關(guān)鍵詞: 物權(quán)法/農(nóng)村土地所有權(quán)/農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)/宅基地使用權(quán)/農(nóng)村土地征收 內(nèi)容提要: 黨的十七屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》對(duì)農(nóng)村土地問題作了重點(diǎn)論述。結(jié)合其重要論斷和民法理論可以發(fā)現(xiàn)，《中華人民共和國物權(quán)法》有關(guān)農(nóng)村土地制度的規(guī)定并不完善:農(nóng)村土地所有權(quán)主體依然虛位，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性仍未得到貫徹落實(shí)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)所受的不合理限制明顯存在，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的期限與農(nóng)村土地調(diào)整方面的規(guī)定存有混亂及誤解政策之處，關(guān)于宅基地使用權(quán)取得制度的法條之間存在沖突、宅基地使用權(quán)可否抵押尚存爭(zhēng)議，該法對(duì)公法規(guī)定及政策指令參引過多，農(nóng)村土地征收中的公共利益亦無從把握、補(bǔ)償方式尚不足擔(dān)當(dāng)救濟(jì)之功。這些都應(yīng)在未來的立法或法律修改中加以解決。

《中華人民共和國物權(quán)法》(以下簡稱《物權(quán)法》)歷盡波折、幾經(jīng)浮沉，在千呼萬喚中，終于撥云見日。作為規(guī)范財(cái)產(chǎn)關(guān)系的基本法，《物權(quán)法》無疑承載了世人太多的期冀，其通過當(dāng)屬眾望所歸。而2007年10月召開的黨的十七屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)既是對(duì)改革開放30年來農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民(以下簡稱“三農(nóng)”)問題解決進(jìn)展總的回顧與總結(jié)，更是在新的國際、國內(nèi)形勢(shì)下對(duì)當(dāng)前及今后一段時(shí)間內(nèi)行動(dòng)目標(biāo)的展望，是我們行動(dòng)的綱領(lǐng)。這將促使我們重新審視《物權(quán)法》關(guān)于農(nóng)村土地(以下簡稱農(nóng)地)制度的相關(guān)規(guī)定，以期推動(dòng)社會(huì)實(shí)踐之發(fā)展。

一、農(nóng)地所有權(quán)主體

問題《決定》充分肯定了農(nóng)民在改革開放進(jìn)程中的重大作用和首創(chuàng)精神，并在農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)改革中就農(nóng)民及相關(guān)主體如何發(fā)揮作用作了明確論述。從法律主要是私法的角度看，這涉及私權(quán)主體的構(gòu)建等基本問題;而在農(nóng)地法律制度中，則表現(xiàn)為農(nóng)地所有權(quán)主體問題。遺憾的是，《物權(quán)法》在農(nóng)地所有權(quán)主體制度方面墨守成規(guī)，并未取得必要的進(jìn)步。就農(nóng)地權(quán)利的基本內(nèi)容———農(nóng)地權(quán)利類型———而言，《物權(quán)法》承襲了我國國情下土地制度的特色，明確體現(xiàn)了農(nóng)地所有權(quán)與農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的二元區(qū)分。對(duì)于農(nóng)地所有權(quán)，《物權(quán)法》第60條未敢突破現(xiàn)有法律規(guī)定，忠實(shí)延承了“三級(jí)所有”的規(guī)范模式，將各級(jí)“農(nóng)民集體”定位為農(nóng)地所有權(quán)主體，而由相應(yīng)的“集體經(jīng)濟(jì)組織”代為行使所有權(quán)。在實(shí)踐中，一般是由“村集體經(jīng)濟(jì)組織”代村民委員會(huì)行使土地所有權(quán)，或者由“村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織”代村民小組行使土地所有權(quán)。此種規(guī)定不可避免地再一次引起那個(gè)老生常談的爭(zhēng)論:所有權(quán)主體的虛位問題。這個(gè)問題實(shí)際上可轉(zhuǎn)化為“村集體經(jīng)濟(jì)組織”與“村民委員會(huì)”的法律地位及相互間的關(guān)系問題。其核心內(nèi)容是:村民委員會(huì)在歷史上從一開始就攫取了“村集體經(jīng)濟(jì)組織”的地位，但事實(shí)上，村民委員會(huì)的法律定位并非“村集體經(jīng)濟(jì)組織”，而是村民自治組織。[1]雖然村民委員會(huì)擔(dān)當(dāng)村民自治組織的角色如此孱弱以至于虛無，但作為基層政權(quán)組織的代表、行使行政權(quán)力的形象卻深入人心。因此，這已導(dǎo)致村內(nèi)并未真正形成法律所期待的可行使土地所有權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織。村民委員會(huì)在村內(nèi)經(jīng)濟(jì)事務(wù)尤其是農(nóng)地所有權(quán)問題上的強(qiáng)力主導(dǎo)與村民幾乎無條件服從的狀況，致其喪失代言村民、服務(wù)百姓的天職，而淪為對(duì)村民進(jìn)行行政管理的工具，從而又嚴(yán)重影響了村民自治的發(fā)展與完善。《物權(quán)法》第59條與其他相關(guān)法律專門規(guī)定，有關(guān)本集體經(jīng)濟(jì)組織的重大事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)依照法定程序由本集體成員決定。村民委員會(huì)在行使農(nóng)地所有權(quán)時(shí)，其作為村民自治組織的角色已經(jīng)異化為基層政權(quán)組織的代表，這使得前述的民主決策往往流于形式;在此基礎(chǔ)上，進(jìn)而形成了村集體事務(wù)由村民委員會(huì)成員集體壟斷、甚至變成村支部書記或村民委員會(huì)主任“一言堂”的局面，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體往往也由村集體經(jīng)濟(jì)組織變?yōu)榇迕裎瘑T會(huì)甚而變?yōu)榇迕裎瘑T會(huì)干部個(gè)人。法學(xué)界所言的“所有權(quán)主體虛位”之意正在于此:有關(guān)農(nóng)地分配、調(diào)整、改良等服務(wù)事項(xiàng)，需召集村民進(jìn)行民主協(xié)商時(shí)，村民委員會(huì)退避三舍者多之;而對(duì)于承包方違規(guī)經(jīng)營時(shí)進(jìn)行罰款、農(nóng)地征收的補(bǔ)償款發(fā)放等可趁機(jī)圖利之事項(xiàng)，村民委員會(huì)趨之若鶩者亦多之。這充分體現(xiàn)了村民委員會(huì)在實(shí)踐中“趨利避害”的行為模式。

尚可欣慰的是，步入后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代以來，此種狀況已大有改觀，部分原因在于村民小組在實(shí)際上發(fā)揮了村民自治的功能。[2]當(dāng)然，情況也不容盲目樂觀，因?yàn)榇迕裥〗M本身也備受詬病。筆者在實(shí)地調(diào)研的結(jié)果也證明了這一點(diǎn)。河南某一農(nóng)業(yè)縣人民法院法官在接受訪談時(shí)就表示:“村民小組雖然是一個(gè)經(jīng)濟(jì)單位，但其組織并不規(guī)范，沒有法定代表人。小組長很多都是臨時(shí)指定的，且經(jīng)常變更。因此，在有關(guān)村小組的訴訟中經(jīng)常出現(xiàn)無人代表的問題，訴訟因而無法進(jìn)行，也當(dāng)然地很難取得什么結(jié)果。”可見，“三級(jí)所有”中由村民小組代替“村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織”行使土地所有權(quán)的模式同樣存在“所有權(quán)主體虛位”的弊病。

由是觀之，《物權(quán)法》關(guān)于農(nóng)地所有權(quán)主體的相關(guān)規(guī)定，在其規(guī)范模式上尚未沖破原有制度的種種樊籬，而仍處于原地踏步的狀態(tài)，離《決定》的要求更是相差甚遠(yuǎn)。誠然，對(duì)權(quán)利主體的定位，遠(yuǎn)非畢其功于《物權(quán)法》之一役，加之對(duì)這一主體問題研究的理論基礎(chǔ)為民事主體理論，故尚需民法典等上位法的支撐。毋庸置疑，在學(xué)理上對(duì)此問題進(jìn)行深入地探討，是極為必要的。

二、農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)問題

農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)是家庭承包責(zé)任制的法律基礎(chǔ)，而“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”被作為首要目標(biāo)寫入《決定》。換言之，如何賦予農(nóng)民完整、有效的權(quán)利，并長期提供切實(shí)可行的法律保障是我們今后的首要任務(wù)。在農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)立、流轉(zhuǎn)、調(diào)整以及救濟(jì)過程中都存在諸多問題，有必要根據(jù)《決定》的目標(biāo)和要求，結(jié)合物權(quán)法學(xué)的基本原理對(duì)《物權(quán)法》中的相關(guān)規(guī)定逐一評(píng)析。

（一）農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立中的問題

這主要表現(xiàn)為農(nóng)地承包經(jīng)營合同與農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)關(guān)系的處理問題。《物權(quán)法》第127條的規(guī)定表達(dá)了這樣一個(gè)程序:(1)簽訂合同;(2)設(shè)立農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán);(3)取得農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)證;(4)登記農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)。從上述步驟來看，簽訂農(nóng)地承包經(jīng)營合同為設(shè)立農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的一個(gè)法定條件。其實(shí)，《物權(quán)法》第127條的規(guī)定實(shí)質(zhì)上就是民法學(xué)中的權(quán)利“繼受取得”，意在強(qiáng)調(diào)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)并不是原始創(chuàng)設(shè)的一種權(quán)利，而是存在于他人所有權(quán)———農(nóng)民集體的農(nóng)地所有權(quán)———之上、由他人讓渡的一種他物權(quán)。也就是說，農(nóng)民取得農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)需通過法律行為予以實(shí)現(xiàn)，故其設(shè)立還須通過承包方與發(fā)包方訂立承包經(jīng)營合同。而且，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)性質(zhì)的意義在于其性質(zhì)與效力的法律強(qiáng)制，是一種抽象的價(jià)值宣示，而其設(shè)定的債權(quán)方式之意義則在于明確具體的權(quán)利內(nèi)容，如具體期限、農(nóng)地的面積、四周邊界等。至此，農(nóng)地承包經(jīng)營合同與承包經(jīng)營權(quán)的關(guān)系方豁然開朗。

另外，從《物權(quán)法》第127條規(guī)定的順序可以看出，通過(1)這個(gè)前置的合同行為，實(shí)質(zhì)上是為了依次達(dá)到(2)至(4)之法律效果:(2)之農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)一經(jīng)設(shè)立，并非就萬事大吉了，還需首先履行(3)之取得農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)證的法定手續(xù)，因?yàn)椤段餀?quán)法》第17條規(guī)定:“不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書是權(quán)利人享有該不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的證明”。農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)人因此應(yīng)以農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)證來證明自己的權(quán)利，此即“不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利之公示”。而按照《物權(quán)法》第6條的規(guī)定，前述(4)之登記亦為農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)公示所必需。但是，在實(shí)踐中，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的取得與鄉(xiāng)土熟人社會(huì)之間的社群生活有密切關(guān)系，村民可以通過對(duì)某人的村民資格的了解而在一定程度上了解其是否享有對(duì)農(nóng)地的物權(quán)，這就極大地降低了農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)公示的重要性。[3]并且，目前各級(jí)地方人民政府都頒發(fā)了農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)證書，該證書在一定程度上已起到了對(duì)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)之公示作用與替代登記作用。也就是說，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)即使未經(jīng)登記，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)證書也可公示權(quán)利之存在，并且農(nóng)地承包經(jīng)營合同也可表明權(quán)利之存續(xù)。或許正是基于此種政策考量，《物權(quán)法》并未將“登記”作為農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的生效要件，而是將“登記”作為對(duì)抗要件。[4]由此可以推定，《物權(quán)法》也未將“登記”作為農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)取得的生效要件。不過，隨著規(guī)模的擴(kuò)大、頻率的增加、形式的多樣化，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)日益復(fù)雜，為落實(shí)《決定》“搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作”的精神，必須設(shè)計(jì)出科學(xué)、合理又反映實(shí)踐要求的確權(quán)、登記規(guī)則以利于《物權(quán)法》相關(guān)規(guī)定的適用。

(二)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)問題

流轉(zhuǎn)是農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的重要權(quán)能，是農(nóng)民行使該權(quán)利的重要方式，對(duì)提高土地利用效率、促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)等有重要意義。《決定》以較大篇幅對(duì)此加以肯認(rèn)，并作了較為詳盡的論述和安排。就法律層面而言，《物權(quán)法》第128、133條分別針對(duì)農(nóng)地的家庭承包經(jīng)營權(quán)和其他承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立了不同的流轉(zhuǎn)方式。對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)，《物權(quán)法》并未超越此前《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)與《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》(以下簡稱《農(nóng)地承包法》)的規(guī)定，而是依循了國家政策與法律所限定的流轉(zhuǎn)方式。這將使由來已久的關(guān)于農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)能否以抵押、買賣等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)的爭(zhēng)論繼續(xù)下去。

對(duì)于農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，各地的實(shí)踐行走于法的邊緣，乃至踐行于法外，具體方式可謂五花八門、不一而足。[5]其中，爭(zhēng)議最大之處就在于農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)可否繼承、抵押以及買賣。對(duì)于買賣，贊成者有之，反對(duì)者亦有之，由于涉及問題廣且深，爭(zhēng)論還會(huì)繼續(xù)下去，尚不宜倉促作出結(jié)論。但是，對(duì)于繼承，如系爭(zhēng)土地尚在承包經(jīng)營期內(nèi)，則從農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)屬性的本質(zhì)要求出發(fā)當(dāng)然可以繼承，盡管這與《中華人民共和國繼承法》的有關(guān)規(guī)定相抵觸。由于《物權(quán)法》第184條明令禁止抵押，因此，抵押一直是農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)(特指家庭承包經(jīng)營權(quán))流轉(zhuǎn)中的禁區(qū)。但是，實(shí)踐中農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的抵押已經(jīng)不是新鮮事，法學(xué)界也幾乎一致認(rèn)為可以允許其抵押。與法律允許的前述轉(zhuǎn)包、互換等流轉(zhuǎn)方式一樣，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的抵押也是對(duì)農(nóng)地權(quán)利動(dòng)態(tài)化利用、促使農(nóng)地價(jià)值最大化的有益做法，此流轉(zhuǎn)方式若不能得到法律的承認(rèn)，則土地制度中的價(jià)值化設(shè)計(jì)就可能成為一紙具文，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的價(jià)值化功能也將大打折扣。根據(jù)近幾年在全國范圍的實(shí)地調(diào)研，筆者主張，農(nóng)地立法不應(yīng)限制其抵押、轉(zhuǎn)讓，而只需規(guī)定“不改變農(nóng)地用途”即可。

按照《物權(quán)法》第128、133條的規(guī)定，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，準(zhǔn)用《農(nóng)地承包法》的規(guī)定。而按照《農(nóng)地承包法》第37條的規(guī)定，對(duì)于通過家庭承包方式取得的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)，“采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意”。這樣的規(guī)定存在兩個(gè)嚴(yán)重問題:(1)理論上違背了農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，因?yàn)橹挥衅胀▊鶛?quán)的轉(zhuǎn)讓才須征得對(duì)方當(dāng)事人的同意。這使得農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)對(duì)于其在《物權(quán)法》中“用益物權(quán)”之定位來說有名無實(shí)，表現(xiàn)出了物權(quán)化不徹底的傾向;(2)在實(shí)踐中為土地所有權(quán)人對(duì)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的干涉提供了的空間。實(shí)際上，農(nóng)戶在農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)是完全自由的。也就是說，該條規(guī)范的立法指導(dǎo)思想已經(jīng)落后于社會(huì)現(xiàn)實(shí)。[6]

另外，對(duì)于農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式之法律用語進(jìn)行嚴(yán)格界定也是必需的。《物權(quán)法》中各有關(guān)術(shù)語呈現(xiàn)出邏輯混亂、功用重復(fù)之相，如轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換并列使用，而且還把流轉(zhuǎn)當(dāng)作它們的上位概念。這與民法通常使用的范疇頗不一致。在民法上，“轉(zhuǎn)讓”系指權(quán)利主體的變更，引起轉(zhuǎn)讓的法律行為包括了買賣、互換、贈(zèng)與等。而實(shí)踐中經(jīng)常使用的“出租”一詞與《物權(quán)法》中所言的“轉(zhuǎn)包”并無二致。[7]是故，對(duì)于一向以用語抽象、技術(shù)性強(qiáng)、邏輯縝密為特色的民事立法而言，立法者應(yīng)抓大不忘小，在法律的最基本元素塑造上做得更加完美。

(三)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的期限與土地調(diào)整問題

賦予農(nóng)民長期而有保障的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)是中央一貫堅(jiān)持的方針。而農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的具體期限在實(shí)踐中與土地調(diào)整經(jīng)常發(fā)生沖突，如何對(duì)兩者加以協(xié)調(diào)已經(jīng)成為立法、司法和社會(huì)實(shí)踐中的難點(diǎn)問題。

對(duì)于農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的具體期限，《物權(quán)法》第126條的規(guī)定是繼《土地管理法》第14條、《農(nóng)地承包法》第20條先后于1998年和2002年分別寫入“土地承包經(jīng)營期限為30年”和“耕地的承包期為30年”的規(guī)定后，法律的第三次明文規(guī)定。結(jié)合我國農(nóng)村至今實(shí)行過的兩輪土地承包，考查農(nóng)地承包經(jīng)營期限的規(guī)范歷史，筆者發(fā)現(xiàn)，在1998年以前，我國對(duì)于農(nóng)地承包經(jīng)營期限沒有作過明確規(guī)定，發(fā)揮指導(dǎo)作用的都是就法學(xué)的眼光來看并不規(guī)范的黨的各項(xiàng)政策。其中在第一輪，土地承包期被規(guī)定為15年，該政策始于1984年1月1日中共中央《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》，因此，該輪承包應(yīng)終止于1999年。而早在1993年11月5日，中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》(以下簡稱《農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的若干政策措施》)中就指出:“在原定的耕地承包期到期后，再延長30年不變”。因此在第二輪，關(guān)于土地承包期的新規(guī)定于1999年全面落實(shí)。該政策反映在上述《土地管理法》和《農(nóng)地承包法》中，后來又反映在2007年頒布的《物權(quán)法》第126條上。

可見，有關(guān)農(nóng)地承包經(jīng)營期限的法律規(guī)定對(duì)相關(guān)政策指令采取了簡單的“拿來主義”，由此我們就有理由相信其并未經(jīng)過嚴(yán)肅的法技術(shù)處理、合乎法律邏輯的論證以及對(duì)法規(guī)范用語的推敲。《物權(quán)法》第126條第2款就是例證。該條規(guī)定:“前款規(guī)定的承包期屆滿，由土地承包經(jīng)營權(quán)人按照國家有關(guān)規(guī)定繼續(xù)承包。”即承包期滿后的繼續(xù)承包并不是按照法律規(guī)定，而是按照“國家有關(guān)規(guī)定”繼續(xù)承包。而在我們所熟悉的法律規(guī)定之邏輯結(jié)構(gòu)理論中，存在于不完全法條中的“引用性法條”以“適用……(法)之規(guī)定”或“準(zhǔn)用(比照)……(第N條)之規(guī)定”為其典型，[8]卻絕少有法律對(duì)“國家有關(guān)規(guī)定”的直接引用。其原因就在于“國家有關(guān)規(guī)定”不是法律規(guī)定，不具有法源地位，無法被引用。同樣的問題也出現(xiàn)在“土地調(diào)整”的規(guī)定上。從《物權(quán)法》第130條的規(guī)定來看，土地調(diào)整行為是被禁止的。遵循上述對(duì)農(nóng)地承包經(jīng)營期限的考察路徑，同樣可以發(fā)現(xiàn)，在土地調(diào)整的問題上，黨的政策與對(duì)農(nóng)地承包期的規(guī)定是一貫的———《農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的若干政策措施》規(guī)定:“為避免承包耕地的頻繁變動(dòng)，防止耕地經(jīng)營規(guī)模的不斷被細(xì)分，提倡在承包期內(nèi)實(shí)行‘增人不增地，減人不減地’的辦法。”

正是這種不規(guī)范的法律規(guī)定，導(dǎo)致了目前對(duì)“30年承包期”的巨大爭(zhēng)議和在土地調(diào)整問題上的是是非非。事實(shí)上，這均是對(duì)農(nóng)地政策的誤讀與誤解。[9]具有諷刺意味的是，如果說法律對(duì)“國家有關(guān)規(guī)定”的引用權(quán)且被視為正常的話，最少也應(yīng)該善始善終，對(duì)其精神實(shí)質(zhì)一以貫之，而不應(yīng)斷章取義。可是，筆者發(fā)現(xiàn)，《物權(quán)法》第130條在形式上響應(yīng)了黨的政策中“增人不增地，減人不減地”的號(hào)召，卻在實(shí)質(zhì)意義上放棄了“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的政策宣示。關(guān)于“大穩(wěn)定、小調(diào)整”政策，最具典型意義的是1995年3月28日國務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見》中“對(duì)于確因人口增加較多，集體和家庭均無力解決就業(yè)問題而生活困難的農(nóng)戶……可以按照‘大穩(wěn)定、小調(diào)整’的原則，經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部大多數(shù)農(nóng)民同意，適當(dāng)調(diào)整土地。但‘小調(diào)整’的間隔期最短不得少于5年”的規(guī)定，以及1997年8月27日中共中央、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》中“今后解決人地關(guān)系的矛盾，可按‘大穩(wěn)定、小調(diào)整’的原則在農(nóng)戶之間進(jìn)行個(gè)別調(diào)整”的規(guī)定。《物權(quán)法》對(duì)此作了一定的取舍，變成了第130條的規(guī)定，即將調(diào)整的條件限定為自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等“特殊”情形，而誤讀或者放棄了上述政策宣示中為解決人地關(guān)系矛盾而允許“在農(nóng)戶之間進(jìn)行‘個(gè)別調(diào)整’”的普遍意義。

結(jié)合前述對(duì)相關(guān)法律規(guī)定的梳理以及實(shí)地調(diào)研的結(jié)果，筆者認(rèn)為，即使在30年承包期內(nèi)，也應(yīng)該允許土地調(diào)整。[10]問題的關(guān)鍵在于首先要澄清對(duì)《物權(quán)法》中“30年承包期”規(guī)定之誤解。自物權(quán)法理論觀之，30年指的應(yīng)該是農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的期限，因?yàn)橛靡嫖餀?quán)必須是有期限的，否則在法理上根本無法自圓其說。其次，對(duì)土地調(diào)整究竟是否應(yīng)該作出開放性規(guī)定?前述政策指引不允許土地調(diào)整的主要原因應(yīng)在于防范發(fā)包人借機(jī)侵害承包人的合法權(quán)益，但實(shí)踐告訴我們，如果不按照實(shí)際需要調(diào)整土地，反而更易侵害承包人的合法權(quán)益。因此，筆者建議，對(duì)《物權(quán)法》第126條進(jìn)行修正，將其中的“承包期”改為“耕地的承包經(jīng)營權(quán)期限為30年”;同時(shí)，對(duì)《物權(quán)法》第130條進(jìn)行如下修正:“在土地承包經(jīng)營權(quán)存續(xù)期間內(nèi)，發(fā)包人可以經(jīng)承包人請(qǐng)求，并經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部大多數(shù)農(nóng)民同意，定期、適時(shí)、小規(guī)模調(diào)整土地，但尚有機(jī)動(dòng)地可供調(diào)配時(shí)則不得調(diào)整土地”。

(四)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的救濟(jì)問題

從筆者組織的實(shí)地調(diào)查結(jié)果來看，農(nóng)村的糾紛日益增加，并在個(gè)別地方和個(gè)別領(lǐng)域呈現(xiàn)惡化的態(tài)勢(shì)。其中，農(nóng)地糾紛正逐漸成為農(nóng)村糾紛的主要類型。[11]對(duì)此，《決定》給予了高度重視，把保護(hù)農(nóng)民權(quán)益作為基本目標(biāo)，并提出了化解社會(huì)矛盾的基本做法。這體現(xiàn)了《決定》對(duì)當(dāng)前農(nóng)民問題的深刻認(rèn)識(shí)，進(jìn)一步明確了中央的政策目標(biāo)，同樣也體現(xiàn)了學(xué)術(shù)界的研究成果。而土地權(quán)益是農(nóng)民的基本權(quán)益和主要權(quán)益，如何在具體的法律制度層面加以落實(shí)是解決問題的關(guān)鍵。雖然《物權(quán)法》第11章專章規(guī)定了“土地承包經(jīng)營權(quán)”，置于第三編“用益物權(quán)”之下，在《中華人民共和國民法通則》的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確了土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性，民法學(xué)界長期以來關(guān)于其物權(quán)與債權(quán)性質(zhì)的爭(zhēng)論也因此得以終結(jié)，但在農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)救濟(jì)上卻仍存在物權(quán)請(qǐng)求權(quán)與債權(quán)請(qǐng)求權(quán)競(jìng)合引發(fā)的弊病。這集中表現(xiàn)為，在有關(guān)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的訴訟中往往是承包方基于發(fā)包方的違約行為提起訴訟，如發(fā)包方違約收回土地，進(jìn)而將其發(fā)包給他人，原承包方就此提起訴訟。此處爭(zhēng)論的根源在于:農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)雖為法定物權(quán)，但該權(quán)利是以承包經(jīng)營合同之債權(quán)方式設(shè)定的。也正是這個(gè)原因才有學(xué)者如前述所言，認(rèn)為農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)其實(shí)是債權(quán)。[12]盡管承包方可選擇提起物上請(qǐng)求權(quán)或債權(quán)請(qǐng)求權(quán)之訴，但作為并不熟悉法律的村民來說，其訴訟請(qǐng)求不可能像學(xué)理劃分的那樣清晰，往往只是要求救濟(jì)等籠統(tǒng)表達(dá)，從而其對(duì)競(jìng)合請(qǐng)求權(quán)之選擇行使的權(quán)利轉(zhuǎn)而成為法院給予物權(quán)救濟(jì)或債權(quán)救濟(jì)上的自由裁量權(quán)。而在我國司法實(shí)踐中，法院基本上將涉及農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的案件作為債權(quán)糾紛處理。[13]也就是說，法院把其作為債權(quán)糾紛處理時(shí)，往往僅判決發(fā)包方承擔(dān)賠償損失之違約責(zé)任即可，而承包方之恢復(fù)原狀———返還土地———的訴求無從得以滿足。對(duì)該法律規(guī)定間的競(jìng)合關(guān)系問題，[14]筆者以為，應(yīng)在裁判時(shí)著重考慮法律規(guī)范中的價(jià)值選擇。也就是說，《物權(quán)法》賦予農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)以物權(quán)效力，其規(guī)范目的就是最大限度維護(hù)承包方權(quán)益，而對(duì)承包方權(quán)益進(jìn)行充分保障的表現(xiàn)為對(duì)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)歸屬的確認(rèn)，故裁判中應(yīng)首先適用物權(quán)救濟(jì)方式，如要求發(fā)包方排除妨害、返還土地、恢復(fù)原狀等，僅在難以采用物權(quán)救濟(jì)———如新承包人已在土地上進(jìn)行種植等活動(dòng)，返還土地或去除其種植的樹木等會(huì)使其受到巨大損失———時(shí)才需要考慮適用債權(quán)方式救濟(jì)，判令發(fā)包方承擔(dān)違約責(zé)任。

注釋: [1]對(duì)于村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民自治組織的關(guān)系，黨的政策作了較為明確的區(qū)分。參見全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)民法室:《物權(quán)法立法背景與觀點(diǎn)全集》，法律出版社2007年版，第527頁。 [2]筆者組織的全國范圍的實(shí)地調(diào)研結(jié)果表明，在部分農(nóng)村，村民小組在農(nóng)地法律關(guān)系中的地位已有取代村民委員會(huì)之趨勢(shì)。 [3]參見王利明:《物權(quán)法研究》，中國人民大學(xué)出版社2002年版，第462頁。 [4]見《中華人民共和國物權(quán)法》第129條。 [5]筆者組織的實(shí)地調(diào)研結(jié)果表明，各地的承包地流轉(zhuǎn)方式比較規(guī)范的有轉(zhuǎn)包、互換、入股、抵押、反租倒包、轉(zhuǎn)讓等，而為我們所耳熟能詳?shù)哪切┝鬓D(zhuǎn)方式如繼承、贈(zèng)與、出典等在民間亦大行其道。 [6]參見陳小君:《后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代農(nóng)村土地法律制度的完善》，載《南方農(nóng)村報(bào)》報(bào)社編:《“中國農(nóng)村發(fā)展論壇”論文集》，2005年，廣州，第137頁 [7]參見崔建遠(yuǎn)主編:《我國物權(quán)立法難點(diǎn)問題研究》，清華大學(xué)出版社2005年版，第189頁。 [8]參見黃茂榮:《法學(xué)方法與現(xiàn)代民法》，中國政法大學(xué)出版社2001年版，第128—156頁 [9]筆者在實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)期限30年不變的規(guī)定無一例外地受到批評(píng)(包括法官、村干部、村民在內(nèi))，因?yàn)檫@導(dǎo)致了“增人不增地，減人不減地”的后果之必然出現(xiàn)。絕大多數(shù)受訪法官及村干部等了解民情、民生的人士表達(dá)了這樣的意見———“30年不變”僅應(yīng)作為政策昭示，而不應(yīng)作為剛性法律規(guī)定。換言之，“30年不變”應(yīng)理解為農(nóng)地30年承包經(jīng)營之“政策”不變，土地則仍應(yīng)該根據(jù)本村、組的具體情況依法適時(shí)加以調(diào)整。 [10]參見陳小君等:《農(nóng)村土地法律制度研究———田野調(diào)查解讀》，中國政法大學(xué)出版社2004年版，第15-16頁。 [11] 于建嶸:《地權(quán)是農(nóng)民最基本的權(quán)利》，《民主與科學(xué)》2008年第5期。 [12]參見中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所物權(quán)法研究課題組:《制定中國物權(quán)法的基本思路》，《法學(xué)研究》1995年第3期。 [13]參見陳小君:《后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代農(nóng)村土地法律制度的完善》，載《南方農(nóng)村報(bào)》報(bào)社編:《“中國農(nóng)村發(fā)展論壇”論文集》，2005年，廣州，第141頁 [14]參見黃茂榮:《法學(xué)方法與現(xiàn)代民法》，中國政法大學(xué)出版社2001年版，第178頁。