摘要： 美國三大市政體制，從設立到后來的發展，經歷了反復的探索和實踐，有很多可資總結與借鑒的經驗教訓。尤其是城市經理制和兼設CAO的市長暨議會制，較充分地體現了地方政府管理企業化、專業化的趨勢以及地方政府行政至上的原則，符合地方政府發展的一般規律。

關鍵詞： 美國市政體制； 城市經理制； 市長暨議會制； 城市委員會制 美國城市政府主要有市長暨議會制、城市經理制、城市委員會制等三種形式。它們的發展經歷了長期反復的探索和實踐，反映了市場經濟需要，貼近市民利益，機制靈活，帶有很強的實用色彩。其發展進程有很多可資總結與借鑒的經驗教訓。本文擬對美國市政體制的確立和演進情況進行梳理，之后著重分析其內在運行機制，以推動和深化我們對美國地方政府體制與管理的研究，進而為我國的相關研究提供客觀而準確的借鑒。 一、 三大市政體制的構成與發展情況 美國三大市政體制的基本情況如下： 市長暨議會制(Mayor - Council Plan)：實行分權與制衡原則，與聯邦政府體制結構較為相近。市議會負責批準預算、通過立法決議、監督政府運作等。市議會的議員一般為11—13名，均經選舉產生。市長為行政主管，負責管理城市日常事務，經民選產生。根據市長權限的大小，又可以分為強市長(strong- mayor-council plan)和弱市長(weak- mayor-council plan)兩種類型。在“強市長型”市長暨議會制下，市長擁有行政全權，可以聘任、罷免市行政部門主管，提出并執行市政預算，否決議會法案等，市議會處于次要地位。在“弱市長型”市長暨議會制下，議會同時掌握立法和部分行政權力，不僅控制預算權，而且可以直接任命一些市政部門的主管，市長的罷免權也受到很大限制。20世紀30年代在“強市長型”市長暨議會制中又衍生出兼設CAO的市長暨議會制。 城市（議會）經理制（City/Council-Manager Plan）：與大企業管理體制——董事會經理制類似。市議會相當于企業的董事會，由民選產生，負責立法、批準預算和重大問題的決策，負責聘任城市經理并視政績決定城市經理任期。市議會通常由5—9人組成，其議員多采取無黨派普選的方式產生。城市行政部門主管是城市經理，管理城市的日常行政事務，負責編制預算，指導各政府部門工作，處理人事任免等相關工作。城市經理由市議會根據其教育背景、從業經歷、管理能力等素質聘任，對市議會負責。作為行政管理專家的城市經理相當于企業的總經理，其名稱也假企業總經理的稱謂，被形象地稱為城市經理（city manager）。有些城市經理制政府也設有市長，從議會成員中選出或由民選產生，多半為城市的禮儀代表。有的部分參與市議會工作，但沒有超出其他議員的權力，也無權否決議會法案， 委員會制(Commission Plan)：立法與行政合一，統一集中在經選舉產生的委員會。委員會委員既擔負立法職能，又兼任市政府各部門的主管。委員會通常有3至5名成員，后來有的城市增加到7名。市長通常從委員中產生，大部分職責都是禮儀性的，并沒有超出其他委員的權力。 此外，還有鎮民會議(Town Meeting)和鎮民代表會議(Rep. Town Meeting)兩種形式，但僅限于新英格蘭地區部分中小城市，不具有全國性的普遍意義，因此，全國性市政體制，主要有上述三種。 美國三大市政體制自確立至今，發展情況有所不同。城市委員會制逐步衰落，城市經理制則長足發展，“強市長型”市長暨議會制取代“弱市長型”成為市長暨議會制的主要形式，并在其基礎上演化出了市長暨議會制的亞型——CAO制。目前，美國城市根據各自特點采用不同的市政體制，由所在州頒發城市章程(city charter)授權建立。一般說來，25萬人口以上的大城市多采用市長暨議會制；25萬以下的中小城市以城市經理制為主；委員會制主要在少數小城市和縣政府。就絕對數量而言，采用城市經理制的有3 453個城市，占城市總數的49%，居第一位；其次是市長暨議會制，有3 089個城市，占44%；最后是委員會制，有145個城市，僅占城市總數的2%。［1］ 二、 三大市政體制得以確立的成因 在這三種市政體制中，市長暨議會制最先產生，后來在進步運動推動下漸趨完善；城市委員會制和城市經理制則是在進步運動期間產生的全新體制。促成這種現象的原因是多方面的。 市長暨議會制的形成可遠溯到殖民地時期。當時一般是由總督代表英國皇室或由殖民地領主授予城市特許狀，規定市政體制和城市政府的權限，據此所設立的一院制議會，往往集立法、行政、司法于一體，市長、議員和其他主要官員都屬議會成員。美國獨立后，形成二元制的聯邦制政府，各州的權力很大。由于在美國聯邦憲法中對于如何設置地方政府未置一詞，地方政府的設立的權力就自然而然地歸于各州政府名下。各州的具體設置方式五花八門，但基本沿襲殖民時期的做法，立法機構擁有很大權力。進入19世紀以后，由于城市規模擴大和市政服務需求增加，城市行政部門權限有所增強，行政權逐漸從立法機構剝離出來，但受各種政治勢力的干擾，這個過程比較緩慢而艱難。這樣，到19世紀末以前，美國城市所普遍實行的市政體制大體上可視為松散的市長暨議會制，即后來通稱的“弱市長型”市長暨議會制。市政權力偏重于市議會，甚至州議會也往往通過立法的形式干預市政。所以一直到19世紀末，美國市政體制還沒有走上正規。這種先天不足的某種體制性缺陷，在19世紀中期以后美國經濟起飛、經濟機會眾多而社會各界無暇顧及市政權力歸屬時，造成某種權力“真空”，使一些職業政客“城市老板”（City Boss）乘虛而入。這些職業政客利用幫派勢力，通過表面上的合法的手段，拉攏移民的選票，通過市議會選舉入主市政廳，構成后來改革派稱謂的“無形政府”時期。［2］在“城市老板”的控制下，19世紀下半期出現了美國歷史上最嚴重的市政腐敗，這是引發進步運動的導火索之一。 至于如何改革市政府，當時有很好的先例可循。這就是當時在自由競爭的黃金時代嶄露頭角的大企業。大企業的決勝秘訣之一就是企業管理科學化，進而順其自然地成為城市政府所應效仿的對象。學術界和相關部門出版大量論著，探討與宣揚企業化和科學管理思想。而且，地方政府早期畢竟擁有殖民地時期與英國殖民當局抗爭、爭取自身權益的經歷，同時美國革命后在二元制聯邦制政府結構下又享有靈活發展的空間，無形中孕育了較強烈的地方自治傳統。這樣就使后來的市政體制改革有了較充足的理論準備和實踐準備，因此，改革雖步履維艱，但最終仍獲得成功，不僅對城市老板體制造成根本性的沖擊，而且構建出全新的市政體制，成為美國進步運動的一大亮點，在美國市政發展史上寫下濃重的一筆。 上述這些理論準備和實踐經驗，在進步運動所提出的地方政府改革綱領都有鮮明的反映，并在后來的三大市政體制中得到程度不同的體現。［3］主要表現在： 第一，主張城市自治，以排除州立法機構對市政的干預。據此，很多州都制定了城市自治憲章。 第二，增加城市行政部門，尤其是市長的權限，以遏制城市老板通過市議會干預市政。這一點，后來在“強市長”制中有充分體現。 第三，實行短票選舉 和超黨派普選，并與州的選舉分別進行，以杜絕城市老板通過黨派操縱選舉和以分贓制、恩賜官職等手段安插其黨羽，盡量減少城市政府的政治色彩。 第四，起用專門人才治理城市，按企業管理模式進行市政管理，并實行考績制。這一點在城市經理制政府中得到了淋漓盡致的體現。 通過改革，市長暨議會制開始向規范化方向發展，體制性缺陷有了明顯的改觀，形成以“強市長”為主的市長暨議會制。與此同時，兩種全新的市政體制城市委員會制和城市經理制也應運而生，一度出現三大市政體制并立的格局。這樣，把美國市政體制確立的歷史條件進行分析，可以看出，地方自治傳統、二元化聯邦體制下各州相對靈活的政策、立法和行政的分權實踐為三大市政體制的形成打下了較好的基礎；19世紀后期大企業的科學化管理又為其提供了可資效仿的先例；轟轟烈烈遍及全國的進步運動形成的全面改革的大好形勢，則提供了一個契機，催生出新的政府體制。這是一個很好的起點。 三、 三大市政體制的調整與內在運行機制 三大市政體制形成后，只是經歷一些局部調整，基本結構再沒有大的變化，其中最大、也是最有意義的調整是CAO制的出現。 這次重大調整產生于20世紀30年代。當時在舊金山城市出現一場城市章程改革運動，一些人支持繼續實行市長暨議會制，另一些人則主張改為城市經理制，最后，該市于1932年設立了CAO辦公室作為妥協，由此開創了CAO制的先河。所謂CAO，就是為減輕市長的工作壓力，由市長任命一名行政官負責處理城市的日常煩瑣的行政事務，這種行政官員地位僅次于市長，因此被稱為行政次長（Chief Administrative Officer，簡稱CAO）。凡擁有行政次長的市長暨議會制全稱為“兼設CAO的市長暨議會制”(Strong-Mayor-Council Plan with CAO)，但一般為表述方便起見，在沒有特指的情況下，仍通稱其為市長暨議會制。 “二戰”后，CAO制逐漸被更多的城市采用。根據70年代相關統計，30%采用市長暨議會制的城市設有CAO的職位。后來，西部和南部新興地區以及大都市區的郊區也紛紛采用CAO制，與城市經理制政府的分布相同。1999年，根據J.H.斯瓦拉的統計，全國5萬人口以上的實施市長暨議會制的城市中有39%擁有CAO。［4］甚至在很多縣政府，也設有CAO。［5］從此，美國市政體制更趨完善。 設立CAO的原因不難理解，如前所述，設立市長暨議會制的往往是大城市。大城市事務錯綜復雜，集政治、管理職能于一身的市長往往疲于應付，很難找到既是市政管理的專家、又擅長處理政治問題的市長。即使有人同時具備了這兩種素質，也可能不情愿競選和出任市長。更重要的是，市長是選舉(elected)產生的城市行政首腦，既要管理城市日常瑣屑的事務，又要兼顧市內各選區各層次選民的利益，不可能面面俱到。因此，通過任命方式(appointed)產生一個超脫于選民與黨派利益之上的專業人士輔助其處理城市日常瑣碎的事務實有必要。 CAO職能主要集中在三個方面：第一，在市長認可下聘任除市政各職能部門主管以外的其他各級市政官員；第二，協調并監督市政府各行政部門的工作，提出市政預算并監督預算的執行；第三，向市長提供有關市政管理等方面的專業化、技術性的咨詢，其權限低于城市經理制中的市經理。這種CAO只對市長而不對市議會負責，類似于城市經理。在法律程序上，多數城市是通過城市憲章設立CAO，也有城市通過法令和州條例設立CAO職位。CAO的頭銜直至目前尚未統一，或稱管理總監，或稱行政總長。 很顯然，CAO制實際上是城市經理制的衍生形式。盡管CAO不像城市經理一樣擁有行政全權，但在大多數城市，CAO在任命官員、預算等方面的權力還是很大的。正如城市經理的地位隨議會成員變化而變化一樣，CAO的地位也隨著市長的不同而有所變化。有些學者指出，市長與CAO之間比城市經理與市議會之間能夠形成更為緊密的工作關系。［6］在這種體制下，CAO完全對市長負責。不管是城市經理還是CAO的設立，都說明了專業化管理和專業人才在市政管理中的重要作用，符合市政管理邏輯發展的必然選擇。