論文摘要：農(nóng)村土地制度的改革是我國改革開放的一項重要內(nèi)容。改革開放初期土地制度的改革績效在學(xué)術(shù)界基本持肯定態(tài)度．但許多學(xué)者認(rèn)為隨著經(jīng)濟的發(fā)展，現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度存在諸多缺陷，需要進一步深化。本文試圖在對改革開放以來的農(nóng)地制度改革進行分析的基礎(chǔ)上，從農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)的角度出發(fā)，對農(nóng)村土地制度改革創(chuàng)新方面加以論述。

論文關(guān)鍵詞：土地制度；改革；農(nóng)村老年人；退休制度

1978年以來中國農(nóng)村率先改革．獲得了巨大成就并影響中國經(jīng)濟迅速發(fā)展。改革初期(1979年至1983年)從人民公社時期的土地集體所有、集體經(jīng)營．在經(jīng)歷了不聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制一聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制一包產(chǎn)到組一包產(chǎn)到戶一包干到戶的制度變遷后．最后確立了土地集體所有、農(nóng)戶家庭經(jīng)營(即家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制)的基本形態(tài)。在很大程度上調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性．使糧食產(chǎn)量和農(nóng)民收入迅速提高．對當(dāng)時的社會穩(wěn)定和其他方面的改革起了重要的保障作用。至少解決了當(dāng)時農(nóng)民的吃飯問題．這可是“天”大的問題，得到了廣大農(nóng)民的堅決擁護。但是隨著經(jīng)濟的發(fā)展．現(xiàn)行農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)制度的諸多缺陷逐步暴露出來了目前的農(nóng)地制度從經(jīng)濟效益的角度來看．造成了土地分散、閑置、非流動，使用權(quán)的不可交易，這樣就阻礙了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營．而且在一定程度上阻礙了城市化進程這二十多年來我國農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)總值增長并不是很迅速．主要是因為土地的分散經(jīng)營不利于規(guī)模經(jīng)營．不利于機器化的進行和科學(xué)技術(shù)的應(yīng)用至今大部分的農(nóng)村的種植方式?jīng)]有改變，仍然以人力和畜力為主，造成了勞動力的巨大浪費。有學(xué)者提出：如果土地制度搞活(使用權(quán)可以自由轉(zhuǎn)讓)．并采取積極的城市化政策．糧食種植業(yè)農(nóng)戶的經(jīng)營規(guī)模在2025年將達(dá)到43．67畝．年均收入增加3．4％因此農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展緩慢的問題解決起來．很大程度上要靠農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)

二十多年來。中國政府一方面強調(diào)農(nóng)戶承包經(jīng)營土地的長期穩(wěn)定。一方面鼓勵土地使用制度的不斷創(chuàng)新．因而中國農(nóng)地使用制度呈現(xiàn)出“兩田制”、“規(guī)模規(guī)營”、‘四荒’使用權(quán)拍賣”、“股份合作制”等多種形態(tài)．而“土地調(diào)整”和“使用權(quán)流轉(zhuǎn)”一直是中國農(nóng)地制度變遷中的普遍現(xiàn)象12]。但總的來說．我國的農(nóng)村土地制度在改革開放以來一直是穩(wěn)定不變的農(nóng)村土地制度模式的創(chuàng)新是長期以來學(xué)術(shù)界所關(guān)注的問題．許多學(xué)者都對此發(fā)表過看法．他們的觀點不盡相同．但都認(rèn)為要有利于實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營、保護農(nóng)民權(quán)益、經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展等等．當(dāng)然這些方面都應(yīng)該成為農(nóng)村土地制度改革的終極目標(biāo)。

筆者認(rèn)為應(yīng)繼續(xù)維持并完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制．但應(yīng)設(shè)法改變土地細(xì)分化的狀態(tài)。十七大報告也指出：“堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系．按照依法自愿有償原則．健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，有條件的地方可以發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營探索集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)形式．發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作組織，支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和龍頭企業(yè)發(fā)展培育有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營的新型農(nóng)民．發(fā)揮億萬農(nóng)民建設(shè)新農(nóng)村的主體作用”由此看出家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制作為農(nóng)村土地的基本經(jīng)營制度在一定時期內(nèi)是不會改變的．而且筆者認(rèn)為這樣的制度總的來說是依然具有合理性的．只是需要進一步完善。

一直以來土地是農(nóng)民的重要養(yǎng)老保障．對于一輩子都生活在農(nóng)村的農(nóng)民來講．土地幾乎是其從生到死的唯一保障有了土地他可以滿足衣食住行等生活需要．用土地收入交學(xué)費上學(xué)又可以滿足他發(fā)展的需要．等到了風(fēng)燭殘年他又可以憑借他擁有的土地獲得被子女奉養(yǎng)照顧的權(quán)利既然土地和農(nóng)民的養(yǎng)老有著這樣密切的關(guān)系．那么我們?yōu)槭裁床荒馨堰@兩個問題綜合起來考慮呢?前面已經(jīng)闡述過土地進一步改革的必要性．同樣勿須質(zhì)疑的是：隨著中國老齡化社會的到來．中國農(nóng)村養(yǎng)老問題已經(jīng)尤為突出．無論是從國際經(jīng)驗出發(fā)．還是對中國現(xiàn)實國情的考慮．中國老年保障制度建設(shè)已經(jīng)迫在眉睫。

同世界上許多發(fā)展中國家一樣．中國面臨著廣大農(nóng)村缺乏社會保障的問題。幾乎所有的發(fā)展中國家．有老年人家庭的貧困率比沒有老人的家庭高出29個百分點口中國也和其他國家一樣，隨著城市化、現(xiàn)代化、移民、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和家庭結(jié)構(gòu)變化．依靠家庭養(yǎng)老的傳統(tǒng)模式已經(jīng)有所削弱與此同時大范圍的正規(guī)社會保障還未建立起來．只是在某些地區(qū)采取試點的形式加以實施或是提供部分社會救助。

同時中國也有其特殊的原因及困難．但必要性是同樣的。首先，中國出于人口過多和可持續(xù)發(fā)展的考慮．采取了必要的計劃生育政策，這是一個長期的不可動搖的基本國策。而且實施已有二十多年，家庭結(jié)構(gòu)呈小型化、核心化的趨勢．

甚至有些家庭已經(jīng)出現(xiàn)“421”的倒金字塔結(jié)構(gòu)．毫無疑問這樣的家庭結(jié)構(gòu)會使年輕人供養(yǎng)老人的負(fù)擔(dān)加重。其次．由于長期以來的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟的發(fā)展模式造成了農(nóng)村家庭的相對貧困，近年來農(nóng)村老人的養(yǎng)老成本也相應(yīng)的增加．比如醫(yī)療方面，看病難看病貴就是不容忽視的現(xiàn)象子女在沒有贍養(yǎng)老人能力的情況下，選擇了放棄贍養(yǎng)老人這一在傳統(tǒng)價值觀下應(yīng)盡的義務(wù)．同時也引發(fā)了道德危機，越來越多的人認(rèn)為現(xiàn)在的孩子越來越不孝順，家庭養(yǎng)老陷入了困境。再次，目前在中國農(nóng)村實行無條件的社會救助或社會養(yǎng)老金制度還存在相當(dāng)大的困難中國的經(jīng)濟能力和農(nóng)村老年人口數(shù)量(根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2006)、《中國人口年鑒2005)的數(shù)據(jù)：全國20—59歲農(nóng)業(yè)人口數(shù)為427626427人，60歲以上農(nóng)業(yè)人口數(shù)為76656796人．農(nóng)村人口老年撫養(yǎng)率高達(dá)20．70％)之間的矛盾還不可調(diào)和基于以上所述的情況．筆者有了下面的農(nóng)村土地制度改革的設(shè)想。

第一．實行農(nóng)村老年人退休制度，選擇適當(dāng)?shù)哪挲g發(fā)放養(yǎng)老金．收回其承包的土地。從長遠(yuǎn)的觀點看，隨著農(nóng)村生產(chǎn)方式的進步．養(yǎng)老方式必將由家庭向社會過渡。零星的試點和參差不齊的農(nóng)村社會救助和養(yǎng)老金制度不能在全國范圍內(nèi)起到根本的作用現(xiàn)階段，土地保障作為我國農(nóng)村老年人口的基本生滔保障．依然應(yīng)起到重要的作用。一般情況下當(dāng)農(nóng)民年老時將土地轉(zhuǎn)移給子輩測父輩的養(yǎng)老應(yīng)主要由子輩來承擔(dān)；或是將土地轉(zhuǎn)移給了他人．則可從土地的轉(zhuǎn)移中獲得一定數(shù)量的經(jīng)濟補償。

但這樣存在太多的問題．首先是養(yǎng)老的成本問題．在太多的地方土地出租所帶來的收入不夠養(yǎng)老的費用。根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)：2005年人均占有耕地僅約為0．16公頃，土地所帶來的收入對有勞動能力的農(nóng)民來講也只能解決溫飽問題．更何況是逐漸失去勞動能力的老年人．土地轉(zhuǎn)給子輩對子輩來講是負(fù)擔(dān)如果轉(zhuǎn)給他人所得到的經(jīng)濟補償一定遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于自己耕種的所得收入．于是出現(xiàn)很多農(nóng)村老年人年近七十還在地里勞作的現(xiàn)象。

農(nóng)民的養(yǎng)老問題除了經(jīng)濟上的還應(yīng)該包括養(yǎng)老方式、生活質(zhì)量等方面的問題對于老年人來說年過半百依然和年輕人一樣辛苦的勞作．盡管經(jīng)濟上可能沒有困難、可對身心健康來講卻是一種不利因素。因此政府應(yīng)采取積極有效的措施．即在農(nóng)民到達(dá)一定的年齡后收回農(nóng)民所承包的土地．盤活土地資產(chǎn)．實現(xiàn)土地增值，加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進程，促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營．實現(xiàn)土地保障功能的再造。在土地增值的基礎(chǔ)上使農(nóng)村老年人老有所養(yǎng)，后顧無憂．可以向城市里的老人一樣，獲得一份穩(wěn)定的“退休金”頤養(yǎng)天年盡管可能沒有城市老人養(yǎng)老金那么多．生活依然拮據(jù)．但至少有了穩(wěn)定的保障。 第二．由村民委員會在政府的領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)一管理收上來的土地，將土地轉(zhuǎn)包給其他農(nóng)民，使土地相對集中．適當(dāng)收取承包費作為養(yǎng)老金的儲備金。著名農(nóng)村問題專家陳錫文同志提出．切不可因為現(xiàn)在各方面矛盾比較復(fù)雜．就要去改變家庭承包這樣一個土地制度。在此基礎(chǔ)上．筆者認(rèn)為可以鼓勵達(dá)到一定年齡的農(nóng)村老人將所承包的土地通過自愿的方式交給集體統(tǒng)一經(jīng)營管理．這沒有改變土地的集體所有權(quán)．只是土地承包的經(jīng)營權(quán)發(fā)生了改變。當(dāng)然土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓同樣是有償?shù)摹６铱赡鼙绒r(nóng)民之間的轉(zhuǎn)讓補償更高一些．因為這是相對大規(guī)模的轉(zhuǎn)讓，可以令土地承包者獲得規(guī)模效益．這也就在一定程度上解決了農(nóng)村老年人的養(yǎng)老儲備金問題。

目前中國的在中國農(nóng)村實行無條件的社會救助或社會養(yǎng)老金制度。向農(nóng)村老年人無償提供養(yǎng)老金是最佳選擇．但最大的問題是資金問題．這是許多分析人士和決策者所一致認(rèn)同的。中國目前也確實沒有經(jīng)濟能力為如此巨大的農(nóng)村老年人口支付社會保障金，于是上述的辦法就不失為一個好辦法雖然農(nóng)村老年人所承包的土地經(jīng)營權(quán)的集體轉(zhuǎn)讓所帶來的收入不足以完成農(nóng)村老年人養(yǎng)老儲備金的積累．但畢竟是有了一定的基礎(chǔ)。

政府也有義務(wù)進行一定的補充，有證據(jù)表明，這筆支出不會占國民生產(chǎn)總值的比重很高．其所需的金額取決于在某一特定年齡以上領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)．以及每個達(dá)到領(lǐng)取年齡的老年人得到的金額的多少，提高年齡線而只對較高年齡的老年人適用就可以減少開支。農(nóng)村老年人由于生活成本較城市老年人低．“退休金”的數(shù)量就可以相應(yīng)的有所減少。許多非洲國家的經(jīng)驗表明．如果把領(lǐng)取社會救助金的人限定在五十歲以上．而每年每位老年人的社會救助金額定在人均國民生產(chǎn)總值的40％．這項開支只占國民生產(chǎn)總值的0．05％。只針對中國農(nóng)村的老年人．占中國總?cè)说谋壤匀徊粫哂谏鲜鰢遥阅挲g也就不會在那么高

第三．鼓勵農(nóng)民將承包到手的土地有償轉(zhuǎn)讓，進一步使土地集中．以便提高土地使用效率。除了農(nóng)村的老年人以外，其他農(nóng)民的土地也可以大量流轉(zhuǎn)的，這種現(xiàn)象已經(jīng)在大部分地區(qū)產(chǎn)生。農(nóng)民出去打工，自己所承包的土地轉(zhuǎn)包給別人．地租完全由市場決定。由于糧食產(chǎn)量的增長和國家政策的扶持．極少出現(xiàn)地租為負(fù)的現(xiàn)象。雖然地租收入不多．但對于農(nóng)民來講還可以算是一項福利。在我國的很多地區(qū)地租已經(jīng)明顯化．交易量大量發(fā)生，只要有人愿意投資農(nóng)業(yè)．愿意成規(guī)模地經(jīng)營土地．他并沒有什么不方便。這種轉(zhuǎn)讓對雙方都是有利的．對出租方來講他可以獲得充裕的外出務(wù)工時間．而且在很多地方以戶為單位的土地耕種就出現(xiàn)了不經(jīng)濟的現(xiàn)象．尤其是耕種土地要借助牲畜和機械的地區(qū)。根據(jù)一篇專門研究農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的供求意愿及其流轉(zhuǎn)效率的文章表明：中部6省的農(nóng)戶供給意愿在0．18—0．52之間．農(nóng)戶實際土地經(jīng)營規(guī)模為0．27—0．73hm2／戶，最適土地經(jīng)營規(guī)模0．61—1．08hm2／戶以100一300元／畝流轉(zhuǎn)交易價實行土地流轉(zhuǎn)后．中部6省中各省供給方農(nóng)戶的經(jīng)濟福利可達(dá)到1．1—9．2億元．需求方農(nóng)戶的經(jīng)濟福利可達(dá)到2．2—12．2億元1511x54)。土地流轉(zhuǎn)交易使土地資源和勞動力資源得到重新配置．增進了土地供給者和土地需求者的福利．提高了經(jīng)濟效益。

政府在農(nóng)民到達(dá)一定的年齡后收回農(nóng)民所承包的土地．在盤活土地資產(chǎn)、實現(xiàn)土地增值、加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進程的同時．還將對農(nóng)村的長期規(guī)劃產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響．比如現(xiàn)在面臨的退耕還林問題。從1999年退耕還林工程試點起．截至2005年底．國家在退耕還林工程上傾注了大量的財力支持．總共投資了1030億元，累計安排退耕還林3．44億畝．覆蓋了全國25個省(自治區(qū)、直轄市)和新疆建設(shè)兵團31oo多萬戶及1．2億農(nóng)戶，工程之大，規(guī)模之大，世上絕無僅有。這樣聲勢浩大、規(guī)模巨大、投資巨額的生態(tài)工程建設(shè)．其經(jīng)濟效益關(guān)乎國計民生的長遠(yuǎn)大計和新農(nóng)村建設(shè)的階段性發(fā)展。但這僅僅是開始．而不應(yīng)是結(jié)束．在我國很多沒有進行大規(guī)模退耕還林的地區(qū)一樣需要進行小面積的退耕還林．以保護生態(tài)環(huán)境為了不損害農(nóng)民的利益，可以用已收回的達(dá)到一定年齡的農(nóng)村老人承包的耕地進行補償。這樣既不損害農(nóng)民利益．又可以減輕國家投入資金的負(fù)擔(dān)，因為可以不一次性補償農(nóng)民．緩解政府的財政壓力。

實行農(nóng)村老年人退休制度．選擇適當(dāng)?shù)哪挲g發(fā)放養(yǎng)老金．收回其承包的土地。由村民委員會在政府的領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)一管理收上來的土地，將土地轉(zhuǎn)包給其他農(nóng)民，使土地相對集中．適當(dāng)收取承包費作為養(yǎng)老金的儲備金。并且繼續(xù)鼓勵農(nóng)民將承包到手的土地有償轉(zhuǎn)讓，進一步使土地集中．以便提高土地使用效率。這一把農(nóng)村土地制度改革與農(nóng)村的養(yǎng)老問題結(jié)合起來的設(shè)想可能會有這樣或那樣的不完善，也可能會給政府工作帶來巨大壓力，但終究還是適合農(nóng)村現(xiàn)在的基本情況的畢競每一個農(nóng)村老年人都夢想著和城里老人一樣享受著退休金制度帶來的幸福的晚年生活。