論文關鍵詞：開發 落后地區 法律對策

內容提要：美、日、意三國在開發落后地區的過程中。法律自始至終起到了驅動、促進、規范和保障的巨大作用。分析和研究其中的經驗和教訓，我國西部開發的立法工作具有重要的借鑒意義。

地區發展不平衡.是篷氛和社薈關盜帶弱二手普易現象，也是影響國家安定、民族團結和社會穩定的一個重要因素。因此，世界各國都普遍重視落后地區的開發和建設，以保持地區經濟的協調發展。如果說早期各國在開發過程中帶有一定的掠奪性，那么在現代的開發過程中則普遍注重法律手段的運用:美國、日本和意大利三國開發落后地區的模式非常典型，法律自始至終起到了驅動、促進、規范和保障的積極作用。分析和研究其中的經驗和教訓，對于加快我國西部開發的立法進程，從而保障開發活動沿著法制化軌道健康運行，具有特別重要的意義。

一、美國開發西部的法律對策

1.土地立法

在美國，自由土地的形成乃是整個西部發展問題的核心，因而土地立法則是開發立法的中心內容。自1784年以來，美國國會先后制定了多項土地法令，且經過多次的立、改、廢，使之日趨完善和成熟。

最初，在確認土地國有化的基礎上，在西部設立過渡性的“’領地制度“，并將西部“公共土地、卜對自由移民開放。由此揭開了西部開發的新篇章。在公地出售方面.1800年5月通過了哈利遜土地法案，一下子把土地出售的單位由1785年土地法規定的6剎)英畝降為32D英畝，由此開始了美國歷史上所謂的“1800年革命，卜這個法案明顯地刺激了公地出售，被認為是美國公共土地政策向民主化轉變的開始，并為“西進運動的全面發展提供了重要的條件。1800 1804和1820年的土地法，又三次放寬聯邦關于西部土地的政策，把一次購買土地的限額從320英畝再降到80英畝。與此同時，把負責處理公共士地的管理機構土地局從.81?年的8個增加到1819年的]19個，到1834年又增加到35個，從而加強了對土地的管理。此外，為解決拖欠地款現象，從1806到1832年，國會曾制定一系列“救濟法’卜，以幫助購地者解決拖欠地款問題:154年國會通過的“地價遞減法’，對土地售價作出了進一步的優惠。與此同時，1862年林肯總統頒布的(宅地法)中采用更為革命的措施，規定宅地者只需交納10美元的手續費即可申請領取L60英畝宅地。此舉實際上就是無償地給每一個定居者分配一份宅地:這樣一來就免除了拓荒者購地的經濟負擔，他們可以把用于購買土地的財富轉作資本，從而助長了拓荒農業向商品生產演變的勢頭，促進了西部其他行業的發展，堆動著西部開發向廣度和深度發展。

2.其他相關立法

首先，是與西部土地開發本身有關的立法。其一，是19109年通過的(擴大宅地法》，它允許在大多數西部州把宅地擴大到3’’D英畝，并且移民只需把80英畝成功耕種5年就能取得所有權:此法對西部的開發起了極為重要的作用。其二。是1873年3月3日通過的‘鼓勵西部草原植樹法案》。此法規定，任何人只要在自己的地產上種植4(1英畝樹并保持10年以上，就可獲得160英畝聯邦土地。其三，是1877年3月3日頒布的‘沙漠土地法)。該法規定，如果移民在產權申請登記后三年內灌溉了土地，即可按每英畝25美分的價格購得英畝土地。由此可以看出，聯邦關于土地開發的法律政策，已經超越出單純的農地墾殖的范圍，而開始把它與水土保持和土壤改造聯系起來。

其次，是與礦產開發有關的立法。美國礦業土地立法開始于1785年條例，該法令規定:將所有金。銀、鉛礦區的保留給政府，以便在國會指導下出售或作其他處理。1904年法令決定“出租’.保留的鹽田月年、1916年出租政策涉及范圍進一步擴大到所有公共土地上的礦產地。從1929年起，聯邦礦產土地法的演變進人第三階段，這一年通過的法令決定公開出售密蘇里被保留的鉛礦產地及附近的土地，但其他大量的礦產地仍然采取出租的辦法。1645年波爾克總統向國會提議，把礦產地投放市場，而把它的處理權從陸軍部轉給“土地總局’。這項提議在1846，1847、和1864年的法令中逐步推廣，直到186E年才得到全面實施。這年7月21日通過的一個法令決定:“公共土地上的礦產地，包括已測量和未測量的礦產地，都將被勘測和占領，井對所有美國公民開放。”這項法令的實施，表明公共土地出售的政策已擴大到礦產領域，是推動美國采礦業按資本主義方式開發的決定性步驟。

第三方面的立法，是以“土地授予”促進西部交通運輸業的發展。這方面的授予始于18?3年，當時俄亥俄首次獲得第一份授地，用于修筑從伊利湖的邁阿密到康涅狄格西部保留地的公路。1828年，這種授地原則又拓寬到運河建設和河流改造，最早得到這種授地的地方在沃爾什河和田納西河，目的是要改進航運條件。1833年，這類授地的范圍再一次擴大到鐵路建設事業。自19世紀20年代起，聯邦的土地授于政策成為西部交通運鈾業發展的重要動力。

第四方面的立法是有關土地保留間題。它涉及水利、礦山、森林、公園等方面用地的保留。“保留地”的設置在一定程度上防止了對國土的破壞性開發，同時也為以后更好地利用這些土地提供了可能。可見，“保留、’也是為了開發，它是聯邦以“公共土地’為中心的西部政策走向成熟的重要標志。

3.區域性綜合開發立法

1933年羅斯福總統決定開始實施“新政”，并把編小地區經濟發展差距作為壞新政’的重要內容之一。在總統的建議下、國會于1933年5月通過了(麻俊淺灘和田納西流域開發法)、該法的實施有力地促進了該區域經濟的整體發展。為了促進落后地區經濟的進一步發展，美國又于1961年頌布實施了(地區再開發法)，并依法設立了地區再開發管理局，負貴組織和領導開發活動:經過了長期的努力奮斗，西部地區經濟不斷發展，東西部地區差距逐漸編小，區域間經濟發展日趨協調，有力地促進了美國綜合國力的迅速增強。

二、日本開發北海道的法律對策

在東該四島中，北海道為第二大島。主島面積78 ， 053平方公里，連同周邊所屬小島共78，513平方公里。人口密度最低，空閑土地較多。氣候冬季嚴寒夏季溫和，年積雪期約四個月。北海道資源豐富，森林覆蓋率達7096，發展海洋漁業、伐木業、乳牛業、養馬業及甜菜、馬鈴薯種植業均具有得天獨厚的條件，煤炭儲量約占全國的一半，石棉、汞、金、鉛、銀等儲量也相當可觀。但由于氣侯寒冷等原因，導致開發力量不足，經濟、社會的發展與其他三島相比明顯滯后。

“二戰”后，日本政府決定對北海道進行有計劃、有步驟的開發:1950年制定了(國土綜合開發法)和(北海道開發法)。將北海道列為國家國土開發的重點，運用法律手段推進和保障開發措施的實施。此后，日本還頒布實施了大量有關的法律和法規，僅1979年出版的(國土立法)就收人國土開發基本法達126件。諸如(國土綜合開發法)(195。年少、(國土調查法)(1951年)、(國土利用法》(1974年少、(水利資源開發促進法)自961年)、(林業基本法)似964年)。(農業基本點)(1964年少、(水產資源保護法)(1951年)、(新草地法) 1951年)等等。

隨著這一系列法律和法規的貫徹和實施，北海道的經濟很快發展起來，成為農牧漁業生產的基地、與其他三島的發展差匹迅速縮小，在國內的經濟地位不斷提高。據統計，從1951年到1971年、牛的存欄數凈增527，840頭。另據統計，到1979年廠牛奶產量占全國的32%，小麥產量占31%.薯類產量占44 %漁業產童占313%，農牧漁業產品的加工工業也相應地發展起來了，產值占當地工業總產值的。同時，礦產資源的開采和加工業也得到了長足發展。并形成了工業城市、還建成了港口。此外，隨著北海道知名度的提高。其優美的自然風光和獨特的氣候吸引著國內外游客，旅游業悄然興起，并成為一項重要產業。這一切都標志著日本在北海道的開發是成功的。 三、意大利開發南方的法律對策

意大利南北方在經濟社會發展水平上的不平衡由來已久。從1950年開始，意大利政府決定對南方進行大規模有計劃的干預開發，至今已經歷了四個階段，先后頒布實施了20多件法律和法規，在不同的階段采取了不同的措施，為驅動南方的工業化進程提供了強有力的動力。

第一階段(1950一1957)1950年5月10 意大利頒布第645號法律，決定成立’‘南方公共事業特別工程基金局”，簡稱“南方基金局’“。南方基金局的成立，對于開發南方、促進南方工業化進程具有特別重要的意義，其任務是統一協調政府機關開發南方的各項工作。它的成立標志著政府對南方大規模特別干預的開始。這一階段國家對南方的特別干預主要在于以下兩個方面:一是進行土地改革;二是大規模修建基礎設施、為今后工業發展創造必要條件。

第二階段(1958一1975)。根據1950年第64號法律規定，自1958年開始，意大利政府對南方特別干預的重點從大規模興建基礎設施轉向大力促進工業發展，并且以發展重工業為主。根據1957年頒布的第634號法律，政府在南方先后設立了10多個“工業發展區”，井出臺多項優惠政策，從而有力地推動了南方工業化的快速發展。同時，這一階段的教訓也是深刻的:一方面忽視了對南方本地原有中小企業的支持，使許多企業發展受挫:另一方面國家參與制企業在此后普遙陷入困境，成為國家財政的一個沉重負擔。

第三階段(1976一1984)。這一階段憊大利政府對南方進行特別干預的重點是發展中小企業和解決失業問題。1976年頒布實施的第183號法律規定，改革以往單純依靠大企業來促進南方工業化的作法，而由政府提供撥款和優惠貸款發展中小企業。1976 -1984年，國家給南方用于發展中小企業的財政撥款共計3)億里拉。

第四階段(19$5年以來)。1984年8月6日頒布的總統令宣布。清算南方基金局:為了更好地協調南方干預活動，1986年3月1日頒布的第64號法律，決定在總理府中成立由南方事務部長領導的南方局、下設執行機構南方發展促進公司和其他相關機構:南方局的設立，標志著意大利政府對南方的干預更加制度化、系統化了，同時也標志著于預活動向綜合性和高層次轉變。第64號法律明確規定了新的干預目標即促進落后地區經濟社會的協調發展，促進、保護和發展生產，推動技術革新，同時還進一步放寬了對南方工業企業的優惠政策。

這一系列法律措施的頒布實施。規范和保障著南方開發活動的健康發展，有力地促進了南方的發展，使南北方差距不斷編小，也使整個國家經濟社會的發展日趨協調，從而使意大利成為當今世界上主要的工業化國家之一。

四、我國西部開發的立法問題

朱榕基總理在九屆人大三次會議上所作的(政府工作報告)中指出:“實施西部大開發，加快中西部地區發展，是黨中央貫徹鄧小平關于我國現代化建設‘兩個大局’戰略思想，面向新世紀作出的重大決策。這對于擴大內需、推動國民經濟持續增長，對于促進各地區經濟協調發展，最終實現共同富裕，對于加強民族團結、維護社會穩定和鞏固國防，都具有十分重要的意義。實施這個重大決策，是一項系統工程和長期任務，既要有緊迫感，又必須統籌規劃，突出重點，分步實施，防止一哄而起。”根據朱總理這一講話精神，借鑒美、日、意三國開發落后地區的有益經驗，筆者認為，我國在實施西部開發的過程中，必須堅持立法先行，走法制化道路，充分運用法律手段，依法促進、規范和保障開發活動健康有序地進行，盡量少走彎路，減少不必要的失誤。

立法是社會主義法翻的荃礎環節。它要求立法機關依照法定程序，及時制定有關法律，建立起符合社會發展需要的比較完備的社會主義法律體系，從而使國家政治生活、經濟生活、社會生活各個方面的活動都能夠有所遵循。目前，西部開發的令槍已經發出，基礎設施建設、退耕還林還草等開發活動已經或將要大規模展開，立法工作顯得嚴重滯后，無法可依的弊端已初露端倪。已經井仍將翻約開發活動的健康發展。決策機關應當高度重視立法工作.立法機關則應當加緊進行調查研究，加快立法進程。盡快出臺一系列相關法律和法規，以滿足開發工作的迫切要求。

筆者認為，在目前時間非常緊迫的情況下，為了加快立法速度，西部開發的立法工作可以按照統一規劃、分頭工作的方式進行，即由全國人大常委會提出立法原則，并在這一原則的指導下，由全國人大常委會、國務院和地方人大根據各自的立法權限及時制定出適應不同層次需求的法律和法規。具體設想如下:

全國人大常委會負責制定西部開發的基本法一一氣西部開發法。其內容包括;1.西部開發的指導思想和基本原則;2.西部開發的組織領導機構及其職責;3、西部開發專項基金設立、補充、管理和使用;4西部地區的自我發展;5.國家有關部門及東部地區的援助;等等。同時，全國人大常委會還應盡快拿出有關西部開發的立法原則。

國務院負貴制定行政法規。根據朱榕荃總理在九屆人大三次會議上所作的(政府工作報告)中的精神，當前和今后一段時期，要集中力量抓緊以下幾個方面的行政立法:一是基礎設施建設立法;二是生態環境保護和建設立法;三是優勢產業和高新技術產業開發立法;四是科技和教育事業發展立法;五是擴大對外開放立法。

西部地區的地方人大負貴制定地方性法規。地方立法部門應從當地的實際出發，根據本地區開發工作的需要，充分利用地方立法權，抓緊翻定一些開發工作急需的具有地方特色、符合本地區實際的地方性法規。同時，地方人大還應根據國家立法制定一些相應的實施細貼。