近代自憲政運動發(fā)生以來，各界關(guān)于憲政模式的與實踐的探索從未間斷。如何在兼顧中國傳統(tǒng)資源與世界大勢之間確立一種符合國情的憲政體制，始于孫中山的五權(quán)憲法學(xué)說。孫中山不愿走西方三權(quán)分立的代議制政體的老路，極欲在中國建立一個駕乎歐美、蘇俄之上的以國民大會集權(quán)為立國原則的最新式共和國[1]。但是，孫中山生前未能在實踐中檢驗他的憲政構(gòu)想，五權(quán)憲法論許多細節(jié)未備，主要限于原則和理論的層面，可操作性不強。這并不意味我們可以因此而苛責(zé)前人，正如錢端升所言：“先生關(guān)于憲法的主張，并非經(jīng)久不變，亦并未事事有所指示。我國將來的制憲者，茍能熟知先生所處的環(huán)境，嚴守先生整個遺教的精神，而不為文字所拘泥，則伸縮的余地自極可觀。”[2]對孫中山遺留下來的，需要的是后繼者進一步的探索與努力。晚年的孫中山深受歐洲大陸激進思潮的，并力求從傳統(tǒng)文化中尋求一些可資借鑒的資源。其負面所及，使國民黨專制統(tǒng)治者后來完全置議會和司法獨立于不顧，走上以黨代政、司法黨化的不歸路。孫中山的五權(quán)憲法學(xué)說和從“軍政”經(jīng)“訓(xùn)政”最后到“憲政”的建國三階段論，對近代中國憲政運動造成了極為復(fù)雜而深遠的影響。

民國時期的憲政運動及立憲主義思潮是中國近代憲政史中的一個薄弱環(huán)節(jié)。本文以20世紀30年代的憲政運動為背景，以孫中山五權(quán)憲法學(xué)說為基點，通過對“五五憲草”和“期成憲草”的比較研究來闡述這一特定時期中國立憲主義思潮的艱難演進。

一、各界對“五五憲草”的批評

1936年打著孫中山旗幟的南京國民政府正式頒布“五五憲草”，該憲草是在國民黨壟斷了制憲權(quán)的特殊歷史條件下產(chǎn)生的。國民黨往往抓住孫中山遺教中的只言片語，卻忽略蘊涵于其中的基本精神，致使“五五憲草”與五權(quán)憲法學(xué)說貌合而神離。這主要表現(xiàn)在總統(tǒng)個人集權(quán)與國民大會集權(quán)、中央集權(quán)與中央和地方均權(quán)之分際上。因此，“五五憲草”背離了孫中山關(guān)于人民的“政權(quán)”支配政府的“治權(quán)”和均權(quán)主義的地方自治等憲政原則。國民黨的根本錯誤，就在于既打著孫中山的旗幟，以實行憲政為建國之最終目標相標榜，卻又留戀一黨專權(quán)。這種表里不一的虛偽的政治道德是最不得人心的。

“五五憲草”的嚴重缺陷令渴望憲政的社會各界十分失望。它從1933年開始起草到最后問世、從抗戰(zhàn)全面爆發(fā)到1946年1月政治協(xié)商會議召開，便一直遭到各階層人民和在野黨派的抨擊。1936年5月底，憲草墨跡未干，剛剛在上海成立的全國各界救國聯(lián)合會就在宣言中嚴正指出：“中央最近頒布憲法草案及國民大會組織法，不但絲毫沒有表示在訓(xùn)政久已屆期之后放棄一黨的專政，反而想進一步一面在立法上鞏固一黨專政的基礎(chǔ)，一面加緊對異己勢力的壓迫。”[3]

這一時期各階層特別是知識界對憲草的批評大致表現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，當(dāng)時輿論批評最多的是關(guān)于人民自由權(quán)利的條款。因為對于權(quán)利如何規(guī)定和保障，是檢驗真假憲政的根本標志。“五五憲草”雖也冠冕堂皇地寫上了“中華民國之主權(quán)屬于國民全體”，并列舉了人民所擁有的種種自由權(quán)利，但都加上了“非依不得限制”的字樣，即憲草采用的是《訓(xùn)政時期約法》所使用的“法律保障主義”的做法（法律保障主義實等于法律限制主義），而不是“憲法直接保障主義”。后者的意圖在于保障憲法規(guī)定的權(quán)威性，而不使憲法規(guī)定的人民自由權(quán)利流于空談。這正如時人所指出的：憲草作如此規(guī)定，實“為政府留一隨時限制民權(quán)之余地”。我們只要聯(lián)系這個時期的政治現(xiàn)實，就不難判斷約法及憲草中這些條款的真正價值。1935年北平、天津10校學(xué)生在發(fā)表的《爭自由宣言》中說：“奠都以來，青年之遭殺戮者，報紙記載至三十萬人之多，而失蹤監(jiān)禁者更不可勝計……著作乃人民之自由，而北平一隅，民國二十三年焚毀書籍竟達千余種以上。杜重遠先生系愛國志士，竟以‘妨礙邦交’而受刑事審判。此外刊物之被禁，作家之被捕，更不可勝計。”[4]1932年底成立的中國民權(quán)保障同盟繼人權(quán)運動之后，又一次在華夏大地豎起了一面保障人權(quán)的旗幟。不久，全國律師協(xié)會在沈鈞儒、江庸等領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)起冤獄賠償運動。然而，這些為維護基本人權(quán)的英勇抗爭不可能從根本上促動國民黨進行真正的憲政改革。知識界對憲政的渴求和官方實施憲政的真實意圖之間的深刻矛盾，決定了由政府主導(dǎo)的一系列自上而下的制憲舉措不可能產(chǎn)生振奮人心的效應(yīng)。憲法是“人民制裁政府的法律”，“政府中負制憲責(zé)任的人，仿佛把這個重要原則忽略了。”[5]如果說“五五憲草”和《訓(xùn)政時期約法》有什么不同的話，就是在名義上取消國民黨一黨專政的規(guī)定，打出“還政于民”的旗號，以此獲得其統(tǒng)治的合法性。

其次，各階層對“五五憲草”第一章第一條“中華民國為三民主義共和國”也非常不滿。憲政時期若仍以三民主義為國人唯一的政治信仰，不僅違背信仰自由的憲政原則，而且否認了任何一個不以三民主義為政治信仰的政黨未來執(zhí)政的合法性，從而以國家根本大法的形式保證國民黨對政權(quán)的繼續(xù)壟斷。如果“政府先在憲法上訂定三民主義的范圍，憲法的本身卻已成了干涉自由的法律了。”[6]三民主義為國民黨之主義，黨治時期固可依三民主義以言政，今以開放政權(quán)，實行民治，而又以三民主義為將來政治之桎梏，這是“假民治之名，以續(xù)行黨治之實”。近代中國這種以政黨意識形態(tài)規(guī)定國體的壞傳統(tǒng)，使憲法成為國民黨的憲法，民國也變成了黨國。可見，憲政引入中國，從一開始就未能形成良好傳統(tǒng)，最嚴重的后果莫過于一黨政治成為唯一有效的政治模式。實行憲政，應(yīng)使各政黨在法律上一律平等。如果將在野黨的地位剝奪無遺，實與憲政精神大相違背。

最后，社會輿論對政體也頗為詬病，矛頭直指總統(tǒng)集權(quán)制和中央集權(quán)制，認為這是一部“人民無權(quán)、總統(tǒng)萬能”的憲草。這一點將在后文詳細論及。

社會輿論對“五五憲草”的批評，表明了各階層對結(jié)束國民黨的黨治、制定一部民主憲法以實行憲政的期盼。然而，有成文憲法，不一定就有憲政。鑒于訓(xùn)政時期約法實施的不良狀況，救國會領(lǐng)袖章乃器就公開表示他沒有興趣去談憲法問題，因為“權(quán)利的爭取是踏進憲政時期的一塊階石”。他指出：憲政運動是大眾的事，應(yīng)成為群眾運動，而憲法研究只是少數(shù)學(xué)者的事，附屬于憲政運動，它是“群眾力量的基礎(chǔ)上面的一個上層建筑”[7]。國家社會黨主要成員之一的羅隆基撰文全面闡述了憲政與憲法的差異以及現(xiàn)實政治急待改革的緊迫性。他說：憲法與憲政是兩個不同的問題。憲法是法律條文，條文發(fā)生了實際效力，能夠見諸實行，才算憲政。國家盡可以有憲法，盡可以有極精細完美的憲法，國家依然可以沒有憲政。英國沒有成文憲法，卻有憲政。要什么樣的憲政呢？羅隆基認為真正的憲政要具備三個條件：“法治而非人治”、“民主而非專制”、“和平的政治而非武力的政治”。今后中國的政治問題不是有沒有一份形式的憲法，而是實際政治能否具備上面三個大原則。具備了這三個原則，中國雖然沒有形式上的成文憲法，卻已走上了“憲政的正軌”。羅隆基呼吁在憲法正式生效之前，國人應(yīng)從五個方面先謀事實上的改革：

（1）怎樣使全國人民中沒有任何人或任何一部分人站在超越法律的地位？

（2）怎樣使全國人民在法律上一律平等？

（3）怎樣使全國人民有參加統(tǒng)治的平等機會？

（4）怎樣使全國人民能夠享受自由權(quán)利？

（5） 怎樣使武力的政治變成和平的政治？怎樣能用和平方式轉(zhuǎn)移政權(quán)？[8]

羅隆基這篇政論的不同之處，就在于他指出了要實行真正的憲政，不能僅滿足于紙上談兵，更重要的是通過現(xiàn)實政治的改革為憲政開辟道路，即首先要清除那些人治、專制、武力的政治等事項，才能逐步走上法治政治的軌道。上述五個方面的改革，與其說是實施憲政的前提條件，不如說它本身就是憲政的。

然而，集立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)于一身的國民黨不可能進行真正的憲制改革。“五五憲草”和《國民大會組織法》、《國民大會選舉法》公布后，政府開始籌備召開制憲的國民大會，并大張旗鼓地進行國大代表選舉運動。如此大規(guī)模地讓千千萬萬的普通百姓參加選舉，這在中國近代史上還是第一次。此次大范圍的選舉活動萌發(fā)和助長了相當(dāng)一部分國人的政治參與熱情，介于國共之間的青年黨、國社黨、第三黨以及救國會、職業(yè)社等中間黨派先后投身于憲政運動，這是執(zhí)政的國民黨始料未及的。

國民大會原定于1936年11月12日召開，可直到“七七蘆溝橋事變”，國大代表尚未全部選出。這既有客觀因素的影響，也是國民黨對結(jié)束訓(xùn)政、實行憲政缺乏誠意的真實反映。

二、“期成憲草”對“五五憲草”重大修正

在抗戰(zhàn)初期國民黨采取某些開明措施、國共兩黨合作抗日之時，青年黨、國社黨、第三黨以及救國會、職業(yè)教育社等中間黨派也開始活躍起來。在1939―1940年的憲政運動中，中間黨派借國民參政會這個民主講壇，再度要求對“五五憲草”進行修正。由25位參政員組成的國民參政會憲政期成會也積極工作，中間黨派參政員在其中發(fā)揮了骨干作用。1939年11月，在昆明西南聯(lián)大的羅隆基、周炳琳、陶孟和、羅文干、錢端升以及傅斯年、張君勱等期成會會員受憲政期成會委托，研究憲草。這批富有聲望資歷的學(xué)者，以學(xué)理性思維和冷靜的態(tài)度，慎重對待國家根本大法的草擬工作。他們定時“集會研究，并推羅隆基主稿。稿成后，討論數(shù)月，幾經(jīng)修正”[9]。這個憲草文稿后來向憲政期成會正式提出，名為《中華民國憲法草案（五五憲草）修正案》，共7章120條。因這個草案是在昆明研討而成的，故又稱為“昆明憲草”。

“昆明憲草”起草者認為，“五五憲草”與孫中山五權(quán)憲法的遺教頗多出入之處，它有三個重要缺點：“人民政權(quán)運用不靈”、“中央地方權(quán)限不清”、“行政方針列入基本大法”。為補救上述缺點，“昆明憲草”對“五五憲草”的修正主要表現(xiàn)在以下三個方面：

（1）于五五憲草第三章中增設(shè)“國民議政會”，作為國民大會閉會期間之常設(shè)機關(guān)，以便“人民政權(quán)得到有效之行使”，使“主權(quán)在民”名副其實；

（2）于五五憲草中增添“中央與地方”一章，以“劃清中央與地方之職權(quán)”；

（3）將五五憲草第六章“國民”、第七章“教育”刪除，以符合憲法“條文簡短、字句明確”之旨。[10]

1940年3月20日，憲政期成會舉行第三次全體會議，其中心工作是對“五五憲草”逐項研究，并擬成最后修正案，供即將召開的一屆五次國民參政會討論通過。期成會同人“懔于使命之嚴重，既不敢輕率從事，亦無人固執(zhí)成見”，對憲草的研討極其認真[11]。當(dāng)時憲政期成會收到各界人士對憲草及國民大會組織法、選舉法的諸多意見，其中最重要的材料來自三個方面：一個是云南教授派羅隆基等提出的“昆明憲草”；一個是救國會派沈鈞儒等提出的“我們對于‘五五憲草’的意見”；還有一個是共產(chǎn)黨參政員董必武等提出的“關(guān)于國民大會組織法、選舉法及五五憲草的意見”。這三個材料有一共同點，即都認為在國民大會休會期間必有不少重要國事需要處理，設(shè)置一個常設(shè)機關(guān)或常務(wù)委員會之類的機構(gòu)非常必要。有鑒于此，憲政期成會很快達成共識：為防止國民大會最高統(tǒng)治權(quán)（政權(quán)）的失落，必須設(shè)立常設(shè)機構(gòu)，以代行國民大會的部分職權(quán)。

28日，蔣介石召集黃炎培、張君勱、羅隆基、張瀾、左舜生、李璜、錢端升等了解會議情況。這時的蔣介石也許還未明白設(shè)立國民大會常設(shè)機構(gòu)的要害之處，他表示“對于憲草內(nèi)容等，盡可加以周詳?shù)难芯俊保艺病胺e極提倡全國各處舉行憲政座談會”[12]。蔣介石“懇切開朗”的態(tài)度對期成會會員無疑是一個鼓舞。第二天，期成會在綜合各方意見的基礎(chǔ)上最終完成了對“五五憲草”的修改工作，名為《中華民國憲法草案（五五憲草）之修正案》，共8章138條。由于這個草案是憲政期成會同人一手制訂的，故簡稱“期成憲草”。

“期成憲草”對“五五憲草”的最大修正，是它理清了國民大會和立法院這兩個架床疊屋式機構(gòu)的職權(quán)，立法院成為純粹意義上的立法技術(shù)部門，并在國民大會閉會期間設(shè)置國民大會議政會，“議政員為150至200人，由國民大會互選之”，“任期為3年，連選得連任”。議政會行使九項重要職權(quán)[13]，在國民大會閉會期間代表國民大會對政府行使監(jiān)督權(quán)，實際上相當(dāng)于國會。這樣，總統(tǒng)及行政部門的權(quán)力便受到議政會較多的制約。而“五五憲草”僅規(guī)定國民大會“每三年由總統(tǒng)召集一次”，會期一個月。“組織龐大，會期稀少短促”，且由“總統(tǒng)召集國民大會而罷免總統(tǒng)，固為不近情理之事”，這就對國民大會閉會期間凌駕于五種治權(quán)之上的總統(tǒng)沒有從制度上加以設(shè)防，由是導(dǎo)致“國民缺乏行使主權(quán)的有效”[14]。因此，當(dāng)時的輿論對“期成憲草”關(guān)于議政會的設(shè)計，反響強烈，贊成者頗眾，就連國民參政會秘書長王世杰對此也很感興趣，反對者亦有之。時論指出：“這是對于整個憲草的重大改變，是一切談憲政的人所不應(yīng)忽略的。”[15]

憲政期成會依據(jù)孫中山權(quán)能分治、以權(quán)制能原則及他們對這一原則的解讀，在“期成憲草”中對“五五憲草”作了重大修正。

第一，將“五五憲草”中立法院的重要職權(quán)移交給議政會。他們指出，“五五憲草”沒有完全依循孫中山的權(quán)能分治原則，因為立法院是治權(quán)系統(tǒng)中的一個立法技術(shù)性機構(gòu)，其職權(quán)應(yīng)是就立法事項向各院及各部委提出質(zhì)詢，然后根據(jù)國民大會確定的立法原則，制定法律，再提交國民大會審議復(fù)決。正如張君勱在參政會上作說明時所言：“立法院為政府之一部，依據(jù)中山先生遺教，只能行使治權(quán)。”[16]而“五五憲草”第64條規(guī)定：“立法院有議決法律案、預(yù)算案、戒嚴案、大赦案、宣戰(zhàn)案、媾和案、條約案及其他關(guān)于重要國際事項之權(quán)。”顯然，這些重要職權(quán)屬于政權(quán)系統(tǒng)范圍內(nèi)的權(quán)力，而不屬于治權(quán)系統(tǒng)。在任何一個立憲國家，這些重大事項均由國民或其代表機關(guān)來討論決定，而“五五憲草”卻將這些權(quán)力劃歸只應(yīng)掌握治權(quán)的立法院，便造成了治權(quán)侵越政權(quán)的現(xiàn)象。“期成憲草”試圖理順政權(quán)與治權(quán)之劃分，將“五五憲草”中立法院擁有的政權(quán)系統(tǒng)的權(quán)力移交給國民大會議政會。雖然，“期成憲草”和“五五憲草”在規(guī)定國民大會的職權(quán)方面沒有什么區(qū)別，但由于前者有常設(shè)機構(gòu)之設(shè)置，情形便大不一樣。就“期成憲草”的有關(guān)規(guī)定來看，不僅原本屬于立法院行使的議決戒嚴案、大赦案、宣戰(zhàn)案、條約案等重要職權(quán)，一律移交給議政會，“立法院所轄者，獨有預(yù)算、決算及法律案”，而且這三項亦牽涉到政權(quán)與治權(quán)兩方面，故立法院也只能作出初議，議政會則握有創(chuàng)制立法原則及復(fù)決之權(quán)，即議政會控制了立法權(quán)，立法院則成為立法技術(shù)之專門機關(guān)。立法院有能，議政會有權(quán)，這與中山先生的遺教相合。

第二，議政會在國民大會閉會期間代行監(jiān)督治權(quán)的職能。“五五憲草”雖規(guī)定掌握行政權(quán)的總統(tǒng)（行政院對其負責(zé)）及中央政府其它四院院分別對國民大會負責(zé)，同時國民大會對中央法律有創(chuàng)制權(quán)和復(fù)決權(quán)。但在實際運作中，由于國民大會閉會期間沒有常設(shè)機構(gòu)，使人民的政權(quán)無法監(jiān)督與控制政府的治權(quán)。為了充分體現(xiàn)孫中山“以權(quán)制能”的憲政原則，“期成憲草”特設(shè)議政會，以便在國民大會閉會期間代表國民大會行使一系列監(jiān)督政府的權(quán)力，這是“期成憲草”對五權(quán)憲法“以權(quán)制能”原則在制度設(shè)計上的進一步充實、與完善。

首先表現(xiàn)為議政會對五院的制約。“期成憲草”規(guī)定：在國民大會閉會期間，議政會“受理監(jiān)察院依法向國民大會提出之彈劾案”，且監(jiān)察院“對行政、司法、立法、、監(jiān)察各院院長、副院長之彈劾案，經(jīng)國民大會議政會出席議政員三分之二之通過時，被彈劾之院長、副院長即應(yīng)去職”。同時，議政會亦有權(quán)對行政院院長及部委長官提出“不信任案”，只要經(jīng)出席議政員三分之二通過時，政府長官即應(yīng)去職[17]。國社黨領(lǐng)袖張君勱在參政會上作說明時表示：“議政會對行政院可通過不信任案，但不能彈劾總統(tǒng)，此為人民對行政有限度之監(jiān)督制裁”，其好處是使總統(tǒng)用人“必能選賢舉能”[18]。就“期成憲草”關(guān)于議政會與五院關(guān)系的規(guī)定來看，它無疑極有利于加強政權(quán)對治權(quán)的監(jiān)控。

其次表現(xiàn)為議政會對總統(tǒng)的監(jiān)督。“期成憲草”規(guī)定：議政會“對國家政策或行政措施，得向總統(tǒng)及各院院長、部長、委員會委員長提出質(zhì)詢，并聽取報告”，“凡經(jīng)議政會復(fù)決通過之法律案，總統(tǒng)應(yīng)依法公布之。”議政會“對于監(jiān)察院提出之總統(tǒng)、副總統(tǒng)彈劾案，經(jīng)出席議政員三分之二決議受理時，應(yīng)即召集臨時國民大會，為罷免與否之決定”。總統(tǒng)雖有權(quán)發(fā)布緊急命令，為必要之處置，“但發(fā)布命令后，應(yīng)即提交國民大會議政會追認”[19]。當(dāng)然，總統(tǒng)對議政會亦有某些牽制權(quán)，即“總統(tǒng)對于議政會對行政院院長或副院長通過之不信任案，如不同意，應(yīng)召集臨時國民大會為最后之決定”，“如國民大會否決議政會之決議，則應(yīng)另選議政會議政員，改組國民大會議政會”[20]。這是總統(tǒng)在間接行使對議政會的否決權(quán)。

再次，“期成憲草”加強了司法權(quán)的獨立地位。“五五憲草”規(guī)定司法院為中央政府行使司法權(quán)之最高機關(guān)，院長、副院長由總統(tǒng)任命，任期三年，“司法院院長對國民大會負其責(zé)任”[21]。這表明司法院作為中央政府之一部，將受到代議機關(guān)的過多干涉而失去獨立性，更惶論對國民大會制定的法律享有違憲審查權(quán)。而“期成憲草”規(guī)定司法院為中華民國之最高法院，有統(tǒng)一解釋法律、命令之權(quán)，法官依法律獨立審判。同時“法官非受刑罰或懲戒處分，或禁治產(chǎn)之宣告，不得免職；非依法律不得停職、轉(zhuǎn)任或減俸”[22]。這意味著法官的身份及物質(zhì)保障得到了進一步的加強，司法權(quán)的行使無后顧之憂，只須忠于法律，無須對任何其它機關(guān)負責(zé)。

總之，“期成憲草”根據(jù)權(quán)力相互制約的憲政精髓對“五五憲草”作了一次大手術(shù)。一是把國民大會的部分權(quán)力委托給議政會，二是把立法院的部分職權(quán)移交給議政會，使總統(tǒng)及五院的權(quán)力在國大閉會期間仍受到不同程度的制約，這是對五權(quán)憲法學(xué)說的充實和發(fā)展，并非國民黨方面所指責(zé)的設(shè)置議政會有違五權(quán)憲法的遺教。因為要使人民的政權(quán)真正控制政府的治權(quán)，就必須在國民大會閉會期間設(shè)立一常設(shè)機關(guān)，代行國民大會的部分職權(quán)。否則，政權(quán)如何能控制治權(quán)？筆者以為，設(shè)置常設(shè)機關(guān)是對孫中山“以權(quán)制能”憲政理念合乎邏輯的發(fā)展。如果說有什么違背的話，那便是憲政期成會在五權(quán)憲法學(xué)說享有話語霸權(quán)的情勢下，盡可能把分權(quán)制衡原則運用到“期成憲草”中，在國民大會及議政會（立法權(quán)）、總統(tǒng)及行政院（行政權(quán)）、司法院（司法權(quán)）之間建立相互監(jiān)控的權(quán)力制約機制。通過提高立法權(quán)和司法權(quán)的地位，力圖對民初以來立法權(quán)的不振、司法權(quán)的不強而造成的黨權(quán)或行政權(quán)專橫的政治病態(tài)進行糾正，可謂用心良苦。

所謂分權(quán)制衡，指彼此相分的權(quán)力形成制約關(guān)系，其中任何一部分權(quán)力都不能獨占優(yōu)勢，使國家各部分權(quán)力在運行中保持總體平衡，即通過權(quán)力間的“相互反對權(quán)彼此鉗制”，以便使其“協(xié)調(diào)地前進”[23]。為確保公民的各項自由權(quán)利，對國家權(quán)力的行使確立一定的限度，并通過權(quán)力間相互制約的手段，保證使其在法治的軌道上運作，這是憲政設(shè)計所致力解決的主要課題。

第一，立法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系是事關(guān)政體的最重要的一組關(guān)系。正如前述，作為民意機關(guān)的國民大會及議政會既掌握立法權(quán)，又對掌握行政權(quán)的總統(tǒng)及行政院發(fā)生牽制作用。不過，總統(tǒng)對議政會也不是完全消極被動的，總統(tǒng)也擁有牽制議政會的權(quán)力。這表現(xiàn)在以下幾方面：（1）對于議政會通過的對行政院正副院長的不信任案，總統(tǒng)有不同意權(quán)。（2）國家遇有緊急事故須為急速處分時，總統(tǒng)只須“經(jīng)行政會議之決議”，便可發(fā)布緊急命令，爾后方提交議政會追認。（3）總統(tǒng)可通過其領(lǐng)導(dǎo)下的行政院向立法院提出法律案和預(yù)決算案，作為議政會制定法律、復(fù)決預(yù)決算的依據(jù)，以此來間接介入、制約立法權(quán)。

第二，關(guān)于行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系。“期成憲草”規(guī)定“司法院設(shè)院長一人，由總統(tǒng)任免之”，同時總統(tǒng)有權(quán)行使大赦、特赦、減刑之權(quán)，司法院無權(quán)干涉，這便構(gòu)成了行政權(quán)對司法權(quán)的牽制。而司法院也有制約總統(tǒng)及行政院的力量，司法院掌理“行政訴訟之審判”，并有“統(tǒng)一解釋法律、命令之權(quán)”，這使它可以對違反法律的一切行政官員進行追究。同時司法院還是憲法解釋委員會成員之一，享有司法審查權(quán)，它可以通過對憲法解釋委員會施加影響的辦法，宣布行政立法或總統(tǒng)某些行為違憲[24]。更重要的是，身份及物質(zhì)保障使法官有終身任職的可能，使他們獨立審判而擺脫行政權(quán)的控制。

第三，關(guān)于立法權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系。在“期成憲草”中，議政會只要通過監(jiān)察院提出的對司法院正副院長的彈劾案，則正副院長即應(yīng)去職。而且國民大會及議政會創(chuàng)制、復(fù)決的法律一旦生效，司法院就必須執(zhí)行，除非它被憲法解釋委員會宣布為違憲。這兩項便是立法權(quán)對司法權(quán)的制約。同時，司法權(quán)對立法權(quán)亦有制約的力量，即司法院作為憲法解釋委員會的成員之一，審查立法權(quán)的行使是否違憲，若哪一項法律被憲法解釋委員會宣布為違憲，那么司法院便可中止執(zhí)行。

綜上所述，“期成憲草”的特質(zhì)主要體現(xiàn)在國民大會議政會的設(shè)計以及司法權(quán)地位的提高等方面。怪不得親國民黨的人士指責(zé)其對“五五憲草”一切條文“或刪或改”，都“以‘議政會’的增設(shè)為主眼”，凡“無礙于‘議政會’之職權(quán)的，都勉強聽任存在”，而“恐與擬增‘議政會’的精神和作用有所抵觸的”，則“一律刪除”[25]。筆者以為，議政會之設(shè)立及分權(quán)制衡機制之引入，克服了孫中山有關(guān)論述中流于空疏的方面。

另一方面，“期成憲草”設(shè)計者崇尚權(quán)力分立與相互制約原則，這與孫中山所主張的國民大會集權(quán)體制和建立高效運行的“萬能政府”的目標難以一致。憲政所要解決的核心問題主要有兩個：一是規(guī)范和控制國家機關(guān)的權(quán)力，二是保障公民的自由權(quán)利。也可以說這是一個問題的兩個方面，前者是憲政的法治表征，后者則是憲政的根本旨趣。孫中山所構(gòu)想的五權(quán)憲法是一個理想化的憲政學(xué)說，它十分重視民意的表達和參政權(quán)的實現(xiàn)，卻忽略了在封建專制主義根深蒂固的中國，有效地規(guī)范和控制國家權(quán)力以及權(quán)力之間相互制衡的深刻意義。人民怎樣才能切實地控制政府行為？國民大會這個國家最高政權(quán)機關(guān)所擁有的四大民權(quán)靠什么去保障？這些無法回避的問題在孫中山的憲政思想中卻找不到很好的答案。由于國民大會幾年才開一次，閉會期間又無常設(shè)機構(gòu)，因而它缺乏切實可行的足以鉗制政府的真正權(quán)力，很容易演繹出一個只有分工而沒有真正分權(quán)的高度集權(quán)的治權(quán)系統(tǒng)。孫中山的“權(quán)能分治”論是從一個無形的假定出發(fā)，即掌握治權(quán)的人都是先知先覺者，他們都能象諸葛亮為阿斗辦事那樣，為人民做工。對于這些先知先覺的專門家，人民無需防范、限制他們，應(yīng)放手讓他們?nèi)ジ伞＿@表明孫中山的憲法思想顯示出中國古代以德治為基礎(chǔ)的圣賢政治的痕跡。他的權(quán)能分治論、訓(xùn)政論和以黨治國論中某些消極落后的因素，確給其后的國民黨專制統(tǒng)治者以可乘之機。“五五憲草”充分利用了孫中山思想中的消極因素，所以在五權(quán)憲法模式中引入權(quán)力相互制約的因素，不僅不是“期成憲草”的局限性，相反，恰恰是它進步性之所在。何況在權(quán)力相互制約的關(guān)系中，“期成憲草”并未完全照搬西方三權(quán)分立模式，而是試圖在堅持國民大會地位不可動搖的前提下，在國民大會議政會、總統(tǒng)及行政院、監(jiān)察院、司法院之間建立起某種程度上的權(quán)力制約機制，這種不規(guī)則的分權(quán)制衡關(guān)系明顯向議政會這一重心傾斜。

三、“期成憲草”成為一堆廢紙

任何一部憲法的制定實質(zhì)上都映襯著各階層各政黨在特定時期力量的較量。抗戰(zhàn)時期，以中間黨派及知識界為代表的大后方民主力量所發(fā)起的憲政運動，是直指國民黨一黨專制、力爭實行法治以保障人權(quán)的進步運動。當(dāng)然，在孫中山思想的旗幟下進行抗爭無疑是弱小者成就事業(yè)的最佳選擇。期成會同人大多把分權(quán)制衡視為消弭專制獨裁的有力武器，因而對孫中山所主張的國民大會集權(quán)體制中一些不切實際的方面，作了一些充實和變通。正是因為議政會的重大職權(quán)一旦寫入國家大法，國民黨的訓(xùn)政與黨治便很難繼續(xù)，正是因為“期成憲草”的政體設(shè)計具有一定的分權(quán)制衡色彩，存有打天下者坐天下觀念的國民黨人不可能接受這樣的方案，這便決定了“期成憲草”難逃胎死腹中之命運。

1940年4月，國民參政會一屆五次大會在重慶開幕，憲政是主要議題之一。5日下午，大會正式討論憲政期成會歷時數(shù)月所提出的憲草修正案，由國民參政會議長蔣介石主持。立法院院長孫科首先報告“五五憲草”的起草經(jīng)過，并強調(diào)說它以建國大綱為依據(jù)，完全是“遵奉總理的三民主義”，具有“過渡性和進步性”，并認為這部憲草“大體可采用”[26]。他對“期成憲草”持保留態(tài)度，尤其對增設(shè)議政會“力持反對”[27]。這就給“期成憲草”的命運帶來了不祥之兆。

接著，張君勱以憲政期成會召集人的身份，作了40分鐘的報告，說明期成會開會的經(jīng)過和修正“五五憲草”各點的理由。為了消除國民黨方面的疑慮和反對，張君勱對國民大會閉會期間為什么要設(shè)置議政會作了最精彩的說明。他指出：國民主要是通過代議機關(guān)審議預(yù)算決算、質(zhì)詢行政方針、參與和戰(zhàn)大計以及提出對政府的不信任案來監(jiān)督政府的，“若此等政權(quán)人民不能行使，可謂民國之政權(quán)完全落空”。“五五憲草”的最大弱點即在于人民政權(quán)運用不靈，立法院既非政權(quán)機關(guān)，而2千余人的國民大會3年才集會一次。在政權(quán)無從著落的情況下，常設(shè)性的議政會可以彌補其缺陷，成為“經(jīng)常的國大”。 張君勱特別強調(diào)設(shè)置議政會并不違背五權(quán)憲法遺教，也不會對“政府有能”的原則和總統(tǒng)的權(quán)力造成損害[28]。為爭取國民黨對設(shè)置議政會的同意，張君勱使出了渾身解數(shù)，但這一主張仍遭到國民黨方面的激烈反對。

此時蔣介石起立致辭，謂時間已到，但有幾點個人對憲法的意見要貢獻給大會。他說，這是一個難得的機會，集全國富有政治學(xué)問與經(jīng)驗的人士于一堂，盼能自由發(fā)表意見，公開討論，俾得良好結(jié)果。接下來他話鋒一轉(zhuǎn)，聲稱有兩個原則為制憲所必須遵循，希望大家特別注意：（1）行憲一定要做到“權(quán)與能分開”。民元以來，中國迭次憲法之所以失敗，就是因為沒有實行“政權(quán)與治權(quán)劃分之原則”。（2）不要忘記“權(quán)與能的劃分”是“總理在政治上最大之發(fā)明”。蔣強調(diào)：行憲之初，憲法規(guī)定“愈詳細，愈繁密，尤其對于政府職權(quán)限制得愈嚴格，就愈不能實現(xiàn)”[29]。最后他提醒各參政員要兼顧到之政治實際及中國固有的精神，力言“憲法須富于彈性，使其能推行無阻”[30]。

第二天，大會繼續(xù)審議憲草問題，蔣介石仍親自主持。會議一開始，國民黨參政員和在野黨派參政員就圍繞國民大會閉會期間是否需要設(shè)立常設(shè)機關(guān)以及政權(quán)與治權(quán)的區(qū)分等問題，掀起了一番舌戰(zhàn)。國民黨參政員認為：“政權(quán)只有選舉、罷免、創(chuàng)制與復(fù)決四種”，至于“期成憲草”賦予議政會的“預(yù)算、決算、宣戰(zhàn)、媾和等權(quán)”，則“不能算作政權(quán)”。他們主張國民大會閉會期間不必設(shè)立議政會，只要“將國民大會會期改為每年一次”即可[31]。中間黨派參政員則認為，議政會擁有的權(quán)力屬于政權(quán)而非治權(quán)，并反復(fù)說明設(shè)立議政會也是依據(jù)孫中山的遺教，沒有違背權(quán)能區(qū)分的原則。羅隆基、左舜生、鄒韜奮、王造時、董必武等力主“設(shè)立常設(shè)機關(guān)”，指出國民大會即使每年召開一次，也不能很好地解決“人民政權(quán)運用不靈”的問題[32]。雙方辯論中，竟有一位國民黨參政員起來“破口大罵”，簡直等于表示“憲政是不必要的”，并大肆詆毀憲政運動。他的這一頓大罵不但使各在野黨派“聽了為之寒心”，對憲政前途“冷了半截”，就是旁聽席上國民黨中的開明分子也“為之搖頭嘆息”。[33]

在雙方爭論甚烈、憲草其它各點尚未展開討論的情況下，蔣介石坐不住了。他一反先前的溫和姿態(tài)，發(fā)表了一篇批駁“期成憲草”的長篇演說，公然對議政會“牽制政府權(quán)力之規(guī)定表示不滿”，且“語侵羅隆基等”，使“國社黨及青年黨諸參政員頗懊喪”。[34]作為國民參政會議長和中國戰(zhàn)時最高領(lǐng)袖，蔣在參政會開會期間理應(yīng)對參政員采取寬容態(tài)度，他的言行顯然違背了國民參政會所應(yīng)體現(xiàn)的民主性。據(jù)當(dāng)時在場的梁漱溟事后回憶，蔣演說的主要分為兩段：頭一段，“力斥修正案之意見（議政會之主張），為襲取歐西之議會政治，與總理遺教完全不合”。次一段，“力言制憲必求其能見施行，切勿去事實過遠”，如修正案設(shè)立議政會，將會導(dǎo)致“對執(zhí)政之束縛太甚”，實為不能施行之制度，如“強行之，必遭破壞”。蔣還宣稱，一切意見“同送將來制憲之國民大會，不必付表決”。他最后露骨地表示：“今后國人如以國事倚畀于我，亦就不要束縛我才行。”蔣為人圓滑，這次卻如此“態(tài)度坦率，為向來所少見”。[35]

作為憲政期成會半年來唯一成果的“期成憲草”，經(jīng)蔣介石“強有力之表示”后，輕易被“無形打消”，這使熱心憲政運動的中間黨派參政員“冷水澆背，不勝寒心”，“群知其無被采用之希望矣”。不久，國民政府宣布原定于1940年11月12日召開的國民大會不能按期舉行，日期另定。這種毫無誠意的拖延態(tài)度，致使抗戰(zhàn)中期轟轟烈烈的憲政運動趨于沉寂。這充分表明：蔣介石及國民黨最高層仍不愿放棄國民黨的黨治和特權(quán)，缺乏結(jié)束訓(xùn)政的誠意。統(tǒng)治集團這種專制思想是20世紀上半葉中國憲政運動屢遭挫折的癥結(jié)之一。

四、 與反思

憲政的精義在于規(guī)范、制約公權(quán)力以保障私權(quán)利。對權(quán)力腐敗的控制方式大體有四種：以制約權(quán)力、以權(quán)利制約權(quán)力、以權(quán)力制約權(quán)力和以道德制約權(quán)力。筆者以為，分權(quán)制衡、以權(quán)力制約權(quán)力的政體設(shè)計則是憲政與法治的基石，而法律、道德以及公民個人、社團所享有的權(quán)利要在遏止權(quán)力腐敗方面發(fā)揮作用，則以分權(quán)制衡的政體設(shè)計為前提。清末民初以來中國百年憲政建設(shè)之所以難見事功，就在于救亡與革命需要的是集權(quán)制，而分權(quán)政體之缺失導(dǎo)致有憲法而無憲政、憲法和法律沒有權(quán)威的慘痛現(xiàn)實。18世紀末法國人權(quán)宣言所謂“一個權(quán)力沒有分立、權(quán)利得不到保障的就沒有憲法”，真乃不易之論。憲政期成會同人深受西方自由主義政治的熏陶，渴望在中國建立憲政及人權(quán)保障體制，于是在“期成憲草”中引入分權(quán)制衡的因素，這是對“五五憲草”總統(tǒng)集權(quán)制的否定，可謂抓住了憲政的精髓。

民族獨立是近代中國的頭等大事，內(nèi)憂外患的環(huán)境不可能為中產(chǎn)階級的成長和憲政的孕育提供最基本的社會條件。當(dāng)時正值第二次世界大戰(zhàn)時期，中日民族矛盾壓倒一切。這種戰(zhàn)爭環(huán)境、德意日法西斯主義橫行歐亞大陸的國際形勢以及中國傳統(tǒng)文化與奠基于自由主義之上的分權(quán)學(xué)說之疏離，皆使得國民黨內(nèi)的集權(quán)論者無所顧忌，而真正的分權(quán)論者倒顯得底氣不足。因此，從憲政及人權(quán)保障體制來看，“期成憲草”亦有諸多局限。它在人權(quán)保障、政治信仰、中央和地方的關(guān)系等方面，與“五五憲草”無甚區(qū)別。

第一，在“個人無自由，惟團體才有自由”的社會本位、民族本位思想的指導(dǎo)下，“期成憲草”中的人權(quán)條款仍采法律限制主義。如“人民有言論著作及出版之自由，非依法律不得限制”。

第二，在國民黨一黨專權(quán)的政治背景下，“期成憲草”仍把執(zhí)政黨的意識形態(tài)寫入其中。第一條即“中華民國為三民主義共和國”。只是在附記中，國社黨參政員張君勱、青年黨參政員左舜生聲明：“在憲法公布前應(yīng)請國民黨最高機關(guān)或領(lǐng)袖確定本條文不于抗戰(zhàn)以來各黨派之團結(jié)、合法存在及其固有主義之信仰。”[36]

第三，在中央與地方關(guān)系上仍采中央集權(quán)制。分權(quán)政體不僅指中央權(quán)力機關(guān)之間的橫向制衡，也應(yīng)包括中央與地方之間的縱向制衡。中央與地方的關(guān)系一直是中國政治制度史上的難題。中央集權(quán)易形成中央的專制獨裁，過于強調(diào)地方利益的地方分權(quán)易形成地方的分裂跋扈，故孫中山有針對性地提出了“均權(quán)主義”這個概念。他主張把事務(wù)的性質(zhì)作為劃分中央與地方管理權(quán)限的基本準則，其界定是“凡事務(wù)有全國一致之性質(zhì)者，劃歸中央；有因地制宜之性質(zhì)者，劃歸地方”，不偏于中央集權(quán)制或地方分權(quán)制[37]。孫中山特別重視縣自治，其所構(gòu)想的地方政制是以縣為基層自治單位，省為最高自治主體并與中央均權(quán)的。但是，以孫中山信徒自居的國民黨上層人物卻在“五五憲草”中規(guī)定“省政府執(zhí)行中央法令”，省長“由中央政府任免”，而沒有給省規(guī)定任何可以行使的權(quán)力。“期成憲草”雖在中央政府層面引入了分權(quán)制衡機制，但在中央與地方的關(guān)系上與“五五憲草”如出一轍。稍有不同的是，“期成憲草”規(guī)定省議會享有“議決省預(yù)算、省決算”、“議決省單行規(guī)章”和“向中央提請罷免省長”等權(quán)力。[38] [1] 孫中山先生崇尚直接民權(quán)，主張在地方實現(xiàn)直接民主制，人民握有對官吏的選舉權(quán)、罷免權(quán)和對的創(chuàng)制權(quán)和復(fù)決權(quán)。在中央不得以采取間接民主制，四大民權(quán)由國民大會掌握，政府五種治權(quán)（立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)、監(jiān)察權(quán)和權(quán)）對其負責(zé)。筆者以為：人民有權(quán)（政權(quán)即四大民權(quán)）、政府有能（五種治權(quán)）、權(quán)能分治、五種治權(quán)分立以及均權(quán)主義下的地方自治是五權(quán)憲法學(xué)說的核心，而對權(quán)能分治、以權(quán)制能的追求則是它的靈魂。參見王永祥、石畢凡：《孫中山“五權(quán)憲法”特質(zhì)之我見》，載《學(xué)術(shù)》（廣州）2001年第2期。

[2] 《錢端升學(xué)術(shù)論著自選集》，北京師范學(xué)院出版社，1991年版，第497頁。

[3] 《全國各界救國聯(lián)合會成立大會宣言》，《救國會》，出版社，1981年版，第88頁。

[4] 《一二?九運動》，人民出版社，1954年版，第144頁。

[5] 羅隆基：《我們要什么樣的憲政》，《自由評論》第1期，1935年11月22日。

[6] 羅隆基：《我們要什么樣的憲政》，《自由評論》第1期，1935年11月22日。

[7] 參見《章乃器文集》下卷，華夏出版社，1997年版，第365―366頁。

[8] 以上均見羅隆基：《我們要什么樣的憲政》，《自由評論》第1期。

[9] 以上均見羅隆基等：《五五憲草之修正》序言，《再生》第45期，1940年4月10日。

[10] 以上參見羅隆基等：《五五憲草之修正》，《再生》第45期。

[11] 《憲政期成會報告書》，章伯鋒、莊建平主編：《抗日戰(zhàn)爭》第3卷《民族奮起與國內(nèi)》（下），四川大學(xué)出版社，1997年版，第1181頁。

[12] 鄒韜奮：《弁言》，見鄒韜奮等：《我們對于“五五憲草”的意見》，生活書店，1940年版，第1頁。

[13] 繆全吉編著：《中國制憲史資料匯編》，國史館印行，1991年版，第570—572頁。

[14] 以上見羅隆基等：《五五憲草之修正》，《再生》第45期。

[15] 陳體強：《論設(shè)置國民大會議政會》，《今日評論》第3卷22期，1940年6月2日。

[16] 《中華民國憲法草案修正草案說明書》，章伯鋒、莊建平主編：《抗日戰(zhàn)爭》第3卷《民族奮起與國內(nèi)政治》（下），第1196頁。

[17] 繆全吉編著：《中國制憲史資料匯編》，臺灣國史館印行，1991年版，第572頁。

[18] 《中華民國憲法草案修正草案說明書》，章伯鋒、莊建平主編：《抗日戰(zhàn)爭》第3卷《民族奮起與國內(nèi)政治》（下），第1196頁。

[19] 繆全吉編著：《中國制憲史資料匯編》，臺灣國史館印行，1991年版，第572―574頁。

[20] 繆全吉編著：《中國制憲史資料匯編》，臺灣國史館印行，1991年版，第572頁。

[21] “五五憲草”第76條、第77條，參見殷嘯虎：《近代中國憲政史》，上海人民出版社，1997年版，第318頁。

[22] 繆全吉編著：《中國制憲史資料匯編》，臺灣國史館印行，1991年版，第577頁。

[23] 孟德斯鳩：《論法的精神》上冊，商務(wù)印書館，1982年版，第164頁。

[24] “期成憲草”第134條規(guī)定：法律與憲法抵觸者無效，命令與憲法或法律抵觸者無效。第135條規(guī)定：憲法之解釋，由憲法解釋委員會為之。憲法解釋委員會設(shè)委員九人，由國民大會議政會、司法院、監(jiān)察院各推三人組織之。

[25] 樓桐孫：《評駁“議政憲草”“系統(tǒng)論”》，《時事類編特刊》第53期，憲政憲草專號，1940年6月10日。

[26] 《憲草經(jīng)過及其的說明——孫院長在參政會報告》，重慶《大公報》，1940年4月8日。

[27] 梁漱溟：《論當(dāng)前憲政問題》，《梁漱溟全集》第6卷，山東人民出版社，1993年版，第553頁。

[28] 以上參見徐盈：《制憲的現(xiàn)階段——參政會旁聽記之三》，重慶《大公報》，1940年4月6日。

[29] 《蔣介石對憲草與實施憲政之意見》，章伯鋒、莊建平主編：《抗日戰(zhàn)爭》第3卷《民族奮起與國內(nèi)政治》（下），四川大學(xué)出版社，1997年版，第1244―1245頁。

[30] 《參政會昨開始討論會，制憲問題成辯論中心》，重慶《大公報》，1940年4月6日。

[31] 金鳴盛：《政權(quán)與治權(quán)》，《時事類編特刊》第53期，憲政憲草專號，1940年6月10日。

[32] 以上參見《參政會昨第六次會，憲草辯論結(jié)束》，重慶《大公報》，1940年4月7日。

[33] 鄒韜奮：《抗戰(zhàn)以來》，《國民參政會紀實》續(xù)編，重慶出版社，1985年版，第462—463頁。

[34] 《王世杰日記》，1940年4月6日，臺灣中央研究院近代史研究所1990年影印本。

[35] 梁漱溟：《論當(dāng)前憲政問題》，《梁漱溟全集》第6卷，山東人民出版社，1993年版，第553頁。

[36] 繆全吉編著：《中國制憲史資料匯編》，臺灣國史館印行，1991年版，第566頁。

[37]《孫中山全集》第9卷，中華書局，1986年版，第123頁。

[38] 繆全吉編著：《中國制憲史資料匯編》，臺灣國史館印行，1991年版，第579頁。