提要：憲政的真諦是力量之間的平衡與妥協。20世紀40年代，國民黨、共產黨與以民盟為代表的中間黨派之間形成一種微妙的均衡態勢，后者所發起的憲政運動在1946年各黨派政治協商會議前后達到高潮。作為政協五方政治商談、妥協的結果，《憲法草案案》主要體現了中間黨派的自由主義憲政理想。本文通過對 《憲法草案案》主要內容的剖析，試圖闡明中間黨派自由主義理念的特質和近代引進西式憲政制度的艱難。

關鍵詞：政治協商會議 妥協 憲政 憲法草案案

近代中國移植西方憲政的最初嘗試發生在清末與民國初年：《欽定憲法大綱》試圖移植德、日的一元君主立憲制，憲法重大信條《十九條》試圖移植英國的議會君主立憲制，1912年《中華民國臨時約法》力圖確立以責任內閣為核心的法國式共和立憲制。近代中國移植西方憲政的最后嘗試，體現于1946年各黨派政治協商會議所通過的“憲法草案案”中。

抗戰勝利前后，以民盟為代表的介于國共之間的中間黨派為使國家走上民主憲政之路，發動了一場聲勢浩大的憲政運動。關于憲政這個概念，羅隆基早就指出：真正的憲政要具備三個條件，即“法治而非人治”、“民主而非專制”、“和平的政治而非武力的政治”。[1]張君勱對憲政的理解更是一語中的，即“人權為憲政基本”。[2]中間黨派兩位代表人物對憲政的四點把握，基本抓住了憲政的內涵。1946年1月，各黨派政治協商會議在國內外關切聲中開幕，其任務是討論和解決迫在眉睫的和平建國、組織民主聯合政府、軍隊國家化、國民大會代表人選和制憲等諸多重大。這是各黨派平等參加、具有高度代表性的一次盛會，標志著執政的國民黨公開承認各在野黨派的合法地位，民盟作為第三大黨在會議上扮演著極為重要的角色。在討論憲法問題時，以民盟為代表的中間黨派要求對1936年國民黨一手包辦的“五五憲草”進行修正，以便在五權憲法與西方憲政模式之間開辟一條中間道路。政協五項決議案[3]之一的“憲法草案案”雖經各黨派相互商談而產生，但它主要體現了中間黨派對中國憲政模式的構建。

一、憲政訴求與各黨派政治協商

國民黨統治時期，中國憲政運動的一分為三：一是中國共產黨的新民主主義憲政；二是國民黨打著孫中山的旗幟，標榜三民主義憲政；三是中間黨派追求的自由主義憲政。在1946年政協會議上，制定一部什么樣的憲法是各黨派爭論最激烈的問題之一。

綜觀政協會議上各黨派對憲法草案所提的意見，顯分為兩種：一是國民黨主張維護總統集權制的“五五憲草”大體不變；一是中間黨派和中國共產黨主張參照英美民主國家的經驗，對五五憲草進行修正，使之成為一部真正民主的憲法。民盟政協代表張君勱、羅隆基是西方憲法的專家，一向認為五五憲草是一部“人民無權、總統萬能”的憲法草案，是一部不三不四的東西，于是千方百計總想把這個制度改掉。[4]這就導致了國民黨與各在野黨派的制憲之爭趨于激化。當時可供選擇的憲政模式有三種藍本，即五權憲法、西式憲法和蘇聯式憲法。國民黨認為“五五憲草”符合五權憲法遺教，主張把它作為今后憲法的藍本；中間黨派則力主西式憲法；中共深知蘇聯式憲法尚不適合于當時中國現實，亦希望戰后中國實行英美式憲政，以打破國民黨壟斷政權之格局。因此，當時的憲法之爭本質上是五權憲法與西式憲法之爭。正當政協憲草小組為如何折中五權憲法和西式憲法而陷入僵局時，張君勱巧妙提出一個頗具創意的方案——“無形國大”。他說：中山先生不滿意西方的代議政治，主張直接民權，但中國領土遼闊，人口眾多，客觀事實和條件皆不允許，不得已采取間接民權的國民大會方式。根據孫中山的直接民權學說，張君勱批評“五五憲草”的國民大會制度只是間接民權而非直接民權，并主張“把國民大會化有形為無形，公民投票運用四權（選舉、罷免、創制、復決）就是國民大會，不必另開國民大會”。[5]國民大會有任期倒不如無任期，有形的也不如無形的，無形的可隨時召集，這正好以直接民權來補救代議政治。

張君勱這套方案提出后，在野各方莫不欣然色喜，一致贊成，尤其是“五五憲草”主持人孫科竟也點頭默許，國民黨其余政協代表亦不明言反對。國際上美英要求國民黨進行民主改革的壓力及其對中國自由主義的同情，特別是政協會議上在野四方即民盟、中國共產黨、青年黨和賢達對修正五五憲草的目標很一致，使國民黨不得不暫時作出讓步。最后，憲草小組以張君勱的提議為基本，達成了憲草修改12條原則，即“憲法草案案”。它確定了議會制、責任內閣制、中央與地方均權及人權保障等原則，這是對“五五憲草”的全面否定，是各黨派斗爭、協商與妥協的結果，一時間人們對中國從訓政走向憲政充滿了期待。[6]

政協五項決議案的通過，是參加政協會議的五方代表本著平等協商、求同存異的精神，在斗爭中相互容忍妥協而結出的碩果，這種多黨協商、求同存異的政治局面在中國上是罕見的，除了民國初年曾一度出現過外。政協五項決議案既是對國民黨一黨專政的否定，又與中國共產黨的新民主主義憲政思想有一定距離，幾乎是民盟政治綱領的翻版，可謂典型的“中間路線”。它得到了除國民黨右翼勢力外各黨派、各階層的熱烈歡迎，中間黨派對此更是充滿了自信、期待與幻想，以為中國從此將邁上和平發展、民主建國的新階段，進入由立憲到行憲的憲政運動黃金。民盟代表張君勱在政協會議閉幕式上致辭時說，此次政協會議給人們無上安慰，就是中國“已走上和平統一之路，以后不至有內亂，不至有內戰”。“有了和平以后，可以民主，不用武力，自然能采用解決或政治解決途徑”，這是中國最光明的一條大道。[7]青年黨代表曾琦也致辭說：政協會議能取得圓滿結果，“確是由于朝野各方互相了解與容忍所致”。他確信各黨各派的和諧精神與社會賢達的公正態度一定會“促進民主立憲”。[8]會后，民盟代表羅隆基與馬歇爾在評估政協五項決議案時，無比自信地道：“共產黨的讓步多，蔣介石的苦惱大，民盟的前途好。”[9]

二、《憲法草案案》與政體的平衡性

西方分權政體建立在代議制及分權制衡的基礎之上。前者以密爾《代議制政府》為集大成，后者則以孟德斯鳩《論法的精神》最為深廣。分權制衡學說是“西方立憲主義全部格局的核心”，“將權威分散于不同的決策中心，這是與極權主義和絕對主義相對立的”。[10]三權分立固然并非完美制度，但作為這種學說基礎的權力需要制約的理論卻建立在一個超時代的前提上，迄今為止還沒有任何一種政治實踐能夠否定它遏制權力腐敗的有效性。以民盟為代表的中間黨派十分崇尚西方建立在代議制基礎上的分權政體，因此千方百計把它灌輸到“憲法草案案”中去。民盟代表羅隆基認為：“假使這些修正原則，將來經過憲法審議委員會的工作，都把它們列入憲法草案中，那末，英法的議會制和內閣制不就整套販運到中國來了嗎？”[11]

（一）關于權力劃分

在西方諸多分權理論中，只有孟德斯鳩把國家權力分為立法權、行政權、司法權的劃分影響最為深遠。“憲法草案案”雖繼續沿用五權憲法中五院的名稱，但五院產生方式、各自權限與五權憲法的設計迥然不同，明顯呈現出西方三權分立的建構。

首先是立法權。在西方分權政體中，議會分為上下兩院，兩院的產生方式和職權不同。下院議員由普選產生，上院的產生各國情況不一，但不經普選是其共同特點。中間黨派在政協會議討論憲草問題時，按照西方兩院制的議會模式設計出中國的議會制度。他們主張采兩院制，兩院分子有性質、職業、年齡的不同，上院由年齡較高、經驗豐富并有專門學識的分子組成，下院多由年富力強、少壯有為的分子組成。[12]“憲法草案案”規定立法院“由選民直接選舉之，其職權相當于各民主國家之議會”。這就十分清楚地表明立法院相當于西方議會的下院。監察院“由各省級議會及各民族自治區議會選舉之，其職權為行使同意、彈劾及監察權”。[13]從產生的方式及擁有的職權看，監察院與西方議會中的上院相當。憲草修改原則中的立監兩院已完全不同于五權憲法中的立法院和監察院，兩者共同構成西方代議制政體模式中的國會上下兩院。亦如傅斯年在政協憲草討論會上所言：“不必有國會之名，但有國會之實”。[14]

其次是行政權。在西方分權政體中，行政權或屬于總統，或屬于責任內閣。中國是實行美國式的總統制，還是實行英國式的責任內閣制？各黨派在政協會議討論憲草問題時，顯分為兩派：在野黨派主張責任內閣制；國民黨偏愛總統制。青年黨代表認為，中國采總統制有兩種危險：一是容易走上反民主的路途；二是容易引起革命，招致混亂的局面，甚而動搖國本。反之，實行責任內閣制則有兩種好處：一是可使總統居于超然地位，不負直接行政責任；二是可使政府隨時具有新陳代謝的功能，內閣更迭容易，不至引起革命。[15]民盟代表指出：“責任內閣之精神，在乎政府有了錯誤，議會可以起而責問”[16]。由于主張內閣制的一派在會上占上風，最后“憲法草案案”規定“行政院長由總統提名，經立法院同意任命之，行政院對立法院負責”。這樣，行政院就成為向議會負責的內閣，行政院長為行政首腦，總統則是不負實際責任的國家元首。

最后是司法權。要厲行憲政與法治，除了建立一個強有力的代議機關外，還須設置完全獨立的司法機關。在西方分權政體中，法院獨立行使審判權，只服從法律，不受其它任何機關的干涉。司法獨立是法治的核心，是“立憲國家的基本要件”，[17]這是歐美法治進化史上的一個主要原則。“憲法草案案”規定“司法院即為國家最高法院”，“各級法官須超出于黨派以外”。[18]這表明司法院作為國家最高法院將擺脫黨派操縱而獨立行使職權，從而確保司法權的獨立性和公正性。

（二）關于權力之間的關系

“權力是必要的惡”。為了保障自由，只把權力作簡單的劃分是不夠的，它要求人們“認真地對待權力”，即必須使分開的權力在其活動時能互相監督和制約。在政協會議上，以民盟為代表的中間黨派將這種權力間的制衡原則運用到“憲法草案案”中，旨在建立起權力之間相互制約、均衡的運作機制。它包括三方面的內容：一是國會兩院、行政院、司法院三者之間彼此牽制；二是國會兩院之間彼此牽制；三是中央權力和地方權力之間的彼此牽制。

首先看國會兩院、行政院、司法院三者之間相互制衡的關系。

行政權與立法權的關系歷來是各國立憲的難題。在西方分權政體中，國會對掌握行政權的內閣有三種制約：一是倒閣權，這是國會控制政府的最有效手段；二是彈劾權，這是國會控制政府的另一重要手段；三是對任免高級官員的同意權。而行政權也不是被動的，當國會對其提出不信任案時，它可以提請國家元首解散議會，并選出新的議會，這是政府牽制議會的有力手段。在政協“憲法草案案”中，中間黨派試圖在立法權與行政權的關系上建立起這種相互牽制的格局。立法權對行政權的制約主要表現在以下三個方面：（1）立法院在“行政院長所為不滿人意或全院不滿人意時，得使用不信任投票”。[19]投票通過，行政院長得辭職。（2）相當于西方議會上院的監察院擁有監督政府的另一項重要權力，即彈劾權。（3）立法院、監察院對總統任命的官員有同意權，即立法院對總統任命的行政院長、監察院對總統任命的大法官和院委員不同意時，任命是無效的。另一方面，行政院也有牽制立法院的手段。“憲法草案案”規定“立法院對行政院全體不信任時”，如行政院有自信，可“提請總統解散立法院”。[20]這是行政院制約立法院的重要手段。不過，同一行政院只有一次機會提請解散立法院。

英美政制有內閣制和總統制之別。在政協會議討論憲草時，在野黨派認為美國的總統制不適合中國，而英法式的內閣制卻有可取之處，但應作修正。只有在行政院長所為不滿人意或全院不滿人意時，立法院方可使用不信任投票權。張君勱指出：這無非是“限制不信任投票之行使”，以免經常造成閣潮，引起政府更迭。[21]由于國民黨代表反對不信任投票，政協憲草小組經多次協商，在野黨派妥協，同意去掉信任或不信任的字樣。張君勱自認為這種責任政府制具有幾個特色：

（一）我們沒有采用英式的內閣制，即要求各部長同時須為國會議員。總統盡可在議會之外選擇行政官員，只須行政院長同意。

（二）我們沒有要求行政院須負連帶責任。英法內閣往往以一部長之錯處牽動其他部長，而我們則避免此種規定，不希望因一閣員之辭職而牽動全部內閣。

（三）我們放棄了國會立即倒閣之不信任投票制度，以顧到內閣動搖之有害無益。

（四）立法院對行政院的重要政策不贊同時，得以決議移請行政院變更之，但總統有交立法院復議之權。此項決議若得不到出席立法委員三分之二之贊成，行政院辭職問題自然不致發生。反之，若出席立法委員三分之二維持原決議，行政院長應予接受或辭職，亦不會引起倒閣風潮。

合以上四點言之，此種內閣制“決非完全英法式之內閣制，而是一種修正式之內閣制”。它既采取美國總統制下行政部穩固的長處，又不忘掉民主國中應有之責任政府之精神。張君勱說：“我們了解歐美民主制度已有數十年之久，但我們這次不甘心于小孩式的亦步亦趨，而愿意拿出多少創造的精神來。”[22]

行政權與司法權的關系是另一組重要的制約關系。在西方分權政體中，法院對政府行為進行違憲審查，以保障公民的自由。另一方面，政府首腦對大法官有任命權。由于“憲法草案案”是對未來憲法的一種原則規定，在行政權與司法權的關系上不可能象憲法條文規定的那樣具體，但從中仍可以看到兩者之間的制約關系。鑒于國民黨黨政干涉司法的嚴重危害，它規定“各級法官須超出于黨派以外”，依據法律獨立審判，不受任何干涉，以確保司法權的獨立性，這就構成了司法權對行政權的監督與制約。同時又規定最高法院“由大法官若干組織之，大法官由總統提名，經監察院同意任命之”。[23]在權力實際運作中，總統的這種提名權不可小視，有時會起到左右法官人選的作用。

立法權與司法權的制約關系在“憲法草案案”中表現得不明顯，但還是能看到立法權對司法權的某種制約。它規定大法官經監察院同意后方能上任，而且按照慣例，立法院制訂的法律只要它不違憲，司法院就必須執行。同時司法院可以運用其解釋憲法的權力，審查立法院制訂的法律是否違憲。

其次看國會內部立法院與監察院之間彼此制約的關系。西方國家的議會采兩院制，以相互牽制。中間黨派亦主張中國采兩院制，“中國地方太遼闊，民情太復雜，采取單純的一院制是不相宜的”，而且兩院的性質、職權及組成方式不同，“可收互相調劑之效”。[24]這就構成了兩院的相互牽制。

最后看中央與地方之間彼此制約的關系。北美思想家漢密爾頓等不僅主張立法權、行政權、司法權之間的橫向制衡，而且提出在中央和地方之間實行縱向制衡。中間黨派也認為過分強調中央集權或地方分權都是偏頗的，因而傾向于均權制度。“憲法草案案”規定“省與中央權限之劃分依照均權主義”。

以上三個方面就是中間黨派將西方分權制衡原則運用到政協“憲法草案案”中，為后人勾畫出一幅國家權力之間縱橫交錯的立體制衡格局。這是憲政的平衡性在國家權力結構中的表征。

基于人性的固有弱點，憲政本質上要求一種分權制衡的政體，其核心理念是“實現公民權利與國家權力的平衡”。[25]關于政府本身便是對人性的最大恥辱這一點，麥迪遜在《聯邦黨人文集》第51篇中這樣寫道：

如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使統治人，就不需要對政府有任何外來的和內在的控制了。在組織一個人統治人的政府時，最大的困難在于必須首先使政府能管理被統治者，然后再使政府管理自身。毫無疑問，依靠人民是對政府的主要控制；但是經驗教導人們，必須有輔助性的預防措施。[26]

為了防備人性的弱點，提升人性中善良的一面，才對政府設置種種內在和外在的控制。權力分立與制衡的觀念和實踐根源于對于人性的深刻洞察。在這里，鑒于個體的權利、分散的人民在與政府權力對抗中的弱勢地位，麥迪遜洞察到要實現公民權利與國家權力的平衡，實現“以權利制約權力”的民主理想，還必須借助以“以權力制約權力”的輔助性手段，即對國家權力進行縱向與橫向的分權。“在美國的復合共和國里，人民交出的權力首先分給兩種不同的政府，然后把各政府分得的那部分權力再分給幾個分立的部門。因此，人民的權利就有了雙重性保障，兩種政府將互相控制，同時各政府又自己控制自己。”[27]分權制衡的精神在于平衡，它是近代歐美社會所確立的法治基本原則之一，“起著技術性和程序性保障公民權利和限制國家權力的作用”。[28]其核心是三種國家權力由不同的機關行使，官員不得兼任；同時在權力運行過程中，三者相互協調又相互制約。憲法的各組成部分在運作過程中，依據既定的制度設置和程序規則，在相互對峙、制約的基礎上呈現出相對穩定、共存的狀態，就是“憲政的平衡性”的基本內涵。[29]平衡原則是自由主義的基本原則之一，即自由社會本質上是多元的，社會穩定與進步依賴于各組成部分間的平衡，權力、名譽、財富的過分集中均會威脅到平衡。

三、 憲政建設的關鍵：協商政治與妥協意識

憲法是人民控制政府的一部契約，制憲權本質上屬于全體人民，是人民主權原則的具體體現。制憲是一項宏大事業，需要組建能代表全民意志的制憲機構，其制憲過程比普通立法需要更為慎重的民主討論和嚴格程序，有的國家甚至將制憲直接訴諸全民公決，給持不同政見者以投反對票的機會。在國家，制憲或修憲是培養國民的主權者意識、走向協商政治、確立憲法共識、論證國家權力合法性的最佳時機。

近現代中國自清末立憲運動發軔以來，在20世紀這一百年的短暫時間里共制定或修改的憲法多達十余次，但有關制憲權的理論卻一直未見發達。作為主權者的人民，尚存根深蒂固的奴性，導致主體意識的淡漠與喪失，這也是袁世凱等竊國大盜敢于膽大妄為的社會基礎。據說古代的帝王需要“帝王學”，那么現代國家的國民要成為真正的主人翁，亦需要作為“主權者學”的憲法。[30]制憲是憲政運動的起點，若在這個起點上便發生偏離，必將投影于后續的行憲、護憲等憲政實踐。憲法及其所授權力的合法性，取決于具有廣泛代表性的制憲機構的合法性。一個社會不同階層、政黨、族群和團體可能擁有不同的信念、價值取向和生活方式，可以“通過具有廣泛代表性的代議機構、普遍的信息流通和政治討論而形成憲法共識”。只有通過這樣的代議機構確定并維護的憲法，才具有廣泛的民意基礎。[31]憲政與契約有著密切關系，西方古典自然法核心——社會契約論把憲法看成是政府與人民之間訂立的契約，為國家權力的淵源擬制了一個合法性基礎。協商與妥協是憲政的基本內涵之一，近代西方憲政制度的建立就是各種政治力量和利益集團進行斗爭、協商和妥協的結果。作為英國不成文憲法的基礎，中世紀的《自由大憲章》就是貴族和約翰王相互妥協、相互承認對方權利而簽定的法律文件。這種妥協的政治智慧與傳統，是英國這個憲政母國和東方專制主義國家的顯著區別。“立憲實際上是一個公眾討論政治的過程，憲法則是這種討論的結果：公眾就國家存在之目的、政府權力的來源、政治組織和運作之程序、公民權利等一系列問題進行討論，然后將討論的結果用清楚的法律語言寫在紙上，使其成為一種對政府和公民同時具有神圣約束力的政治契約”。[32]這種公眾討論“基于特定利益基礎之上的協商”，構成了民主社會在立憲時應遵循的“特定的程序”。[33]

20世紀中國之所以出現有憲法而無憲政的制憲鬧劇，與制憲權被扭曲的事實也有一定關系。1946年11月，國民黨違反各黨派政治協商會議所確立的制憲程序，置中國共產黨和中國民主同盟的反對于不顧，拉攏青年黨、部分民主社會黨成員及社會賢達在南京召開一黨主導的“制憲國大”，通過《中華民國憲法》。國民黨這一重建政府合法性的努力，恰恰使它失去了權力的正當性與合法性。民盟中央就“一黨國大”通過的片面憲法發表聲明，認為實施憲政尤需特別注重制憲機關的合法根據。由于政協“決議程序與精神，已被政府黨全部破壞”，此次憲法所依據的憲草乃是國民黨片面提出的草案，在法律上與事實上均非政協憲草。民盟指出：“憲政的基礎是法治，而法治最重要的條件是守法。用破壞政協的行動而制成片面的憲法，則所謂憲法已失去了法律根據。”[34] 按照政協五項決議案，實施憲政的程序是在全面停戰的條件下，由各黨派聯合改組政府，再由改組后的民主聯合政府負責召開舉國一致的國民大會，制頒憲法，共同擔負實施憲政的責任。政協五項決議案這個當時中國的“民主契約”雖不是法律文件，但在時人的心目中卻具有比法律更大的權威性。國民黨違背政協五個方面一致商定的程序，單獨召集“國民大會”，將兩個最大的反對黨擯棄在外，從而失去了舉國一致的意義，使大會通過的《中華民國憲法》至多是一黨或少數幾個黨的憲法，而非整合全國所有黨派和階層的統一的全民憲法。從當時的民意調查來看，這部體現國民黨一黨意志的片面憲法其社會認同程度之低，在世界憲法史上是罕見的。制憲權是一國全體人民親自或通過具有代表性的民意機構，根據預定的立憲程序制定憲法的權力，它不可讓渡、不可轉讓更不可被篡奪。現代國家的主權屬于人民，只有人民才有權制定或者委托別人制定社會公約、憲法和各種法律，任何個人、家族、階級、政黨妄圖充當人民的主人，都是難以想象的。否則，制憲結果只能是某些政治勢力的“欽定憲法”。

國家權力的合法性建立在政治協商和合意的基礎之上，而不是把國家建立在個人或集團的強力基礎之上。民主的程序選擇以協商為價值偏好，所有的政治力量或利益集團應凝聚憲法共識，都在憲法的框架內活動，由此從政治協商走向協商政治。[35]但是，中國傳統政治文化缺乏協商、妥協等和平改革的觀念，各種政治力量之間總是處于非常緊張的對立狀態，不是東風壓倒西風，便是西風壓倒東風，政治問題難以轉化為法律問題而得到理性解決，導致社會文明進步的代價極為巨大。1946年各黨派政治協商會議上平等商談、相互妥協的氛圍只不過是短暫的歷史瞬間，很快國民黨走上武力解決政治問題的不歸路，一意孤行破壞政協五項決議案，內戰的殘酷現實對中間黨派“理性、和平——改良、漸進”的社會發展觀無疑是個巨大打擊。憲政所要求的是對立雙方能夠相互妥協與寬容，相信矛盾可以通過合法途徑解決的法治信念。

反觀國民黨統治時期，立法、行政、司法、監察、考試五權統一于強大的國民黨中央核心權力之下，五權不是對民意機關負責，而是對國民黨中央負責，國民黨中央（被極少數人控制）的權力幾乎是絕對的和無限的。為了防止國民黨一黨獨大和對國家權力的壟斷，中間黨派要求建立各黨派民主聯合政府，實行平等合作的協商政治。中國地大人多，利害沖突、意見分歧、黨派矛盾不可避免，惟一的文明辦法就是承認各種意見與利益的存在，建立人們斗爭的規則，“用選舉票來代替槍桿子”。而憲政的特點就是使政治斗爭有規可循，它體現了人類的理性：“政治好比球戲，憲法好比規則，憲政好比有規則的球戲。若比賽足球，而沒有規則，或有規則而不遵守，那么結果只有踢得頭破血流。政治勢力的爭斗，若沒有根本大法，或有憲法而大家不行，結果也只有打得落花流水。”[36]在政治協商會議上，中間黨派要求立即結束訓政，制定憲法，實行憲政，建立中國式的議會制度和責任政府制度。作為憲政三大支柱的議會政治、政黨政治和司法獨立制度，只有政黨活動準則在“憲法草案案”中未見明確規范，而立法權和司法權則獲得了權威的地位，這是對民國初年以來由民意機關的不振、司法機關的不強而造成的黨政專斷的政治病態的根本矯正。從當時第三大黨運動和民盟社會影響的不斷增強來看，政黨政治的現代化似乎也初露端倪。政協“憲法草案案”無疑為中國繪制了一幅憲政政府和法治國家的精美圖畫。對于孫中山修正西方三權分立制所獨創的五權憲法，以民盟為代表的中間黨派又對之作了修正，意欲使之盡可能向西方的憲政常軌靠近。民盟政協代表梁漱溟曾言：“憲法草案案”是“保全五權憲法之名，運入英法憲政之實”。[37]當然，這種制度設計方案雖在中國極具開出一條“新路”的意義，但它急功近利地引進西方自由主義憲政制度，無疑帶有超時代的理想化色彩，與中國國情與傳統顯有難以契合之處。 注釋：

[1] 羅隆基：《我們要什么樣的憲政》，《自由評論》第1期，1935年。

[2] 張君勱：《中華民國民主憲法十講》，商務印書館1947年版，第23頁。

[3] 各黨派在政協會議上另外達成的四項決議案是“和平建國綱領案”、“政府改組案”、“軍隊案”和“國民大會案”。

[4] 羅隆基：《從參加舊政協到參加南京和談的一些回憶》，謝泳編：《羅隆基：我的被捕的經過與反感》，青年出版社1999年版，第234頁。

[5] 轉引自梁漱溟：《梁漱溟全集》第6卷，山東人民出版社1993年版，第900頁。

[6] 政協憲草修改原則12條獲得確認后，接下來的任務就是起草憲法條文。張君勱在重慶以數日之力，以12條為本，私下擬好了一份完整的憲法草案。作為制憲的擔綱人物，張君勱在起草時堅持三個基點：（1）歐美民主與三民五權原則之折衷；（2）國民黨與共產黨利害之協調；（3）其他各黨主張之顧到。由于國民黨隨后走上以武力方式解決政治問題的不歸路，一意孤行破壞政協原則，張氏憲草成了一堆“廢紙”。

[7] 《政治協商會議紀實》上卷，重慶出版社1989年版，第466―467頁。

[8] 《政治協商會議紀實》上卷，重慶出版社1989年版，第468頁。

[9] 羅隆基：《從參加舊政協到參加南京和談的一些回憶》，謝泳編：《羅隆基：我的被捕的經過與反感》，中國青年出版社1999年版，第237頁。

[10] M﹒J﹒C﹒維爾：《憲政與分權》，蘇力譯，北京三聯書店1997年版，第15頁。

[11] 羅隆基：《從參加舊政協到參加南京和談的一些回憶》，謝泳編：《羅隆基：我的被捕的經過與反感》，第235頁。

[12]《政治協商會議紀實》上卷，重慶出版社1989年版，第424頁。

[13]《政治協商會議紀實》上卷，重慶出版社1989年版，第483頁。

[14]《中華民國史事紀要》（1946年1─3月），臺北國史館1989年版，第246頁。

[15]《政治協商會議紀實》上卷，重慶出版社1989年版，第424頁。

[16] 張君勱：《中華民國民主憲法十講》，商務印書館1947年版，第65頁。

[17] 張君勱：《中華民國民主憲法十講》，商務印書館1947年版，第89頁。

[18]《政治協商會議紀實》上卷，重慶出版社1989年版，第483頁。

[19] 張君勱：《中華民國民主憲法十講》，商務印書館1947年版，第69頁。

[20]《政治協商會議紀實》上卷，重慶出版社1989年版，第483頁。

[21] 參見張君勱：《中華民國民主憲法十講》，第66頁、第69頁。

[22] 參見張君勱：《中華民國民主憲法十講》，第70―72頁。

[23] 《政治協商會議紀實》上卷，重慶出版社1989年版，第483頁。

[24] 《政治協商會議紀實》上卷，第424頁。

[25] 謝維雁：《從憲法到憲政》，山東人民出版社2004年版，第244頁。其實，孫中山先生所主張的“權能分治”原理，即人民的政權（四大民權）制約政府治權的設想，在某種程度上昭示著他對個人、與國家的關系的思考。人民控制政府，政權控制治權，同時輔之以五種治權分立、中央與地方實行均權制度這樣的預防措施。

[26] 漢密爾頓、杰伊、麥迪遜：《聯邦黨人文集》，程逢如等譯，商務印書館1980年版，第264頁。

[27] （美）斯科特·戈登：《控制國家：西方憲政的》，應奇等譯，江蘇人民出版社2001年版，第309頁。

[28] 龔祥瑞：《西方國家司法制度》，北京大學出版社1993年版，第12頁。

[29] 謝維雁：《從憲法到憲政》，山東人民出版社2004年版，第234頁。

[30] （日）衫原泰雄：《憲法的歷史——比較憲法學新論》，呂昶、渠濤譯，社會出版社2000年版，第6頁。

[31] 參見顧肅：《自由主義基本理念》，中央編譯出版社2003年版，第135頁。

[32] 王希：《原則與妥協：美國憲法的精神與實踐》，北京大學出版社2000年版，第6頁。

[33] 殷嘯虎：《協商精神與憲政建設》，中國法學會憲法學會編：《憲法研究》，出版社2002年版，第147頁。

[34] 《中國民主同盟歷史文獻（1941─1949）》，文史資料出版社1983年版。第258―259頁。

[35] 林尚立教授認為，政治協商不等于協商政治。前者從本質意義上講，是國家政治生活領域內主體政治力量與次主體政治力量之間的合作、協商與聯合。而后者是從民主政治的程序設計出發，強調社會多元主體在公共利益的框架下，通過有效地協調體制與協商過程，達成利益表達、利益協調與利益實現，即承認社會多元力量合法的政治參與權利。而協商政治的存在和，在很大程度上取決于民主政治發展中的權力結構、制度基礎、社會基礎以及文化背景。參見林尚立：《協商政治：對中國民主政治發展的一種思考》，《學術月刊》2003年第4期。

[36] 王造時：《荒謬集》，自由言論出版社1935年版，第53―54頁。

[37] 《梁漱溟全集》第6卷，山東人民出版社1993年版，第900頁。