關鍵詞: 農村；環境法；政策

內容提要: 我國農業生產的農藥化肥污染、畜禽養殖污染、農村生活垃圾污染、廢水污染和工業污染等問題越來越嚴重，農業環境日益惡化，不僅影響到農業經濟的可持續發展，而且還嚴重威脅著城鄉居民的身體健康，成農業建設和農村發展中亟待解決的問題。應針對當前農業環境的污染和破壞情況，加強農業環境政策法律建設，完善政府職能，健全環境管理體系，加強環境執法力度、深度，加強環境宣傳教育，增強公眾環保意識，推進農業建設。 我國正在開展社會主義新農村建設，總的要求是“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”。這表明建設的社會主義新農村，是經濟建設、環境建設、文化建設、社會建設、政治建設和黨的建設協調推進的新農村，也是富裕、民主、文明、和諧的新農村。農業及農村的可持續發展，是我國可持續發展的根本保證和優先領域，也是建設社會主義新農村的重要內容。然而，目前農業與農村環境保護現狀不容樂觀，農業生產環境污染嚴重、生態環境退化加劇，農村生活垃圾和生活污水沒有得到無害化處理，如何搞好農業環境保護工作，如何防治農業環境污染、逐步改善農村環境，如何提高農民的環境意識，在轉變農業增長方式，使農業生態環境由惡性循環走向良性循環，是關系到農業能否持續發展重要問題，是建設社會主義新農村的重要任務。應針對當前農業生態環境的破壞情況，加強我國農業環境政策法律建設，完善政府職能，健全環境管理體系，加強環境執法力度、深度，加強環境宣傳教育，增強各級政府工作人員、企業經營人員和農民群眾等廣大公眾環保意識，推進社會主義新農村建設。 一、農業環境存在的主要問題及其成因 （一）存在的主要問題 農業環境保護是我國整個環境保護工作很重要的領域，也是當前我國環境保護的薄弱環節，農業環境破壞及污染不僅嚴重影響農村居民的生活和身體健康，而且直接制約農業生產和農村的發展的后勁。當前農村環境問題十分突出，存在的問題主要有： 1、土壤污染嚴重、土地質量退化，制約農業生產發展、給食品安全構成隱患 由于長期的不合理使用農藥、化肥、農用薄膜及其他農業化學物質，以及工廠企業“三廢”超標排放，導致我國1.5億畝耕地遭到不同程度的污染，而且呈現重金屬與有機物復合污染的復雜情況，土壤質量退化，農產品欠收和有毒物超標的情況屢有發生，農業生產可持續發展受到阻礙。 據統計，我國每年因農藥中毒的人數占世界同類事故中毒人數的50%。1995～1999年黑龍江、江蘇等19個省、自治區、直轄市共發生藥害2000多起，藥害面積達200多萬畝，經濟損失達5億多元。 工業和生活污染導致的環境酸化問題也嚴重地影響了農村環境。酸雨（pH＜5.6）從1985年的約175萬km2擴大到1993年的280萬km2，受重酸雨（pH＜4.5）影響的區域由1986年重慶和貴陽等局部地區至1993年擴大到南方廣大地區。環境酸化會產生一系列不利影響，如森林、草地的衰亡，土壤酸化板結，農作物減產等。 農膜污染的面積也逐年擴大，1995年已達到64913萬公頃，農膜年均殘留率約20%，平均每公頃達60公斤。 2、農村水源污染問題突出，治理任務十分艱巨 農業生產以及畜禽養殖導致的水源污染日趨嚴重，難以有效控制，造成湖泊等水體的富營養化，使之失去生產和生活的使用價值，水源污染還可能造成地下水污染甚至食品污染。 農村化肥使用量逐年增加，全國1995年是1978年的4倍。2003年的每畝化肥投入量從1980年的每畝12.3斤（折噸量）提高到43.1斤，比1980年高出348%。而且，目前盲目偏施化學氮肥，氮、磷、鉀比例失調的現象比較嚴重，且化肥的利用率只有30%左右。大量化肥流失，加劇了湖泊和海洋的富營養化，成為水體面源污染的主要來源。 我國農村養殖業排污量劇增，目前畜禽糞便的農業利用減少，畜禽業的集約化程度提高，加重了養殖業與種植業的脫節。畜禽糞便的還田率只有30%多，大部分未被利用。 湖北省每年畜禽養殖廢棄物產生量約2億噸，其化學需氧量的排放量是工業和生活污水的5倍以上。 農作物秸稈污染。我國每年秸稈產生量約6.5億噸。由于缺乏能在短時間內大量消耗秸稈的經濟實用技術，且產業化水平不高、出路不暢，造成秸稈的大量焚燒和廢棄。不僅浪費了生物資源和能源，而且嚴重污染了大氣和水體，給居民生活和交通安全帶來重大影響。 湖北省每年產生約3000萬噸秸稈，進行資源化利用的不到40%，很多都直接焚燒，造成嚴重的資源浪費和環境污染。 3、生態破壞嚴重，水土流失量大面廣 我國是世界上荒漠化、水土流失危害最嚴重的國家之一，水土流失使4 540萬hm2耕地受損，占我國耕地總面積的34.3%。水土流失從黃土高原向其他地區如我國西南地區和長江中下游地區以及華北地區的擴展，使我國可耕地面積進一步減少，從而危及我國糧食安全。 在南方省區的丘陵與山地（母巖以花崗巖、砂巖、砂頁巖、紅色粘土及碳酸鹽巖類為主），以水蝕形成的劣地及石質坡地為標志的土質與石質荒漠化土地，呈小面積斑點狀分布的型式，當地群眾常以“紅色沙漠”、“白沙崗”、“石漠”等名詞以形容其土地退化。其侵蝕方式以面蝕及溝蝕為主，在花崗巖地區還有水蝕與重力侵蝕共同作用的崩崗侵蝕，在碳酸鹽巖類地區溶蝕是主要的侵蝕方式。 4、農村基礎設施建設落后，農村生存環境惡化，威脅農民健康 據有關統計表明：我國農村有3.6億多人喝不上符合衛生標準的水，每年1.2億噸的農村生活垃圾露天堆放；城市工業的轉移，導致近郊污染加重；村鎮及工業建設無規劃或不按規劃實施，使得農民生活條件雪上加霜；小作坊式工廠工作環境惡劣且缺少防護措施，嚴重損害職工身體健康。 據2005年做的典型調查，9省三縣74個村105項做了調查，其中40%村莊沒有集中供水，60%的村莊沒有排水溝渠和污水處理，40%的村莊雨天出行難，晴天是車拉人，雨天是人拉車，90%的村莊沒有任何消防設施，90%的垃圾是隨處丟放（訪談者認為：“顯然這樣一種人居環境是不能容忍和接受的）。 5、農村環境污染事故、環境糾紛增多，環境污染引起的矛盾激化 尤其是工廠企業的“三廢”排放和污染事故引起的民事糾紛日趨增多，農民往往難以尋求法律途徑，而采取一些極端的做法，成為社會安定的隱患。 而且，有關環境糾紛往往涉及者眾多，處理困難，例如屏南榕屏化工廠造成屏南縣溪坪村環境污染，1700多村民身心健康、財產損害嚴重，事件、糾紛與訴訟歷時十多年難以解決，等等。 （二）造成農業環境問題的原因 農村環境問題是自然因素與人為因素綜合作用的結果。自然因素僅為農村環境問題的形成提供了外在條件，而人們不合理的生產活動與生活活動及其他有關社會經濟因素，才是導致農村環境問題的主要原因。 1、不合理的農業生產活動造成環境污染與破壞 面廣量大的農業生產活動是造成農村環境惡化的主要原因之一，其中尤為突出的是不合理地使用化肥、農藥、不可降解的塑料薄膜，以及日益增加的畜禽養殖業排泄物所帶來的污染。化肥、農藥及其他農業化學物質的使用，在農業生產中使用有見效快、效果高、面廣等特點保證了作物的增產豐收，減輕了勞動強度，降低了人工費用，因此，使用種類日益繁多、范圍日益擴大、用量增加。但是，由于低效率的或不合理的使用，對環境造成嚴重污染。 2、鄉鎮工業污染不斷加劇 鄉鎮工業已成為我國國民經濟的重要組成部分，為廣大農村地區脫貧致富、安置富余勞動力，作出了很大貢獻。但由于農村經濟條件的限制，致使鄉鎮企業在大規模發展的同時，不可避免地暴露出一些問題，如生產技術、方式和生產工藝落后，許多采用土法生產，生產能力低下，設備陳舊，鄉鎮企業經營管理水平低，從業人員素質低，“跑、冒、滴、漏”嚴重，資源和能源消耗高、浪費大，“三廢”污染嚴重，給經濟社會發展帶來了近憂和遠患。鄉鎮工業的主要污染物排放量占全國工業污染物排放總量的比重已接近或超過50%，已成為農村環境保護的一個突出問題。另外，由于受利益驅動和地方保護主義的影響，國家明令取締關停的“十五小”和“新六小”企業還有反彈現象。 3、農村的貧困伴隨著落后的生活方式 不少貧困的農村地區都缺少燃料，由于沒柴燒，不少地區挖草根、剝樹皮、折樹枝甚至亂砍濫伐，在一些地區，森林覆蓋率急劇下降，部分地區覆蓋率不足5%，甚至在1%左右。由于糧食與燃料的壓力，貧困地區人民居住在這一特殊環境中，受環境條件的限制，商品經濟難以發展，為了生存不得不以原始落后的生產方式“靠山吃山”，對土地實行掠奪式經營，盲目開發利用自然資源。 并且，隨著人口的增加、生活水平的提高、農民傳統生活習慣的改變，農村生活廢物的種類、數量都不斷增長，包括塑料袋、快餐盒、廢電池等許多難以降解的物質，但是，農村環境基礎設施建設普遍滯后，生活廢物的收集處理設施遠不能滿足需要，大部分農村既沒有垃圾存放點，也沒有處理場所，農村生活廢棄物隨意排放，最終成了污染源，嚴重地污染了水源和土地，有些農村“臟、亂、差”現象突出。 4、工業和自然資源開發利用活動造成的農村環境污染、城市生活污染的轉移 工業和城市環境污染向農村轉移加重了農村的環境污染。在農村，工業固體廢物占用農田、侵占河道、隨處焚燒等現象屢見不鮮。我國固體廢物產生量持續增長，工業固體廢物每年增長7%，城市生活垃圾每年增長4%；但是固體廢物處置能力明顯不足，導致工業固體廢物（很多是危險廢物）長年堆積，而固體廢物處置標準不高，管理不嚴，不少工業固體廢物僅僅做到簡單堆放，城市生活垃圾無害化處置率僅達到20%左右，危險廢物集中處置設施建設嚴重滯后，大部分危險廢物處于低水平綜合利用或簡單貯存狀態，不符合安全處置標準，2002年工業危險廢物處置率僅為24.2%，1996年到2002年危險廢物累計貯存量達到2633.9萬噸。 由此而污染的農田已達100萬畝，加重了耕地矛盾的突出。 在我國的一些農村地區由于礦產資源等自然資源開發利用不當，盲目追求經濟的發展，重開發利用，輕生態保護，致使生態環境受到破壞。少數地方農村的小礦點林立，有的甚至亂采濫挖，采富棄貧，廢渣石亂倒亂棄，致使生態環境受到破壞。突出表現為粗放式的資源開發方式導致資源的浪費、植被生態破壞、地層塌陷和水土流失。據有關資料統計，全國萬噸煤塌陷率就在1000m2~3000m2 間，平均塌陷率為2000m2。 5、環境保護機制與制度原因 長期以來，我國環境保護工作的重心放在了城市，而極少關注農村，農村環境保護政策法律存在嚴重問題，使得環境保護工作在農村缺乏有效的機制與制度保證。 （1）在農村存在著重經濟發展、輕環境保護的發展觀。廣大農村的基層領導和基層組織在加快發展農村經濟，解決農民溫飽奔小康的同時，往往忽視環境建設和生態保護。農民的環保意識比較淡薄，受到的宣傳教育的機會較少，缺乏環境資源的保護與可持續性發展的理念，同時也缺乏遏制環境污染的主觀能動性和權利意識。 由于貧困和發展落后，使得農村地區對農業的依賴程度較大，貧困率高、缺乏可持續發展的經濟增長方式，不良的經濟和社會基礎，加上機構能力比城市地區薄弱，嚴重制約農村地區的發展，而長時期的不良土地利用方法和不正確的發展戰略，最終導致嚴重的環境污染與破壞，又加重了貧困。 （2）落后的農村環境，主要是由于城鄉之間環境差距不斷加大，這是現實制帶來的，我們必須要認真對待。由于長期存在的分割城鄉的戶籍制度以及不適當的經濟發展戰略，從而使得我國二元社會結構的表現更為突出，其實質在于城鄉不平等。在很大程度上，這種特定的二元社會結構的存在和作用，是農村污染問題日益嚴重的深層原因。 由于長期的城鄉分割，使得我國的城市化進程比較緩慢，大量人口被滯留在農村，從而加劇了農村人口與資源之間的緊張關系；在我國二元社會結構下，城鄉差距持續擴大，很多農村居民無論從絕對意義上，還是從相對意義上，都還處于貧困狀態，面臨著巨大的生存和改善生活的壓力，從而無力顧及污染控制；在二元社會結構的作用下，農村的產業結構過于單一，農業是主要產業，相當多的人是以農業為生的。勞動密集型的小規模農業生產增加了面源污染的控制難度；面對差距懸殊的二元社會結構，農村中的精英分子竭盡所能流向城市，從而導致農村中從業人員的素質較低，掌握環境知識的能力較弱，環境保護意識較差。在二元社會結構下，農村的環境保護長期受到忽視，環保政策、環保機構、環保人員以及環保基礎設施均供給不足，這是農村面源污染失控的一個重要背景。 （3）農村與鄉鎮建設缺乏環保意識，規劃布局不當、基礎設施建設滯后，致使環境綜合質量低。農村與鄉鎮在發展中，土地規劃使用中考慮環境保護因素不充分，沒有合理處理好工業區、居民區、自然保護區和風景名勝區的關系，形成工業區、自然保護區和居民區混雜的局面，致使對生態環境造成破壞，造成難以解決的環境問題。有的農業與農村環境建設缺乏規劃。農業用地、農民建房用地隨意性大，農業廢棄物隨意排放，常出現“有新房無新村”、“有新村無新貌”的局面。并且，農村環境基礎設施建設普遍滯后。 （4）農村環境管理缺乏有效的綜合管理機制和制度，環境監督管理、保障體系不健全。對于量小、面廣、變化快、差異性大的農村環境污染源，我國環境法還缺乏有效的防治機制和制度。而且，農村環境治理的范圍廣，牽涉的部門多，需要社會各界的配合，而按照現行的分部門監管體系，有關職能部門各自為政，沒有形成相互銜接的綜合管理系統。同時，農村的環境保障體系仍比較薄弱，環境管理機構及其能力建設不足，環境監督管理機構、人員隊伍、執法手段、資金都很缺乏，而由于農村地大面廣，環境污染與破壞行為發生在廣泛地區，發現困難，又不同程度地存在著地方保護主義現象，有關職能部門在監管或執法時往往力不從心。同時在農村也缺乏公眾參與環境監督管理的機制、途徑與基礎。因此，農村的環境保護工作實施困難。 （5）農村環保執法的監督機制需要建立。隨著環境執法的發展，監督機制顯得更加重要，它是保證環境執法依法進行的必不可少的條件。但環境執法責任機制、執法監督機制、權力制衡機制的建設還十分不足，公民參與環境保護缺乏制度性保障。 二、我國農業與農村環境保護法律規定 （一）農業環境保護政策法律體系 農業環境保護政策法律體系，是由相互聯系、相互補充、相互制約，旨在調整保護和改善農業環境所發生的社會關系的各種法律規范和其他法律表現形式所組成的有機整體。它是我國環境法體系的有機組成部分。關于農業環境保護的規定主要由國家和地方關于農業環境保護的法律法規的規定所組成。主要包括： 1、憲法。我國《憲法》規定：“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。國家組織和鼓勵植樹造林，保護林木”（第二十六條）；國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源”（第九條）；“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地”（第十條）。 2、法律。我國《環境保護法》（1989）對保護農村環境保護作了基本的規定；《農業法》（2001）對農業資源與農業環境保護作了專章規定；《固體廢物污染環境防治法》（2004）、《礦產資源法》（1996）等環境資源法律也對農村環境保護作了規定。