政府不一定能夠代表社會。正因如此，政府需求與社會需求是有偏差的。社會作為個人的集合體，有著某種“公益”要求。法律代表人民的意志要求政府實現此項“公益”要求。如果政府能夠滿足此項要求，既可提高其合法性，又能促成政府組成成員的自利。

[2] 阿馬蒂亞·森（2002）認為，一些國家發生饑荒，不是因為沒有糧食供給，而是糧食分配問題。聯系到教育產品供給問題，這是同樣的道理。