論文關鍵詞：上海 遺產保護 法律制度 管理制度

論文摘要：城市遺產保護工作是上海城市規劃與建設管理中的一項重要內容。在近20年的探索實踐中形成了一套相對完整的法律與管理制度。文章對這一制度做了全面概述，并對其運作特點和利弊進行了分析。

上海長期以來十分重視歷史建筑和歷史地區的保護工作建立并逐步完善了嚴格的城市歷史文化遺產保護管理制度保護了城市歷史風貌提升了城市品位弘揚了都市文化塑造了城市精神進一步凸現了上海歷史文化名城與現代化國際大都市相互交融的獨特魅力。

上海市現有13處全國重點文物保護單位、113處市級文物保護單位。并于1989， 1994， 1999， 2005年先后分四批確定了663處共2154幢.總面積約400萬m=的建筑為優秀歷史建筑(其中6}處為文物保護單位)

2003年上海確定了中心城區12個歷史文化風貌區包括外灘、老城廂、人民廣場衡山路復興路、南京西路.愚園路.新華路、山陰路.提籃橋.江灣、龍華、虹橋路歷史文化風貌區總面積為27km’占上海市老城區的I/3e2。。5年上海又確定了郊區及浦東新區32個歷史文化風貌區，總面積約14km’。上海的城市歷史文化遺產保護工作已逐步形成了一整套行之有效的法律制度和管理機制。

.上海歷史文化遺產保護制度逐步完獸的歷程…學術研究為先導

早在20世紀5。年代上海就開始著手進行有關城市建筑歷史的三史(古代史.近代史和現代史)調查工作對上海建筑歷史特別是近代建筑歷史有了初步的歸納為后來的歷史建筑保護工作打下了初步的基礎。改革開放后出版的《上海近代建筑史稿》(陳從周.章明編著)和《上海近代城市建筑》(王紹周著)即為這一工作的記錄。

自80年代起學術界對上海近代城市和建筑的研工作逐步展開并不斷深入。}993年羅小未教授指導博士研究生伍江完成博士論文《上海百年建筑史(I 840.1949)并于1997年正式出版。1999年鄭時齡教授的專著《上海近代建筑風格》出版。這些成果使上海城市建筑文化遺產的基礎研究工作走上一個新的臺階。還有阮儀三教授及其領導的國家歷史文化名城研究中心以及同濟大學一批教師和研究生對上海外灘.老城廂、提籃橋等歷史風貌地區和大量歷史建筑所做的長期調查與研究為上海城市建筑文化遺產的保護打下了重要的學術基礎。與此同時有關上海的社會、經濟、歷史、文化等方面的學術研究工作在20世紀90年代出現高潮涌現出一大批學術研究成果并在國內外掀起一場上海熱一。上海學儼然成為一門顯學。所有這些都有力地支持了上海歷史遺產保護工作

1.2率先提出保護名單.頒布保護法規

上海歷史文化遺產保護工作真正全面開始是20世紀80年代。1986年上海被國務院批準為第二批國家歷史文化名城a 1989年在國家建設部和國家文物局的推動下上海在廣泛征求專家意見的基礎上首次提出了優秀近代建筑保護名單。1990年上海市人民政府正式公布了上海市第一批共59處優秀近代建筑(后來又增補至61幢)。由于當時沒有相應的法律法規保障這6}處保護建筑只能被列為上海市文物保護單位并參照文物保護的有關規定進行保護與管理。1991年}2月上海市人民政府頒布《上海市優秀近代建筑保護管理辦法》上海初步形成了由規劃局.房地資源局和文管委共同負責的管理機制。此后按照《上海市優秀近代建筑保護管理辦法》1993年、1999年和2005年上海又陸續公布了第二批175處.第三批}62處.第四批230處優秀歷史建筑一批近代產業建筑和解放以后建成的建筑也名列其中:并由規劃局負責編制保護建筑的規劃控制要求(技術規定)。

除單體建筑保護工作的有序推進之外上海市還較早地開展了歷史風貌特色區域成片保護工作。1991年上海市規劃局開始著手組織編制上海市歷史文化名城保護規劃外灘等日片區域被列為歷史文化風貌保護區。1999年上海市規劃局又組織編制了《上海市中心區歷史風貌保護規劃(歷史建筑與街區)))對199}年劃定的歷史文化風貌保護區明確了保護范圍和要求確定了234個街坊.440處歷史建筑群共計1000余萬平方米的保護保留建筑

1.3進一步健全法制，強化風貌區整體保護

2002年上海又在原保護管理辦法的基礎上通過市人大立法正式頒布了《上海市歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護條例》進一步提高了歷史建筑保護的法律地位并正式在法律層面上明確了歷史文化風貌區的保護同時還將保護建筑的劉像由一94，年以前建成的近代建筑擴大到包括產業建筑在內的具有30年以上的歷史建筑。根據這一條例上海市人民政府于2003年正式公布了中心城區一2片共27km’歷史文化風貌區。上海市規劃局隨即組織編制歷史文化風貌區保護規劃0 2004年《上海市衡山路—復興路歷史文化風貌區保護規劃》編制完成并得到市政府正式批準為上海市歷史文化風貌區保護規劃的編制作了富有開創性的探索0 2005年上海市中心城區一2片歷史文化風貌區規劃全部編制完成并得到市政府的批準同年上海市規劃局又開始著手郊區歷史文化風貌區的劃定工作。32片共141an}的郊區歷史文化風貌區在經過專家反復討論和公共媒體公示后正式劃定。保護規劃的編制工作也隨即開展

2003年一0月上海市召開城市規劃工作會議正式提出建立最嚴格的歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護制度將上海的城市歷史文化遺產工作提上了前所未有的高度。2005年上海市政府正式成立一上海市歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護委員會并下設由規劃局房地資源局和文管會組成的辦公室上海城市歷史文化遺產保護工作又邁入一個新時期。

2上海歷史文化遺產保護的制度與機制

1992年一月l日起開始施行的《上海市優秀近代建筑保護管理辦法》是我國第一部有關近代建筑保護的地方性政府法令。在其頒布實施后的整整「年時間里一直規范和指導著上海近代建筑的保護工作對于上海歷史建筑的保護起到了非常重要的作用。上海保護工作的基本原則(其中最重要者如分類保護原則).制度框架(其中最重要者如規劃、房地.文管三個政府部門共同管理.各司其職的管理模式)自此基本形成

作為一部政府行政法令其法律地位有一定的局限性。同時該管理辦法僅涉及近代建筑的保護對于城市大規模改造中成片歷史文化風貌的保護難以約束。經過兩年多的醞釀和和各方面專家的反復討論zooz年初上海市人大常委會第36次會議正式開始審議由市規劃局等政府部門和有關專家起草的《上海市歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護條例(草案)》。2。。2年7月上海市人大常委會第4一次會議通過該條例并正式公布于2003年一月l日起施行。自此上海的歷史文化遺產保護工作有了一部真正法律意義上的地方性法規這部條例在法律層面上確立了上海歷史文化遺產保護工作的法律制度.管理體制與運作機制

2:保護原則

該條例不僅是對原管理辦法法律地位的提升也更加完善了原有的管理內容與管理制度條例明確了上海歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護工作中統一規劃.分類管理.有效保護.合理利用.利用服從保護一的原則

2.2保護對象

根據該條例上海的保護工作由單體建筑的保護擴展到歷史文化風貌區的保護并明確要求規劃管理部門應組織編制風貌區保護規劃在法律層面上明確了區域保護的要求

條例也擴展了保護對象由原先對建于一949年以前的優秀近代建筑的保護擴展到對建成30年以上的一優秀歷史建筑的保護。條例所確定的保護對象為l建筑樣式.施工工藝和工程技術具有建筑藝術特色和科學研究價值2反映上海地域建筑歷史文化特點3著名建筑師的代表作品斗在我國產業發展史上具有代表性的作坊.商鋪.廠房和倉庫5其他具有歷史文化意義的優秀歷史建筑值得注意的是條例在國內首次提出了產業建筑的保護

2.3分級保護

在歷史建筑保護管理上延續并進一步強調了分類保護原則即根據保護對象的價值及完好程度分為四個保護等級第一類建筑的立面結構體系.平面布局和內部裝飾均不得改變第二類建筑的立面.結構體系.基本平面布局和有特色的內部裝飾不得改變其他部分允許改變第三類建筑的立面和結構體系不得改變建筑內部允許改變第四類建筑的主要立面不得改變其他部分允許改變

2.4仍存在的問題

《上海市歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護條例》為上海城市歷史文化遺產的保護設定了基本法律框架為上海歷史文化風貌區與優秀歷史建筑保護工作提供了有力的法律保障同時也留下了一些管理上難以處理的矛盾目前上海市在歷史文化遺產保護的保護管理是采用由規劃.房地文物三個部門分工.協同管理的體制n文物部門負責文物保護單位的保護管理房地部門負責優秀歷史建筑的保護管理規劃部門負責歷史文化風貌區和上述保護建筑的規劃管理但由于文物管理執行的是文物法文物法中的一些規定難以適用于還處在使用狀態中的歷史建筑而條例中的一些行之有效的規定又與文物法的個別條款不盡一致這樣對于那些已被確定為文物保護單位的保護建筑就面臨著適用法律上的矛盾。為加強各有關行政管理部門的協調上海市政府在原有三部門溝通協調機制的基礎上專門設立了保護委員會辦公室「使三個政府部門能夠有一個常設的協調機制

3上海城市歷史文化保護制度的實施與操作

3.」規劃管理

《上海市歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護條例》為上海的保護工作制定了一個總體框架但在具體管理中還必須有細化了的規定與要求。首先是必須針對歷史文化風貌區編制具有法律地位的保護規劃對各保護建筑制定明確的規劃管理技術規定對每一幢保護建筑提出明確的保護要求

在規劃管理上上海逐步形成了歷史文化名城保護規劃(總體規劃).歷史文化風貌區保護規劃(詳細規劃)單體保護建筑規劃與建設管理及風貌區建設項目管理等不同層面規劃管理內容其中控制性詳細規劃是最重要的一個環節。它既是對城市歷史文化遺產保護總體要求的具體體現又是具體建設項目規劃管理的直接依據。 2004年上海市規劃局以《衡山路一復興路歷史文化風貌區保護規劃》為試點組織開展了歷史文化風貌區控制性詳細規劃的編制工作為全面開展中心城區的風貌區保護規劃提供了范本目前上海中心城區一2片歷史文化風貌區的控制性詳細規劃已全部編制完畢并獲得市政府的正式批準

同時上海市規劃局還會同市房地部門和文管部門編制完成了文物保護單位和各優秀歷史建筑的技術管理規定和規劃控制要求為單體保護建筑的保護與規劃管理提供了依據

3.2建筑管理

根據《上海市歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護條例》市房屋土地管理部門負責優秀歷史建筑的保護管理為此市房地資源局組織制定了各保護建筑的具體保護要求并負責將保護要求和保護義務書面告知房屋所有人.使用人和有關物業管理單位「保護建筑若發生轉讓.出租行為轉讓人出租人有義務將保護要求書面告知受讓人.承租人受讓人.承租人應承擔相應的保護義務。若需對保護建筑進行修繕或有任何改擴建等改變保護建筑現狀的行為必須得到有關部門審核批準。若僅涉及建筑內部使用性質和室內布局由市房地部門負責審核批準若涉及改變建設工程規劃許可證核準內容(如改變建筑的平面布局立面形式.主體結構.面積.層數高度等)則必須得到市規劃局的審核批準。對于擅自拆除.遷移或不符合保護要求進行修繕的行為房地管理部門有權責令其限期改正恢復原狀并可對擅自拆除者處以相當于被拆建筑重置價三到五倍的罰款對擅自遷移者處以相當子被遷移建筑重置價一到三倍的罰款對違反保護要求修繕者處以該建筑重置價犯%以下的罰款

由于條例不涉及文物保護單位因此保護建筑屬文物保護單位的其保護管理由市文物管理部門根據文物法并參照《上海市歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護條例》負責管理。對文物保護單位的修繕工程若涉及改變建設工程規劃許可證核準內容的也必須得到市規劃局的審核批準4上海市歷史文化風貌區保護規劃

根據《上海市歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護條例》上海市城市規劃管理局從2003年起開始著手組織編制并于2005年完成了各風貌保護區的保護規劃這一規劃的編制完成并得到市政府的及時批準為上海城市歷史文化遺產保護提供了嚴格.規范并具有很強操作性的依據

4:創新編制模式，強調整體保護，細化控制指標

該規劃屬于控制性詳細規}}l層面但又希望超出一般的控制性詳細規劃深度它不僅要包括一般控詳規劃的內容(如用地性質與建設容量控制.道路交通.市政設施.綠化景觀.公共設施配套等)同時更突出保護的要求(如保護要素的認定.保護對象的分類風貌街道與空間的保護等)建筑尺度適宜且密度適中是歷史文化風貌區的一大特點因此規劃明確風貌區內嚴格控制建筑總量核心保護區內堅持原拆原建即嚴格保持現有建筑總量并嚴格控制風貌區內新建建筑的高度

城市歷史文化風貌的保護不等于最有保護價值的建筑單體的保護真正意義的城市保護是整體意義的保護。它不僅包括那些重要建筑物的保護也包括那些重要建筑物所在整體環境的保護特別是完整歷史街區的保護。除建筑物外道路和街巷格局街道尺度.街廓景觀.城市空間肌理.地塊尺度與形狀、綠化環境.墻面裝飾.地面鋪砌.典型材料和色彩等等都是保護的要素「

在建設控制方面規劃首先將風貌區劃分為核心保護區和建設控制范圍。核心保護區內的建設行為受到更為嚴格的控制一般不允許大規模建設且堅持原(面積.高度)拆原建原則。在建設控制范圍內明確只有允許建造的范圍需要整體規劃的范圍和一般歷史建筑.‘其他建筑拆除后的空地內才有可能允許新建.改建和擴建行為在建筑高度控制萬面按沿街建筑高度一非沿街建筑高度.相鄰建筑高度和住宅建筑高度來控制。在建筑密度方面更多考慮地塊原有密度.周邊地區平均密度等因素進行控制且規劃建筑密度不得超過本街坊現狀建筑密度的ioi以確保原有城市肌理得到延續.為保證原有街道尺度和界面得到延續允許在建筑退界.后退紅線.綠化覆蓋率等方面適當突破一般規劃技術規定。

毛2通過規劃控制，保證整體風貌達到.大程度保護

該規劃的一個重要特點是對風貌區內所有建筑進行分類用歷史的眼光細致地對規劃區域內的每一座建筑進行分類在認真的甄別與鑒定的基礎上明確每一座建筑的留.改牛fit生質。事實上法定保護建筑只能保護非常有限的一部分優秀建筑。而僅有少量保護建筑是不可能真正保護和延續城市的整體歷史文化環境的。因此必須在更大范圍內保留那些有歷史文化特色構成風貌特征的大量背景建筑一并通過規劃審批程序確保其法律地位同時使其具有極強的可操作性。這次規劃除法定的保護建筑外對其他所有建筑是保留還是允許拆除都予以明確。充分考慮規劃及房屋土地管理的操作性將風貌區內所有的建筑劃分為保護建筑.保留歷史建筑.一般歷史建筑.應當拆除的建筑和其他建筑五類。具體地說就是所有的各級文物保護單位和上海市優秀歷史建筑都屬于保護建筑其他具有較高保護價值或風貌特征明顯的歷史建筑在本規劃中被列為“保留歷史建筑規劃要求予以保留.一般不得拆除。其他歷史建筑(主要指建于一949年以前房屋質量較差但卻是整個區域歷史風貌的重要組成部分)被稱為一般歷史建筑允許拆除重建但重建建筑一般要求原面積原高度且必須與原有風貌相協調第四類建筑為一應當拆除建筑-即那些與歷史文化風貌不協調的各類違章搭建.危棚簡屋。第五類稱之為其他建筑即各類合法建造的多.高層建筑雖與歷史文化風貌不協調但暫時沒有條件拆除或不可能拆除的。這種分類使得風貌區內每一幢建筑留.改拆的整治措施都得到了明確的落實」

4.3確立分街坊圖則.確保規劃落地

在規劃文本上的最突出之處是分街坊圖則。風貌區內所有街坊均設單頁。規劃的所有控制要求和控制指標都在每一幅街坊單頁上明確表示每一幢建筑.每一條街巷每一個空間.每一片空地和每一處庭院的規劃控制要求都在圖上清楚標識。尤其是對建筑保護分類(留改.拆性質).可建設用地范圍內的容量要求具體的建筑高度控制等圖上都應有明確規定這種圖則表達方式非常便于日常規劃管理已在目前的規劃管理中發揮了非常積極而有效的作用。

4.4建立特別論證制度.杜絕抽自改變規劃

制定好的城市規劃從來都不是一成不變的。規劃的實施是一個動態的實現過程。問題是如何保證規劃變更的科學性.權威性和合法性為保證規劃的有效實施同時也為能使規劃隨著外部條件的變化而具有一定的靈活性規劃中特別設計了專家特別論證制度一。也就是說任何一個需要改變規劃的決定都必須經過專家組的專門論證后方可做出而對該專家組的組成成員有明確的規定其一半以上的成員必須來自市政府批準的保護專家委員會。將規劃變更納入合法程序這對于改變目前我國城市規劃管理中隨意更改規劃的現象將是一個有效的探索。

隨著社會經濟和城市建設的發展越來越多的人認識到歷史文化遺產保護的重要性.艱巨性和迫切性。 建設是發展保護也是發展一這一觀念已在政府部門和社會各界得到越來越多的共識。而健全法律制度完善政府管理機制是做好城市文化遺產保護工作的重要保障。我們有理由相信隨著保護意識的不斷增。強隨著法律制度的不斷健全隨著體制機制的不斷完善卜海的城市遺產保護工作一定會越做越好。