摘要：“三農”問題歸根結底是土地問題。黨的十七大報告提出“深化農村綜合改革”，正確認識我國農村現行土地制度的性質，明確其改革方向，具有十分重要的意義。通過回顧我國農地制度的變遷過程，分析了農地制度改革的演變情況、改革的績效。在此基礎上，著重分析了現行農村土地制度存在的問題，提出了改革和完善農地制度、保護農民權益的對策和建議。

關鍵詞：農村土地制度；現存問題；改革路徑

1我國農村土地制度的變遷過程

1.120世紀50年代初的農民土地所有制

新中國成立初期通過土地改革，消滅了封建地主土地所有制，實行農民土地所有制。農村土地制度發生了根本性變革，真正實現了“耕者有其田”。這階段農地制度的主要特點是：土地所有權和經營權高度統一于農民，農民既是土地的所有者，又是土地的自主經營者；土地產權可以自由流動，允許買賣、出租、典當、贈予等交易行為；國家通過土地登記、發證、征收契稅等對土地進行管理。這次土改極大地解放了長期被封建制度束縛的生產力，激發了廣大農民的生產積極性，促進了農業生產的恢復和發展，對穩定當時農村秩序做出了巨大貢獻。

1.21953～1978年的農村土地集體所有制

1953年12月，中共中央發布了《關于發展農業生產合作社的決議》，農業的社會主義改造由此全面展開。初級社中，土地、牲畜、農具等主要生產資料仍歸農民私人所有，但交由初級社集體共同使用。1956年春，各地農村大力興辦高級社，并帶有強烈的政治競賽色彩，“你追我趕，爭先恐后”，成為空前高漲的“群眾運動”。到1956年末，全國農村基本實現了高級形式的合作化。高級社與初級社最根本的區別在于，高級社把社員私有的土地等主要生產資料轉為合作社集體所有，建立了農村集體經濟。1958年8月，中央政治局擴大會議又通過了《關于在農村建立人民公社問題的決議》，隨后兩三個月內，全國農村普遍實現了人民公社化，至1958年11月初，全國共有人民公社26572個，參加的農戶占農戶總數的99.1％。國家通過高度集中統一的計劃來控制和管理土地的生產經營活動，土地上的任何權利都不能轉移、出租。

1.31979年以來的家庭承包責任制

1978年，我國波瀾壯闊的改革開放先在農村獲得突破，一些地方創造了多種形式以“包”為主的農業生產責任制，從包工、包產、聯產到組，發展到“包產到戶”、“包干到戶”，最終形成以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。這一變革突破了一大二公、高度集中的人民公社制度，將土地承包給農戶經營，改變了農民與土地的關系，使農民的利益與土地產出直接掛鉤，極大地調動了農民生產積極性。

現行土地制度極大地激發了農民的生產積極性，保持了農村社會的穩定，有力地促進了農業和農村經濟的發展，但是作為一種制度創新，家庭承包責任制并沒有涉及到土地的產權改革，一些深層次的問題仍未解決，因此不可能一勞永逸地解決農業生產中的全部問題。

2中國現行農村土地制度存在的問題

2.1土地集體所有制導致產權不清晰使農民權益受損

家庭承包責任制實現了土地所有權和經營權的分離，農村土地屬于農民集體組織所有。農村土地產權主體模糊，一方面，法律沒有明確國家所有的農村土地具體由哪一級政府代表國家行使所有權；另一方面，農民集體是一個抽象的概念，不符合產權主體的特征，而且國家通過立法和嚴格的土地管理措施制約農村土地產權主體的權利。從土地承包經營權來看，雖然現行法律明確規定，土地承包期滿后由原承包經營權人繼續承包，從法律上確認了農民對土地長期依法占有、使用和收益的權利，但是法律又禁止使用土地承包經營權出資人股、抵押和擔保等，致使農民土地承包經營權不完整。

2.2不確定性導致農民對土地投入缺乏熱情

土地使用權的期限性，致使土地權利的激勵功能未能充分地發揮，由于農民的土地使用權沒有長期化保證。不管承包合同要求是15年還是30年不變，都不是永久的使用權。由于土地同時擔負著農村社會保障的功能，因此實踐中因人口變動而產生的對承包地的頻繁調整也就難以避免，“三年一小調，五年一大調”。致使土地承包期不穩定，其經營權也處于不斷的變更之中。另外一些基層政府和村級組織隨意改變土地承包關系，強迫流轉侵犯了農民的承包經營權；有的強行將農戶的承包地長時間、大面積轉租給企業經營；有的借土地流轉之名。隨意改變土地農業用途。而且政府正式權力和非正式權力對農村土地權益的這種經常性侵犯在農民的心理上留下了陰影。

所有這些不確定性，使農民進行長期生產的積極性不高，不能形成必要的土地投入激勵機制。這樣，便產生了農戶掠奪性利用地力的短期行為，減少對土地的投資，從而造成土地產出率下降。農業投資的缺乏也會造成農田基礎設施建設(如水利設施)不足，不利于提高土地肥力和生產力，最終影響到農業可持續發展。 2.3承包經營權流轉不順暢制約了土地效能的發揮

現行法律雖然允許依法流轉承包經營權，但集體經濟組織內的其他成員具有優先受讓權。另外土地產權不明確、周期性的調整造成的土地流轉預期不穩定、集體組織在集體土地使用權的流轉上謹小慎微，政府在對集體土地使用權的流轉上嚴格控制、農村社會保障缺失都限制了其流轉。同時，由于缺乏農村土地承包經營權交易市場，難以形成反映真實價值的農村土地承包經營權流轉價格，農民只能是較低價格的被動接受者，寧愿撂荒、交由他人代耕而不愿流轉土地承包經營權。這種狀況制約了土地要素效能的發揮。

2.4征地引起的失地農民問題嚴峻

因征地引發的社會矛盾急劇上升。據統計，在全國各地的土地上訪案件中，有70％以上是因征地引發的。

征地補償制度標準偏低，且各地多采用一次性貨幣補償方式，而不再提供就業崗位，失地農民也從此失去了土地的收益分配權。失地農民在非農就業轉移過程中，大多數失地農民普遍存在著文化素質和勞動技能偏低，很難找到新的就業機會。失地農民大都沒有參加社會養老保險和醫療保險，基本生活沒有了保障。同時，失地造成的貧困會直接影響到他們下一代的發展。

而且在征地補償中少報、截流、無償占有農民征地款的現象十分嚴重，“暗箱操作”，“尋租”。分配補償款混亂，土地浪費驚人。政府與民爭利，賺取“低征高賣”中的巨額差價等行為，直接導致失地農民的權益受到極大的損害。龐大的失地農民今后出路難以妥善安置。有專家認為；現行的征地制度是對農民的又一次掠奪。

3我國農村土地制度改革的進一步探索

十七屆三中全會中關于農村土地改革發展的決定中，明確規定了，“允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等5種形式流轉土地承包經營權”，“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權。現有土地承包經營權要保持穩定和永久不變”。借鑒林權的改革經驗，農村土地承包經營權由30年轉為70年的承包期限。為農村土地制度改革提供了政策支持和信息指導。

3.1建立歸屬清晰、權能完整的農村土地產權制度

進一步明確農村土地所有權主體，科學界定農村土地集體所有權主體，逐步將經濟管理職能與村委會的社會管理、公共服務職能分開，簡化農村土地集體所有權主體結構。適當拓展農村土地承包經營權的權能，有條件地允許以農村土地使用權作為抵押、擔保、出資入股。

3.2延長農戶承包經營權年期

承包經營權期限過短不僅給承包經營權流轉帶來了負面影響，還會使農民心存顧慮，缺乏對土地的歸屬感。期限過短意味著期限到來時會面臨新一輪的土地調整，重新發包土地。因此，會使農民感到土地始終不是自己的，影響其對土地的長期投資。另外承包經營權期限越長，土地權益流轉的可能性就越大。流轉的安全性也會隨之上升。因此，應適當延長農戶承包經營權年期。溫家寶總理在十屆全國人大記者招待會上回答記者提問時說：“農民對土地的生產經營自主權將長期不變，也就是永遠不變。”從中可以看出我國政府非常重視賦予農民長期穩定的土地承包經營權。

3.3建立健全的土地承包經營權流轉市場

農村土地改革的關鍵是規范土地市場。建立健全土地流轉制度。參照我國目前各類產權交易市場的做法，運用信息化的交易平臺。遵循依法、自愿、有償的原則，開展農村土地承包經營權交易市場試點。逐步建立區域性和全國性的農村土地承包經營權交易市場。可以先在縣域范圍內進行農村土地產權交易市場試驗，取得經驗后再全面推開。配套推動建立農村土地產權國家贖買制度，對舉家轉為非農業戶口，以及舉家流入城鎮就業達到一定年限并納入城鎮社會保障體系的家庭所承包土地，由國家按照剩余承包年限和收益現值法評估的價值贖買。國家贖買的土地所有權屬于國家，優先用于解決人均承包耕地面積差距過大問題，剩余部分按照市場化原則租賃給農業產業化企業經營。逐步放開政策，允許城鎮居民攜帶資金、技術到農村租用土地承包經營權從事農業生產等經營活動，從而推動城鄉統籌發展。

3.4改進土地征用制度。完善失地農民的就業和社會保障機制

對征地要區別公益性和非公益性的不同性質，采取不同的用地方式。只有公益性項目才可以征地，對于非公益性項目要使用集體土地的，經土地行政主管部門審核后，集體可將土地使用權出讓，但須與集體經濟組織或農戶辦理手續。出讓的方式可采取協議，也可通過招標、拍賣等形式。

征地補償應借鑒城市拆遷補償方法，按集體土地所有權市場價格補償，以市場為基礎，將補償價格參照當前土地市場價格，實行公平補償。強化全程監督。確保土地補償資金足額到位。禁止侵占、挪用被征用土地單位的征地補償費和其他有關費用。

采取多種措施，解決失地農民就業問題。政府部門要像關心城鎮下崗職工一樣關心失地農民。積極引導失地農民轉變觀念，讓失地農民靠城市吃飯，圍繞城市服務做文章，宜工則工，適商則商，鼓勵他們走自謀職業道路。通過有組織地對失地農民進行職業技術培訓，使失地農民學得一技之長，增強就業適應能力。

建立失地農民的養老保障，解除失地農民后顧之憂。保障基金的籌集基本原則，可以模仿城市養老保險基金的籌集方式，即由政府、集體、失地農民個人三方面共同出資、合理負擔。目前各地探索的做法較多：一是納入城市社會保障體系；二是參加商業保險，三是建立小城鎮社會保險，這一工作在部分地區已經試點，如上海已經推行。