內(nèi)容摘要：

中日韓三國社會(huì)保障制度的安排與變遷大都經(jīng)歷了從無到有，從低到高，由點(diǎn)到面，隨經(jīng)濟(jì)增長，穩(wěn)步提高的發(fā)展軌跡。制度的安排與變遷都是在權(quán)威政府的主導(dǎo)下完成的，隨不同時(shí)期的國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略而呈現(xiàn)階段性特征。制度變遷的內(nèi)生變量源自于民眾在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段對(duì)社會(huì)保障制度的不同層次的需求，這項(xiàng)需求隨政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的演變逐步上升為一項(xiàng)政治訴求，并推動(dòng)著三國社會(huì)保障制度發(fā)展與完善。

關(guān) 鍵 詞：社會(huì)保障 制度安排權(quán)威政府 合法性

一、制度安排與變遷內(nèi)生變量：制度需求

1. 現(xiàn)代社會(huì)對(duì)社會(huì)保障制度的天然需求

制度是一個(gè)社會(huì)博弈規(guī)則，更正式地說是人們制定的規(guī)范人們相互關(guān)系的約束條件，是達(dá)到某種均衡的機(jī)制。青木昌彥認(rèn)為制度可以概括為一種博弈均衡，是有限理性和具有反思能力的個(gè)體構(gòu)成的社會(huì)長期經(jīng)驗(yàn)的產(chǎn)物。[1]制度安排是管束特定行動(dòng)模型和關(guān)系的一套行為規(guī)則，社會(huì)保障制度通常被認(rèn)為是正式的制度安排。任何制度安排經(jīng)濟(jì)和安全兩個(gè)基本目的。因此制度可以設(shè)計(jì)成人類對(duì)付不確定性和增加個(gè)人效用的手段。在現(xiàn)代社會(huì)里，由于失業(yè)、貧困、疾病等社會(huì)與自然風(fēng)險(xiǎn)因素的存在與惡化，使人們不得不考慮個(gè)人與安全與福利。另外人們?cè)趯ふ耀@利機(jī)會(huì)的過程中希望效率的差異不會(huì)導(dǎo)致生存環(huán)境的惡化與秩序的混亂。因此不管人們是否情愿，他們都需要通過制度來促進(jìn)他與其他人的合作，從而為確保年幼和年老時(shí)的安全作好準(zhǔn)備，拉平隨時(shí)間而變化的收入和消費(fèi)水平，并獲得風(fēng)險(xiǎn)和災(zāi)難的保障。社會(huì)保障制度呼之欲出。

2. 對(duì)福利權(quán)的普遍追求在現(xiàn)代社會(huì)里演變?yōu)橐豁?xiàng)政治訴求

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人們普遍期待能分享經(jīng)濟(jì)增長的果實(shí)，因此迫切希望提高自己的生活水平。現(xiàn)代社會(huì)的競(jìng)爭(zhēng)壓力加劇了人們生存的風(fēng)險(xiǎn)與不確定性，不可預(yù)料的天災(zāi)人禍仍然威脅人們追求幸福。業(yè)已建立的社會(huì)保障制度由于剛性增長特征使人們對(duì)社會(huì)保障制度不斷提高新的要求，并與對(duì)政府的政績(jī)?cè)u(píng)估標(biāo)準(zhǔn)掛鉤。民主政治的發(fā)展也使公民有正常的渠道表達(dá)這一政治意愿。即使在專制獨(dú)裁的權(quán)威政府統(tǒng)治之下，政府由于需要用政績(jī)換取政府的合法性，也不得不滿足這一政治訴求來換取民眾支持。韓國軍政府長期頂住民眾增加社會(huì)福利的壓力，但在1988年由軍政府轉(zhuǎn)變過來的盧泰愚政權(quán)為贏得民心，穩(wěn)定政局，在國內(nèi)消失了財(cái)政赤字后，開始將社會(huì)保障由口號(hào)轉(zhuǎn)為落實(shí)。中國農(nóng)民由于長期處于社會(huì)保障制度的邊緣之外，在他們失去基本生存資源——土地以后，頻頻上訪甚至用生命喚醒政府的關(guān)注。為保障農(nóng)民的權(quán)益，在中國浙江、江蘇等一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)已將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)居民最低生活保障范圍，一些地方政府積極探索將農(nóng)民納入各種保險(xiǎn)體系之中。

二、制度安排與變遷的推動(dòng)者——權(quán)威政府

在所有制度安排中，政府是最重要的一個(gè)。政府可以采取行動(dòng)來矯正制度供給不足。通常制度變遷有兩種類型，一是誘致性制度變遷，二是強(qiáng)制性制度變遷。[2]誘致性制度變遷指的是現(xiàn)行制度安排的更變或代替，或者是新制度安排的創(chuàng)造，它是個(gè)人或一群人，在響應(yīng)獲利機(jī)會(huì)時(shí)自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)行。誘致性制度變遷必須在某種原有制度安排下無法得到的獲利機(jī)會(huì)引起。與此相反，強(qiáng)制性制度變遷由政府命令和法律引入和實(shí)行。強(qiáng)制性制度變遷可以純粹因在不同選民之間對(duì)現(xiàn)有收入進(jìn)行再分配而發(fā)生。誘致性制度變遷在中日韓三國社會(huì)保障制度的建立與完善過程中并不顯著，相反他們正是在政府推行強(qiáng)制性制度變遷的過程中迅速完成。這里面既有制度安排的自身因素，也有各國的國情安排。

1. 制度安排與變遷對(duì)政府的天然需求

對(duì)于任何制度性的服務(wù)而言，總有許多制度安排能實(shí)現(xiàn)這種功能，因此對(duì)制度安排的選擇將考慮對(duì)費(fèi)用和效益的計(jì)算。制度安排費(fèi)用中包括組織費(fèi)用、維持費(fèi)用以及強(qiáng)制執(zhí)行這種特殊制度安排所包含的規(guī)則費(fèi)用。人的理性驅(qū)使人們尋找以最少費(fèi)用獲得最大收益的制度安排。從某種現(xiàn)行制度安排轉(zhuǎn)變到另一種不同制度安排的過程是一種費(fèi)用昂貴的過程，除非轉(zhuǎn)變到新制度安排的個(gè)人凈收益超過制度變遷的費(fèi)用，否則就不會(huì)發(fā)生自發(fā)的制度變遷。制度變遷通常需要集體行動(dòng)，制度因此可以視為社會(huì)運(yùn)行必不可少的公共物品，通常公共物品不能由私人生產(chǎn)或供給，私人交易市場(chǎng)不能實(shí)現(xiàn)公共物品的最優(yōu)配置，另外公共物品供給的規(guī)模性決定了資本投入的規(guī)模性，一般單個(gè)資本進(jìn)入公共經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域往往會(huì)無能為力，相對(duì)于私人而言，政府具有不可比擬的優(yōu)勢(shì)。首先政府擁有稅收的自然壟斷特權(quán)，可以形成龐大的財(cái)政收入，通過公共部門形成公共物品的供給能力。因此在制度設(shè)計(jì)與組織實(shí)施所需要的制度成本中，政府具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。其次，在制度變遷的過程中，政府可以排除意識(shí)形態(tài)的干擾，調(diào)和利益集團(tuán)的沖突以及突破社會(huì)科學(xué)知識(shí)的限制，以最小的成本代價(jià)將新的制度安排代替舊的制度安排，并能保證整個(gè)社會(huì)制度結(jié)構(gòu)大體保證穩(wěn)定。制度安排與變遷對(duì)政府的天然需求是不分社會(huì)制度、意識(shí)形態(tài)的，在這一點(diǎn)上東西方國家都沒有任何差異。

2. 權(quán)威主義政府的時(shí)代選擇與制度安排中的主導(dǎo)者角色

（1）權(quán)威主義成為歷史選擇

中日韓在建國初期都面臨社會(huì)穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩大難題，另外三國都有一個(gè)共同的目標(biāo)——現(xiàn)代化。一個(gè)走向現(xiàn)代化的國家的前提條件是政治安定，而政治安定需要政府權(quán)威來保障。落后國家現(xiàn)代化是一個(gè)被“壓縮的過程”，公平與效率兼顧，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)協(xié)調(diào)、社會(huì)福利等問題并存，社會(huì)承受著巨大的壓力。一般落后國家的權(quán)威政府，相對(duì)于本國單個(gè)經(jīng)濟(jì)主體具有超前意識(shí)與先進(jìn)思想文化以及強(qiáng)烈民族責(zé)任感。可以通過一定強(qiáng)制力輔之以誘導(dǎo)性、扶助性政策，用“看得見的手”開發(fā)、培養(yǎng)、完善市場(chǎng)體系，調(diào)節(jié)配合市場(chǎng)這只“看不見的手”，調(diào)動(dòng)、集合、配置、開發(fā)、優(yōu)化各種資源，盡快挖掘國家的后發(fā)優(yōu)勢(shì)，完成學(xué)習(xí)、創(chuàng)新過程、快速地產(chǎn)生新質(zhì)生產(chǎn)力和轉(zhuǎn)換生產(chǎn)方式，迅速提高本國的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，用最少的時(shí)間走完西方現(xiàn)代化的道路。權(quán)威主義于是成為三國在國內(nèi)外現(xiàn)代化環(huán)境的壓力下一種特殊政治選擇。中國選擇了以堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，發(fā)展生產(chǎn)力提高人民生活水平為宗旨的發(fā)展道路。韓國則選擇了以官僚權(quán)威主義的政府形態(tài)，以經(jīng)濟(jì)第一為旗幟，依靠軍人獨(dú)裁統(tǒng)治，尋求穩(wěn)定與發(fā)展。日本經(jīng)過美國的改造，從1955年起在自民黨長期單獨(dú)執(zhí)政的“55體制”下，形成了獨(dú)特的日本式的政治權(quán)威加議會(huì)民主的政治體制，使日本政治在一定程度上具有東方國家強(qiáng)制穩(wěn)定的特色。

（2）權(quán)威主義的政治特征

權(quán)威主義是有限一元或有限多元政體，權(quán)力集中在個(gè)人或少數(shù)精英集團(tuán)手中。權(quán)威主義政府的政治決策具有實(shí)用主義色彩，其政治行為不受任何固定思想觀點(diǎn)的束縛。在權(quán)威主義政體中一般排斥公民政治參與，權(quán)力中心對(duì)各社會(huì)集團(tuán)是封閉的。因此權(quán)威主義是以犧牲自由與民主的代價(jià)換取集權(quán)與穩(wěn)定，但同時(shí)又不同程度地推行了一套社會(huì)改良政策，以防止過度的兩極分化，保障窮人的最低需要。

權(quán)威主義政治一般具有：政治穩(wěn)定性、政府理性、政府效率性與政府自律性等特征。具體到中日韓三國，又表現(xiàn)出各自的特點(diǎn)。中國形成以中國共產(chǎn)黨為核心的領(lǐng)導(dǎo)力量，以一黨專政維護(hù)政治的穩(wěn)定性，以經(jīng)濟(jì)業(yè)績(jī)換取政府合法性，強(qiáng)調(diào)用發(fā)展經(jīng)濟(jì)來解決前進(jìn)中的問題，逐步淡化意識(shí)形態(tài)的控制，通過漸進(jìn)的民主增量向民主政治邁進(jìn)。日本在自民黨一黨執(zhí)政的體制下，把經(jīng)濟(jì)增長的高速化和極大化作為戰(zhàn)后日本國家發(fā)展戰(zhàn)略的基本指導(dǎo)思想和理念，并滲透到日本的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、教育領(lǐng)域及其政策實(shí)踐的全過程，在此期間日本形成了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)加政府調(diào)控的政府行政主導(dǎo)型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式，影響極其深遠(yuǎn)。韓國選擇官僚權(quán)威主義形態(tài)，以軍事獨(dú)裁維護(hù)政治穩(wěn)定性，以經(jīng)濟(jì)第一獲取政府合法性，以專家治國提供管理有效性，以政府干預(yù)體現(xiàn)政府政策的連續(xù)性，以官民合作保持社會(huì)的一致性。

（3）權(quán)威主義下的國家中心主義

國家中心主義是關(guān)于中央集權(quán)政治結(jié)構(gòu)在社會(huì)保障制度形成和發(fā)展的過程中的地位與作用的一種分析方法與理論表述。[3]在權(quán)威主義國家中，國家中心主義表現(xiàn)得尤為突出。在這些國家中，社會(huì)保障政策有如下特征：

第一、政府對(duì)社會(huì)保障政策的制訂具有獨(dú)立的、主動(dòng)的地位，不會(huì)因各階級(jí)與利益集團(tuán)的影響而改變。國家領(lǐng)導(dǎo)者擁有自己的議程，不會(huì)因各階級(jí)與利益集團(tuán)的偏好而改變，政府官員通常超前于各種利益集團(tuán)的壓力而實(shí)施新政策。在這一點(diǎn)上，韓國政府長期表現(xiàn)出強(qiáng)硬姿態(tài)。盡管民眾長期呼吁全面建立社會(huì)保障制度，但政府在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)認(rèn)為社會(huì)保障支出是消費(fèi)基金，不利于積累，一直遲遲不落實(shí)社會(huì)保障制度。

第二、公務(wù)員在社會(huì)保障政策制訂的過程中占有重要的地位。公務(wù)員作為政策傳播的工具，由于其專業(yè)知識(shí)而成為在制度制定與變革方面影響力巨大的技術(shù)專家。官僚機(jī)構(gòu)作為追求自身利益最大化的利益集團(tuán)，通過增加政府在養(yǎng)老保障和其他形式社會(huì)福利計(jì)劃方面的支出，在社會(huì)福利立法中分享特殊的利益。

3．權(quán)威政府的合法性

政府的合法性，一般指政府憑借非暴力手段使被統(tǒng)治者自覺或自愿地接受政府統(tǒng)治的能力。古往今來，任何政府的有效統(tǒng)治都離不開合法性的支持，不同的政府具有不同的合法性。當(dāng)代世界各國政府的合法性基礎(chǔ)差異極大，但中日韓在相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)把政府的合法性建立在經(jīng)濟(jì)或社會(huì)發(fā)展的“業(yè)績(jī)”之上，通過改善人民的生活水平，換取人民對(duì)自己的支持。如果他們一旦陷入政績(jī)困局，政府的合法性就岌岌可危，因此政府無一例外地被迫做出盡快提高人民生活水平的承諾。為最大限度地提高既定的政績(jī)對(duì)鞏固合法性的貢獻(xiàn)，政府不得不改進(jìn)收入分配，即通過改進(jìn)分配格局使更多的人從經(jīng)濟(jì)增長中獲益來提高政府的合法性能力。不論其是否愿意貫徹實(shí)施，政府都要將社會(huì)保障作為鞏固統(tǒng)治的一項(xiàng)制度安排。

三、制度安排與變遷的穩(wěn)壓器——國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略

落后國家現(xiàn)代化是一個(gè)被壓縮的過程，在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)中日韓在政治上以犧牲民主和自由的代價(jià)換取穩(wěn)定與秩序，在經(jīng)濟(jì)上他們采取超常規(guī)的方式，在政府行政主導(dǎo)下整合國家資源，發(fā)揮本國自身內(nèi)部相對(duì)優(yōu)勢(shì)，實(shí)施階段性的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，有重點(diǎn)地發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)，通過非均衡的發(fā)展方式來實(shí)現(xiàn)國家工業(yè)化與現(xiàn)代化。這個(gè)戰(zhàn)略被奉為國家的基本發(fā)展戰(zhàn)略，構(gòu)成社會(huì)制度安排的總體框架，任何其他社會(huì)制度安排與變遷都要服從這一戰(zhàn)略。因此中日韓三國社保制度的建立與完善都是在這個(gè)大背景下展開的，他們隨國家經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而漸進(jìn)發(fā)展。

1．階段性的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略

日本和韓國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略都經(jīng)歷過從初級(jí)產(chǎn)品出口導(dǎo)向階段到進(jìn)口替代階段再過渡到調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)階段。前者以發(fā)展勞動(dòng)密集性產(chǎn)業(yè)為顯著特征，中者以發(fā)展重化工業(yè)為先導(dǎo)，后者以發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為龍頭。中國則先實(shí)行進(jìn)口替代戰(zhàn)略后大力發(fā)展出口導(dǎo)向的外向型經(jīng)濟(jì)再到貫徹調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略。與日本相似的是中國在面對(duì)經(jīng)濟(jì)高速增長以后，都必須將經(jīng)濟(jì)增長立足于內(nèi)需主導(dǎo)。與日韓不同的是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略中還包涵經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌這一重要戰(zhàn)略安排。

2．階段性經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略下的社會(huì)保障制度安排

（1）經(jīng)濟(jì)初步發(fā)展時(shí)期

日本與韓國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期都實(shí)施了產(chǎn)品出口導(dǎo)向發(fā)展戰(zhàn)略而中國實(shí)施的是進(jìn)口替代戰(zhàn)略。[4]落后國家要取得經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必須實(shí)行開放型經(jīng)濟(jì)，與世界各國進(jìn)行經(jīng)濟(jì)貿(mào)易往來，納人國際分工體系。日本、韓國很早地意識(shí)到一點(diǎn)，在其早期經(jīng)濟(jì)發(fā)展中都大力倡導(dǎo)出口導(dǎo)向型戰(zhàn)略。他們利用本國勞動(dòng)力資源豐富與廉價(jià)的自身相對(duì)優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展勞動(dòng)密集性產(chǎn)業(yè)，為工業(yè)化爭(zhēng)取寶貴的資金積累與外匯收入。中國在改革開放后效仿日本和韓國也實(shí)施了這一戰(zhàn)略。為使本國的產(chǎn)品在國際市場(chǎng)上具有競(jìng)爭(zhēng)力，日韓在這一時(shí)期都實(shí)行了低工資低福利政策。1955年，日本工人的工資只有美國的12.5%，韓國政府甚至強(qiáng)制性地實(shí)行低工資政策，吸引外資，增強(qiáng)產(chǎn)品的出口競(jìng)爭(zhēng)能力。在樸正熙執(zhí)政期間韓國制造業(yè)工人的月工資僅為5美元，為亞洲“四小龍”國家和地區(qū)中最低。[5]在中國實(shí)施進(jìn)口替代戰(zhàn)略時(shí)期，政府嚴(yán)格壓縮消費(fèi)需求，實(shí)行高積累的分配政策，甚至通過工農(nóng)業(yè)剪刀差，從薄弱的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)中抽取資金支持工業(yè)發(fā)展。在此階段各國的社會(huì)保障制度基本上處建立階段，重點(diǎn)在于扶貧與社會(huì)救助。民眾對(duì)社會(huì)保障制度的首要需求是解決溫飽問題。

（2）經(jīng)濟(jì)快速增長時(shí)期

日韓在此期間實(shí)施了進(jìn)口替代戰(zhàn)略，中國則實(shí)施了擴(kuò)張出口的外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。在實(shí)施出口導(dǎo)向戰(zhàn)略一段時(shí)間后，韓國與日本經(jīng)濟(jì)增長顯著，但隨之也暴露了能源、交通、運(yùn)輸?shù)戎萍s經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”問題。維護(hù)民族獨(dú)立與自立的民族主義傾向也促使韓日政府制訂進(jìn)口替代戰(zhàn)略，以重化工業(yè)為龍頭，大力發(fā)展鋼鐵、汽車、石油化工、機(jī)械、電子等產(chǎn)業(yè)，兩國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入快速增長時(shí)期。1955年至1970年日本經(jīng)濟(jì)增長率年平均達(dá)到10.35%，[6]一方面，經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長提高了收入水平，從而要求相應(yīng)提高社會(huì)保障的水平；另一方面，經(jīng)濟(jì)增長為社會(huì)保障提供了有力的財(cái)政支持，為社會(huì)保障制度體系的完備化和給付水平的提高奠定了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。此外，社會(huì)保障政策作為綜合性社會(huì)公共政策的重要組成部分，其對(duì)經(jīng)濟(jì)及社會(huì)發(fā)展所發(fā)揮的重要作用也得到了新的評(píng)價(jià)，因此在這一時(shí)期日本加大了社會(huì)保障政策的力度。日本建立“國民皆年金、國民皆保險(xiǎn)”體制以及“福利三法”向“福利六法”體制拓展。在國民皆年金的體制下，日本國民被納入各種層次的養(yǎng)老年金制度中，在國民皆保險(xiǎn)的體系下，日本國民從出生到死亡，終生享受醫(yī)療保險(xiǎn)。日本成為在世界上第四個(gè)實(shí)現(xiàn)國民皆保險(xiǎn)的國家。在社保制度建設(shè)方面，日本走在亞洲的前列。盡管如此，發(fā)展重化工業(yè)需要龐大的資金投入，注定政府在公共投資實(shí)行非生產(chǎn)性支出、高生產(chǎn)性支出的方針。1968年至1973年日本政府用于非生產(chǎn)方面占公共投資的30.8%至36.6%，為OECE國家中最低。[7]另外日本采取高儲(chǔ)蓄的方式吸收大量民間資金給重化工業(yè)輸血，因此不管是民間還是政府，用于社會(huì)保障方面的支出顯然跟不上經(jīng)濟(jì)增長的步伐。

韓國GNP在60年代年平均增長8.8%，70年代又提高到10.8%，其中1976年增長了10.8%。[8]但與日本相比，韓國社會(huì)保障制度顯得進(jìn)展緩慢，只是在立法上取得了進(jìn)展。1963年韓國制訂《醫(yī)療保險(xiǎn)法》，但由于條件不具備，1977年才開始部分實(shí)行。1970年制訂《社會(huì)福利事業(yè)法》，1973年12月頒布過《國民福利養(yǎng)老金法》，對(duì)老齡、殘疾、死亡等喪失勞動(dòng)能力者進(jìn)行保險(xiǎn)，頒布這一法律目的不是為了真正實(shí)行社會(huì)保障制度，而是為了籌集發(fā)展重化工業(yè)所需要的資金，所以政府直至1988年才全面實(shí)行。由于韓國經(jīng)濟(jì)起點(diǎn)低，經(jīng)濟(jì)規(guī)模小，積累比例過重，依靠外資嚴(yán)重，因此韓國社會(huì)保障制度安排即使在經(jīng)濟(jì)高速增長階段也完全屈從于國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的意志。

中國在改革開放之后，將出口作為經(jīng)濟(jì)增長的動(dòng)力之一，政府大力發(fā)展出口外向型產(chǎn)業(yè)，在此推動(dòng)下中國至今仍然保持高速增長。在此期間中國做出經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的戰(zhàn)略抉擇，并將其視為國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本戰(zhàn)略。在這一基本戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，中國社會(huì)保障制度開始了制度變遷的探索時(shí)期并取得突破性進(jìn)展。從20世紀(jì)80年代中期到1992年，這是中國社會(huì)保障制度變遷的探索時(shí)期。改革的指導(dǎo)思想定位于服從企業(yè)改革的需要，把社會(huì)保障改革作為企業(yè)改革的配套措施來進(jìn)行。從1992年起，中國明確建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制作為經(jīng)濟(jì)體制改革的基本思路后，社會(huì)保障制度改革取得突破進(jìn)展，明確提出社會(huì)保障制度是構(gòu)筑市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)框架的五大體系之一。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制過渡到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，由于新舊體制相互交替，中國的社會(huì)保障制度在變遷中出現(xiàn)了制度缺位。以實(shí)施出口導(dǎo)向型戰(zhàn)略為例，90年代中后期承擔(dān)出口導(dǎo)向型戰(zhàn)略實(shí)施載體主要是三資企業(yè)、民營企業(yè)。這些企業(yè)正是中國社會(huì)保障制度覆蓋的盲區(qū)，由于沒有納入社會(huì)保險(xiǎn)的范圍，這些出口企業(yè)的產(chǎn)品得以以低成本打入國際市場(chǎng)。這種建立在以損害勞工權(quán)益為成本代價(jià)的低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)比較優(yōu)勢(shì)培育了一批能在國際競(jìng)爭(zhēng)中立足的民族企業(yè)，同時(shí)也增加了政府的外匯儲(chǔ)備。政府默許了這一制度安排缺陷下的投機(jī)行為。這卻為當(dāng)今中國企業(yè)履行社會(huì)保險(xiǎn)的義務(wù)傳遞了不良信號(hào)，增加了拓寬社會(huì)保障制度覆蓋人群的難度。

（3）經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長時(shí)期

1973年經(jīng)過世界性石油危機(jī)的打擊，日本政府對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)朝著技術(shù)密集型與資本密集型方向發(fā)展，日本經(jīng)濟(jì)進(jìn)入平穩(wěn)增長時(shí)期。日本政府為避免出現(xiàn)西方發(fā)達(dá)資本主義的“福利病”，對(duì)社會(huì)保障制度做出修正，提出以日本福利社會(huì)式的社會(huì)保障制度來替代福利國家式的社會(huì)保障制度，日本社會(huì)保障制度開始邁出社會(huì)化的步伐。1976年政府在《昭和50年代前期經(jīng)濟(jì)計(jì)劃》中指出：經(jīng)濟(jì)展望和福利標(biāo)準(zhǔn)的增進(jìn)，并不應(yīng)該完全靠政府來實(shí)現(xiàn)；個(gè)人、家庭、企業(yè)的作用以及基干社會(huì)的地域的連帶感的相互扶助的作用是非常重要的。1985年日元的大幅度升值，迫使日本的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)又一次調(diào)整從外需主導(dǎo)型向內(nèi)需主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變。日本政府對(duì)社會(huì)保障的各項(xiàng)制度作了大幅度修改。福利政策向著縮小政府、國家責(zé)任的方向發(fā)展。日本政府首先從花費(fèi)最多的以醫(yī)療保險(xiǎn)為中心的醫(yī)療保險(xiǎn)進(jìn)行改革，隨后改革年金保險(xiǎn)制度。為了解決年金保險(xiǎn)制度多元化而產(chǎn)生的各制度之間的差距以及過分支付和重復(fù)支付等問題，避免產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化而導(dǎo)致的年金財(cái)政的不穩(wěn)定，日本將國民年金擴(kuò)大為向全體國民支付基礎(chǔ)年金的社會(huì)保險(xiǎn)制度，使原來各自獨(dú)立的制度一元化，并縮小該制度的適用范圍和程度。

從1977年起韓國開始實(shí)施第四個(gè)五年計(jì)劃，其首要任務(wù)是維持國際收支平衡，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大對(duì)新興產(chǎn)業(yè)的投資。以國際化和發(fā)展高新技術(shù)為重點(diǎn)，韓國經(jīng)濟(jì)開始了“漢江奇跡”。但長時(shí)期實(shí)行的“先增長后分配”政策，出現(xiàn)了收入分配扭曲、兩極分化等許多副作用，這要求政府不得不改變單純追求經(jīng)濟(jì)增長開發(fā)戰(zhàn)略，重視社會(huì)開發(fā)。1987年韓國的社會(huì)保障制度開始出現(xiàn)轉(zhuǎn)機(jī)。韓國在1986年國際收支轉(zhuǎn)為黑字，社會(huì)福利從口號(hào)轉(zhuǎn)為實(shí)施，落實(shí)了全民醫(yī)療保險(xiǎn)、國民年金、最低工資制等三項(xiàng)措施。社會(huì)福利政策從與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則對(duì)立的領(lǐng)域變成了與政治、經(jīng)濟(jì)不可分離的領(lǐng)域。此后，韓國社會(huì)保障制度開始了突飛猛進(jìn)的發(fā)展。1993年金泳三政府上臺(tái)后，將社會(huì)保障方面的重點(diǎn)放在現(xiàn)有制度的落實(shí)上。但總的來說韓國在社會(huì)保障方面的投資較少，處于發(fā)達(dá)資本主義國家中落后位置。1991年韓國社會(huì)保障支出在國民生產(chǎn)總值中所占的比重僅為1.0%，1995年韓國的人均GNP超過了1萬美元，人均福利GNP為3315美元，占人均GNP的33％。與此相比德國和美國在1978年人均 GNP超過1萬美元，人均福利GNP則分別為5 876美元和5 308美元，而瑞典在1978年人均 GNP超過了1萬美元時(shí)，其人均福利GNP高達(dá)9 802美元，占人均GNP的89%。[9]

中國在1997遭遇亞洲金融危機(jī)后，經(jīng)濟(jì)陷入通貨緊縮困境。中國政府適時(shí)調(diào)整了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，通過實(shí)施積極的財(cái)政政策，刺激消費(fèi)與投資。經(jīng)過有效的宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)繼續(xù)保持平穩(wěn)高速健康增長。政府利用積極財(cái)政政策擴(kuò)大政府支出的有利條件，通過國債安排在全國建立了城鎮(zhèn)最低生活保障制度，覆蓋了3000多萬城鎮(zhèn)新老貧困人口。通過實(shí)施輸血與造血相結(jié)合的農(nóng)村扶貧開發(fā)方式，到2000年底，中國已基本解決了農(nóng)村貧困人口的溫飽問題。農(nóng)村絕對(duì)貧困人口由1994年的7000萬人減少到2000年的3000萬人，貧困發(fā)生率下降到3%。[10]政府在繼續(xù)深化養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險(xiǎn)制度改革和積極探索建立建設(shè)城市居民最低生活保障制度的同時(shí)，改革社會(huì)保障管理體制，探索行業(yè)的社會(huì)保險(xiǎn)的屬地化管理辦法，并初步形成了以社會(huì)保險(xiǎn)為主體，社會(huì)救助、社會(huì)福利和社會(huì)優(yōu)撫相結(jié)合的社會(huì)保障體系。在經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的支撐下，國家財(cái)政充實(shí)的支持下，中國社會(huì)保障制度進(jìn)入改革與發(fā)展階段。

中日韓三國在社會(huì)保障制度確立之初，都曾選擇低水平的以社會(huì)救助為主體的發(fā)展道路。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展以后，為應(yīng)對(duì)公民的生存風(fēng)險(xiǎn)普遍建立了以繳費(fèi)保險(xiǎn)型為主體的社會(huì)保險(xiǎn)制度。在經(jīng)濟(jì)騰飛以后，為滿足公民的福利訴求，普遍擴(kuò)充國民的社會(huì)福利待遇，修正有差異的保障制度，在政府統(tǒng)一指導(dǎo)與規(guī)劃下，由政府主導(dǎo)完善與實(shí)施社會(huì)保障體系與制度。但總的來說，中日韓三國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中始終追求經(jīng)濟(jì)增長第一原則，社會(huì)分配正義只有不損害經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)，才會(huì)得到實(shí)現(xiàn)。

1、孫寬平《轉(zhuǎn)軌、規(guī)制與制度選擇》【M】北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2004。

2、陳昕《財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷》【M】上海：上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，1994。

3、葉衛(wèi)平《東北亞經(jīng)濟(jì)圈與中國企業(yè)》【M】北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，1996。

[1]參見孫寬平主編《轉(zhuǎn)軌、規(guī)制與制度選擇》（社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2004年版）一書中【日】青木昌彥《什么是制度？我們?nèi)绾卫斫庵贫龋俊芬晃摹?/p>

[2]參見陳昕主編《財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷》（上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1994年版）一書中林毅夫《關(guān)于制度變遷的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論：誘致性制度變遷與強(qiáng)制性制度變遷》一文。

[3]鄭秉文、史寒冰《試論東亞地區(qū)福利國家的“國家主義中心”特征》［J］《中國社會(huì)科學(xué)院研究生院學(xué)報(bào)》2002，（2）

[4]本文沿用通常劃分，日本經(jīng)濟(jì)初步發(fā)展時(shí)期為1945年至1955年，經(jīng)濟(jì)快速增長時(shí)期為1955年至1973年，經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長時(shí)期為1973至1991年。韓國經(jīng)濟(jì)初步發(fā)展時(shí)期是1962年至1967年，經(jīng)濟(jì)快速增長時(shí)期為1967年至1976年，經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長時(shí)期為1977年至1997年。中國則以1978年為分水嶺，1978年以前統(tǒng)稱為經(jīng)濟(jì)初步發(fā)展時(shí)期。1978年至1997年為經(jīng)濟(jì)快速增長時(shí)期，1998年至今為經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長時(shí)期。

[5]數(shù)據(jù)分別來源于葉衛(wèi)平著《東北亞經(jīng)濟(jì)圈與中國企業(yè)》（中國經(jīng)濟(jì)出版社1996年版）

[9]【韓】元鐘旭《韓國的福利GNP演變及國際比較》［J］《福利保障政策論壇》，1998，（3）

[10]陳端計(jì)《21世紀(jì)初葉中國剩存貧困間題研究》［J］《內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào)》，2004，（1）